Мудрый Юрист

О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления

Сергеев А.А., кандидат юридических наук.

Бюджетное законодательство сегодня относится к числу наиболее динамично изменяющихся отраслей российского законодательства. Причем соответствующие изменения имеют тесную связь с процессом разграничения и уточнения компетенции различных уровней публичной власти в Российской Федерации. Так, Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ, внесший обширные изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) и закрепивший новую систему межбюджетных отношений, фактически обусловил пересмотр положений отраслевого законодательства, касающихся осуществления полномочий федеральной, региональной и муниципальной власти в различных сферах. Разработанный одновременно с ним Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, внесший изменения более чем в 150 актов федерального законодательства и получивший скандальную известность в связи с монетизацией социальных льгот, методологически основывался именно на бюджетно-правовых подходах. Решение вопроса "Кто и как финансирует?" детерминировало разграничение полномочий органов публичной власти разного уровня в той или иной сфере отношений.

Новый этап реформы бюджетного законодательства связан с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ), основная часть положений которого вступает в силу с 1 января 2008 г. Новеллы бюджетного законодательства не только приводят к корректировке механизмов осуществления государственной власти, но и оказывают существенное влияние на конституционно-правовой статус российского местного самоуправления.

Казалось бы, указанный статус установлен Конституцией РФ и развивающим ее положения Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Может ли бюджетная реформа приводить к изменениям этого статуса? Практика свидетельствует о том, что это вполне возможно.

Местное самоуправление, т.е. деятельность по решению вопросов местного значения, в последние годы рассматривается в первую очередь сквозь призму исполнения возложенных на муниципальные образования "расходных обязательств" (понятие бюджетного права). Разграничение компетенции самостоятельных уровней публичной власти сводится к разграничению федеральным законодателем расходных обязательств, исполнение которых подробно регламентировано нормами бюджетного права. Осуществление публичной власти практически всегда сопровождается расходованием финансовых средств, подпадающим под регулирование бюджетного права. Введение ограничений на расходование бюджетных средств, регламентация условий и порядка осуществления таких расходов детерминируют пределы прав, обязанности, степень реальной самостоятельности органов местного самоуправления.

Например, законодательство о местном самоуправлении установило, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих (ч. 2 ст. 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Однако бюджетное законодательство уточнило, что в муниципальном образовании, которому предоставляются дотации, указанный размер оплаты труда не может быть выше предельных значений, установленных законом субъекта Федерации (п. 4 ст. 86 БК РФ). Поскольку введенная государством модель бюджетной обеспеченности местного самоуправления предполагала наличие таких дотаций, то самостоятельность органов местного самоуправления в указанных вопросах оказалась мнимой.

Такое положение характерно не только для российской, но и для зарубежной практики. Муниципальная власть всегда и везде зависит от государства в той степени, в какой она финансируется им. Как отмечает С.А. Авакьян, "не может быть в государстве помимо государственной власти иной формы публичной власти, отделенной от государственной власти и независимой от нее, но при этом питающейся из государственной финансово-бюджетной "кормушки" <1>.

<1> Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 5.

Пределы гарантированной Конституцией РФ самостоятельности местного самоуправления не только устанавливаются, но и с течением времени корректируются методами бюджетно-правового регулирования. В соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ указанная норма п. 4 ст. 86 БК РФ утрачивает силу с 1 января 2008 г. При этом устанавливается, что муниципальные образования, получающие финансовую помощь из других бюджетов, превышающую в течение двух из трех последних финансовых лет 10% собственных доходов местного бюджета, не имеют права превышать установленные органом исполнительной власти субъекта Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, а также на содержание органов местного самоуправления (п. 2 ст. 136 БК РФ). Таким образом, удовлетворение собственных финансовых нужд органов местного самоуправления после 1 января 2008 г. ставится в зависимость уже не от закона, а от решений региональных органов исполнительной власти.

Анализируя влияние бюджетного законодательства на правовой статус российского местного самоуправления, нельзя не отметить, что оно является частью весьма примечательного явления сегодняшней правовой действительности - экспансии бюджетного права в сферу конституционного регулирования. Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами, в замещении конституционно-правового регулирования общественных отношений бюджетно-правовым регулированием.

Безусловно, культивирование указанной идеологии имеет объективные причины. Острая нехватка бюджетных средств ощущалась последние десятилетия на всех этажах публичной власти и, в частности, называлась одной из главных причин неэффективности российского местного самоуправления. Особенно сложной являлась проблема так называемых необеспеченных мандатов - социальных обязанностей публичной власти, которые устанавливались законом, но не подкреплялись адекватными финансовыми ресурсами. В этих условиях было крайне важно научиться жить по средствам, сбалансировать расходные обязательства и имеющиеся в наличии финансы.

Защита бюджетов от введения не обеспеченных финансами обязательств, безусловно, была необходима. Однако осуществление публичной власти - это нечто большее, чем установление и исполнение "расходных обязательств". Выполнение законодательно установленных обязанностей публичной власти перед гражданами и обществом должно обеспечиваться необходимыми бюджетными средствами, но не наоборот - установленные размеры бюджетных средств должны определять состав обязанностей публичной власти. Принимаемые бюджетные решения не могут быть произвольными, они должны отвечать критериям конституционно-правовой обоснованности <2>. Правовой статус муниципальной власти не может быть детерминирован перечнем бюджетных полномочий органов местного самоуправления, закрепленным в БК РФ.

<2> О содержании таких критериев см., например: Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М.: Викор-Медиа, 2006. С. 122 - 144.

Увы, в ходе принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ наблюдались иные подходы. Соответствующий законопроект, внесенный в январе 2007 г. Правительством РФ в Государственную Думу, предусматривал дополнение БК РФ положением, допускающим осуществление финансовым органом субъекта РФ отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления на основе соглашений. Фактически это была попытка методами бюджетно-правового регулирования преодолеть правовые позиции Конституционного Суда РФ, признавшего в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке отдельных положений Устава Курской области недопустимой практику передачи органам исполнительной власти субъектов Федерации на основе соглашений полномочий по решению вопросов местного значения. В своем заключении на указанный законопроект Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления отметил, что применение такой нормы, нарушающей ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, может привести к "вымыванию" собственной компетенции органов местного самоуправления в сфере бюджетных правоотношений.

Из окончательной редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ указанная норма была исключена. Тем не менее в качестве "компромисса" БК РФ был дополнен нормой о том, что в установленном Федеральным казначейством порядке отдельные функции финансовых органов муниципальных образований по исполнению бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и местными администрациями (п. 2 ст. 166.1). При этом речь идет отнюдь не о технологической функции кассового обслуживания исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства, когда эти органы не приобретают каких-либо правомочий, связанных с распоряжением бюджетными средствами <3>. Речь идет о передаче федеральным органам исполнительной власти набора бюджетных полномочий муниципального образования, который заранее не определен в законе. Порядок такой передачи должен регламентировать опять-таки не закон, а подзаконный акт исполнительного органа государственной власти. Подобные решения явно идут вразрез с конституционной идеей децентрализации публичной власти в Российской Федерации на демократической основе.

<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. N 10-П по делу о проверке конституционности частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 БК РФ // СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 400.

Органы местного самоуправления являются органами, через которые на соответствующем территориальном уровне осуществляется власть народа, а не бюджетными учреждениями, исполняющими установленные "сверху" расходные обязательства. Если Конституция РФ провозглашает самостоятельность местного самоуправления как формы народовластия и одной из основ конституционного строя, то бюджетные отношения должны строиться на основе этого принципа. Лишение местного самоуправления самостоятельности путем бюджетно-правового регулирования, сковывающего всякую свободу в планировании и расходовании местных финансов, на наш взгляд, следует считать ревизией Конституции.

В юридической практике уже предпринимались шаги по преодолению идеологии бюджетного детерминизма. Так, Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 23 апреля 2004 г. N 9-П признал неконституционной практику включения в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год статей, которыми приостанавливалось действие положений иных федеральных законов <4>. Как было отмечено Судом, закон о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может изменять положения материальных законов, затрагивающих расходные обязательства, и тем более не может лишать их юридической силы.

<4> СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923.

Правовые позиции указанного Постановления, имеющие универсальное значение для всех уровней российской публичной власти и получившие развитие в иных актах Конституционного Суда РФ, задали важный императив законодательного регулирования общественных отношений: решения о бюджете не могут предопределять состав обязанностей публичной власти перед гражданами и обществом и потому не могут ставиться выше иных нормативных правовых актов, устанавливающих эти обязанности. Федеральный законодатель принял определенные меры по реализации такого требования. В частности, с 1 января 2008 г. из БК РФ исключается норма п. 5 ст. 83, которая устанавливала юридический приоритет решений о бюджете перед иными актами: "Если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, то применению подлежит закон (решение) о бюджете".

На уровне местного самоуправления эта норма легитимировала практику неисполнения принятых на себя муниципальным образованием социальных обязанностей. Например, муниципальный нормативный правовой акт предусматривал обязательство муниципального образования перед населением, указывал, что расходы муниципальных предприятий или учреждений, оказывающих населению соответствующие социальные услуги, возмещаются за счет средств местного бюджета. Решение же о бюджете на текущий финансовый год таких расходов не предусматривало. Согласно п. 5 ст. 83 БК РФ в бюджетных правоотношениях приоритет отдавался решению о бюджете, бюджетные организации не получали соответствующих средств, социальные услуги населению не оказывались. Более того, было невозможно добиться финансирования в судебном порядке, если соответствующие обязательства следовали именно из муниципального нормативного правового акта, а не из закона.

Исключение из БК РФ указанной нормы, в которой концентрированно выражалась идеология бюджетного детерминизма, внушает определенный оптимизм. Однако в ст. 83 БК РФ сохраняется другая норма, запрещающая выделение бюджетных ассигнований на исполнение каких-либо расходных обязательств, если это не предусмотрено решением о бюджете. Увы, это создает почву для сохранения описанной выше практики.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ отразил попытку поставить бюджетные решения в зависимость от материальных нормативных правовых актов, устанавливающих социальные обязательства публичной власти. В частности, он ввел в законодательство новое понятие - "публичные нормативные обязательства". Это обусловленные нормативным актом соответствующего уровня обязательства бюджета перед физическим лицом, подлежащие исполнению в установленном твердом или расчетном денежном размере. Возникновение таких обязательств предопределено социальным характером Российского государства <5>. Поэтому законодательство дополнено механизмами их приоритетного финансового обеспечения на всех уровнях бюджетной системы. При исполнении бюджета финансовый орган вправе на 5% превысить ассигнования на исполнение таких обязательств по сравнению с объемом, предусмотренным решением о бюджете (ст. 217 БК РФ). На исполнение указанных обязательств могут направляться дополнительные, незапланированные доходы бюджета (ст. 232 БК РФ).

<5> См.: Зорькин В.Д. Стандарт справедливости // Российская газета. 8 июня 2007 г. С. 14.

Однако эти новеллы бюджетного законодательства представляются нам полумерами. Для решения на муниципальном уровне указанной задачи, на наш взгляд, необходимо следующее. Во-первых, невключение в решение о местном бюджете расходных статей, предусматривающих финансирование публичных нормативных обязательств, должно рассматриваться как правонарушение и влечь установленную законом ответственность. Во-вторых, заинтересованные лица должны иметь право в судебном порядке добиваться финансирования таких обязательств даже в тех случаях, когда соответствующие ассигнования не предусмотрены решением о бюджете.

Пожалуй, наибольшее влияние на правовой статус российского местного самоуправления оказывают те положения бюджетного законодательства, которые посвящены межбюджетным отношениям, регламентируют передачу финансовых средств в местные бюджеты. Многочисленные условия предоставления межбюджетных трансфертов фактически устанавливают обязанности и ограничения для муниципальной власти, существенным образом модифицирующие принципы организации российского местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ запрещает изменять закрепленные в нем общие принципы организации местного самоуправления иным путем, кроме внесения в него изменений и дополнений (ч. 2 ст. 4). Однако практика законотворчества пока не желает отказываться от бюджетно-правового метода регулирования статуса российского местного самоуправления.

Среди новелл, появляющихся в БК РФ с 1 января 2008 г., особо следует отметить абзац второй п. 3 ст. 86, согласно которому в случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета субвенций, предоставляемых местным бюджетам в связи с исполнением отдельных государственных полномочий, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения соответствующих расходных обязательств, осуществляется за счет собственных средств местного бюджета. Законодательство о местном самоуправлении содержало иное правило: органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий только в пределах выделенных им на эти цели финансовых средств (ч. 3 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Это правило основывалось непосредственно на нормах российской Конституции (ст. 12, 132, 133), на что неоднократно обращал внимание в своих актах Конституционный Суд РФ <6>.

<6> См.: Постановление от 15 января 1998 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и др.

Однако БК РФ в ст. 2 устанавливает приоритет своих положений при регулировании бюджетных правоотношений перед положениями иных федеральных законов. Поэтому указанная норма п. 3 ст. 86 БК РФ фактически корректирует соответствующий принцип муниципального права. Предусмотренный этой нормой подход можно признать правильным в тех случаях, когда органы местного самоуправления сознательно превысят нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, например, установив более высокий размер социальных выплат по сравнению с размером, предусмотренным законом. Между тем на практике возможны и другие случаи, когда субвенции не покрывают реальных расходов местного бюджета, возникающих при исполнении отдельных государственных полномочий. При расчете субвенций могут быть не учтены или неправильно учтены определенные составные части расходов, в процессе исполнения органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий могут по объективным причинам возникнуть незапланированные расходы и т.д.

На наш взгляд, абзац второй п. 3 ст. 86 БК РФ можно признать соответствующим конституционным принципам организации российского местного самоуправления только при соблюдении следующих условий.

Во-первых, недопустимо расширительное толкование данной нормы. Переложение на органы местного самоуправления ответственности за финансирование отдельных государственных полномочий возможно только в том случае, если при исполнении переданных им полномочий они по своей воле превысят установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций. Однако переложение указанной ответственности недопустимо, если дополнительные расходы, не учтенные при расчете субвенций, станут следствием решений, принятых органами государственной власти, либо если методика распределения соответствующих субвенций будет утверждена с нарушением законодательства, что повлечет несоответствие расчетных и фактических расходов по осуществлению государственных полномочий.

Во-вторых, абзац второй п. 3 ст. 86 БК РФ не должен толковаться в правоприменительной практике как отрицающий или ограничивающий право органов местного самоуправления добиваться в судебном порядке государственного финансирования своих дополнительных расходов по осуществлению отдельных государственных полномочий, если не учтенные при выделении субвенций расходы возникнут не по вине органов местного самоуправления. Иной подход, отрицающий возможность судебной проверки всех обстоятельств, характеризующих степень обоснованности переложения на местные бюджеты соответствующих дополнительных расходов, означал бы ограничение дискреционных полномочий судов. Между тем недопустимость умаления роли судов и ограничения их дискреционных полномочий неоднократно отмечал в своих актах Конституционный Суд РФ <7>.

<7> См.: Постановления от 12 марта 2001 г. N 4-П и от 2 апреля 2002 г. N 7-П // СЗ РФ. 2001. N 12. Ст. 1138; 2002. N 14. Ст. 1374.

В-третьих, если дополнительные расходы местных бюджетов, связанные с исполнением отдельных государственных полномочий, возникнут вследствие не предусмотренного при расчете субвенций повышения цен и тарифов, то муниципальные образования не могут быть лишены права на получение от государства соответствующей компенсации в порядке, установленном бюджетным законодательством.

К сожалению, Бюджетный кодекс РФ, положениями которого участники бюджетного процесса будут руководствоваться в первую очередь, не содержит подобных оговорок, вытекающих из конституционного статуса российского местного самоуправления.

Важный методологический принцип был сформулирован в свое время Л.Д. Воеводиным: нельзя, опираясь на отраслевые понятия и приемы, опрокидывать нормы Конституции <8>. Представляется, что этот принцип имеет универсальное значение и должен ограждать предметы регулирования конституционного права от необоснованного вмешательства иных отраслевых режимов. Во всяком случае, федеральный законодатель обязан неукоснительно соблюдать такой принцип при регулировании финансовых основ осуществления публичной власти. Конституционно-правовое регулирование общественных отношений не может подменяться бюджетно-правовым регулированием. Бюджетные отношения должны строиться в соответствии с основами конституционного строя. Признавая особое значение бюджетного права, следует тем не менее обеспечивать его строгое соответствие конституционным нормам, в частности определяющим статус российского местного самоуправления.

<8> См.: Воеводин Л.Д. Конституция Российской Федерации и правовые отрасли: проблемы соотношения // Вестник Московского университета. Право. 1994. N 5. С. 34.