Мудрый Юрист

Бюджет и его правовое содержание (анализ позиций конституционного суда РФ)

Рассыльников И.А., доцент кафедры конституционного и муниципального права Северо-Кавказской академии государственной службы, кандидат юридических наук.

Бюджетное законодательство, соответствующее квазирыночной экономике, действует в России сравнительно недолго и является весьма динамичным <1>. Вместе с тем вопросы конституционности и толкования норм бюджетного права становились предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (далее по тексту также - КС РФ) не столь часто, особенно в сравнении с проверками конституционности налогового законодательства.

<1> В частности, в основополагающий акт бюджетного законодательства - Бюджетный кодекс - за семь с небольшим лет со дня его принятия изменения вносились 26 раз (ФЗ от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 26, 27 декабря 2005 г., 3 января, 2 февраля 2006 г.).

В настоящей статье мы обратим внимание на правовые позиции Конституционного Суда, сформулированные относительно ежегодно принимаемых федеральных законов о бюджете. В системе нормативных актов любого государства закон о бюджете занимает совершенно особое место, отличаясь от других актов и по характеру предписаний, и по порядку принятия, и по срокам действия. Особая роль такого закона заключается в том, что он имеет основополагающее значение для всей финансовой деятельности государства и обеспечивает реализацию публичных интересов, зафиксированных в нормах права.

В связи с этим особый интерес представляет правовая характеристика, данная Конституционным Судом таким актам. Правовая позиция КС РФ была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского" относительно ежегодного федерального закона о бюджете. Позднее эта характеристика была распространена на акты о бюджете иных публично-территориальных образований (Постановление КС РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы").

Несмотря на то что спорный вопрос касался возможности приостанавливать федеральным законом о бюджете действия иных федеральных законов, Конституционный Суд счел необходимым дать общую конституционно-правовую характеристику ежегодного федерального закона о бюджете, которая и является предметом нашего рассмотрения.

Правовая позиция КС РФ, изложенная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П, указывает как на материальные (содержательные), так и на процессуальные (процедурные) особенности такого акта. Обратимся к ее дифференцированному анализу.

1. Правовые позиции Конституционного Суда РФ о материально- правовых особенностях ежегодных актов о бюджете РФ

Материальные особенности ежегодного акта о бюджете обусловлены специфическим назначением этого акта и проявляются во многих аспектах. Спорным здесь выступает прежде всего вопрос о том, содержит ли бюджет как таковой (т.е. свод финансовых показателей, роспись доходов и расходов) нормы права или нет. Конституционный Суд разрешил этот вопрос, сформулировав следующие правовые позиции:

  1. в ежегодный акт о бюджете включаются предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон; он не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами;
  2. ежегодный акт о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов;
  3. как таковой ежегодный акт о бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств;
  4. ежегодный акт о бюджете не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы.

Изложенные положения, к сожалению, грешат некоторыми неточностями, общая причина которых заключается в том, что КС РФ отождествляет бюджет и закон о бюджете. Однако очевидно, что эти понятия следует отграничивать и различать бюджет в узком значении этого слова (роспись публичных доходов и расходов) от закона о бюджете, поскольку последнее понятие существенно шире по своему содержанию.

Смешение этих различных явлений приводит к следующим неточностям в рассматриваемой правовой позиции.

Во-первых, КС РФ ограничивает предмет регулирования ежегодного акта о бюджете только государственными доходами и расходами. Очевидно, что это не так. До принятия анализируемых Постановлений КС РФ в федеральные законы о бюджете часто включались нормы, имеющие весьма отдаленное отношение к государственным доходам и расходам <2>. Эта же практика сохраняется и в настоящее время <3>. Такая практика представляется актуальной и подчеркивает необходимость разграничения бюджета как росписи доходов и расходов, т.е. финансового плана, и закона о бюджете, который включает положения организационного характера, связанные с исполнением этой росписи.

<2> Например, ст. 98 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" предписывала Правительству сформировать уставный капитал Агентства по реструктуризации кредитных организаций.
<3> Так, п. 5 ст. 45 Федерального закона от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" запрещает регистрацию на территории города Байконур юридических лиц, являющихся налогоплательщиками, но не осуществляющих свою деятельность на данной территории.

Во-вторых, КС РФ обращает внимание на вспомогательный характер этого акта - его задача в том, чтобы создать надлежащие условия для реализации норм иных федеральных законов. С таким выводом сложно не согласиться.

Этот вывод весьма убедителен. Здесь возможно провести определенную методологическую параллель с процессуальным правом. Не вдаваясь в многочисленные дискуссии, возникающие в данной области, обратим внимание на обоснованную позицию ряда авторов, утверждающих, что любая отрасль материального права вызывает к жизни определенные процессуальные нормы, юридически обеспечивающие порядок реализации норм материальных <4>.

<4> Подробнее см.: Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения. М., 2004. С. 25 и сл.

Вместе с тем имеются не меньшие основания утверждать, что для реализации большинства материальных норм права требуется и финансовое обеспечение. Данную функцию выполняют нормы закона о бюджете. Такая взаимосвязь особенно характерна для той группы норм, которую можно обозначить как публичное право. Если использовать знаменитую метафору Иеринга о ядре и скорлупе <5>, то в данном случае можно сказать, что в публичном праве ядром будут публичные интересы, зафиксированные в материальных нормах, а скорлупой - их материальное обеспечение.

<5> Понятие права образуют два момента. Во-первых, субстанциональный, в котором лежит его практическая цель... призванная обеспечиваться правом. Во-вторых, формальный, который является лишь средством достижения этой цели, т.е. защита права. Первый есть зерно (Kern) права, второй - защищающая его скорлупа (Schale) (приведено по: Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 85).

Наиболее спорен третий вывод КС РФ - о содержании акта о бюджете. По мнению КС, акт о бюджете не порождает прав и обязательств, т.е. не содержит норм права. Здесь вновь прослеживается идея отождествления бюджета и закона о бюджете, с которой трудно согласиться.

Прежде всего отметим утверждение о том, что закон о бюджете не порождает обязательств, - оно противоречит как действующей редакции Бюджетного кодекса РФ, так и редакции БК, действовавшей на момент вынесения Постановления (п. 5 ст. 83 БК, ст. 222 БК). Противоречие стало еще более очевидным после изменений БК в августе 2004 г. <6>, когда в состав общей бюджетно-правовой терминологии (ст. 6 БК) было введено понятие бюджетного обязательства - расходного обязательства, исполнение которого предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

<6> В ред. Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".

Безусловно, сам вопрос о возможности использовать в бюджетном праве понятие обязательства - классической конструкции частного права - требует отдельного рассмотрения. Но в любом случае понятие бюджетного обязательства, фактом возникновения которого является в том числе ежегодный акт о бюджете, было введено в оборот с принятием БК.

Небесспорен, далее, вывод о том, что закон о бюджете не порождает прав. Позиция, согласно которой бюджет не содержит норм права, существует в отечественной науке по меньшей мере с конца XIX в. Исходя из того, что акты Российской империи требовали проведения государственной росписи через законосовещательный (и законодательный - после учреждения Государственной думы) орган <7>, российские государствоведы начала XX в. (Н.И. Лазаревский, С.А. Котляревский, Л.Н. Яснопольский) рассматривали бюджет как акт управления, принятый в законодательном порядке <8>.

<7> Сметные правила 22 мая 1862 года; Сметные правила 8 марта 1906 года.
<8> Подробнее об этом см.: Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. М., 2000. С. 211 - 232.

Сторонники этой точки зрения исходили из широко распространенного в то время деления права на формальное и материальное. Под формальным правом понималось властное веление безотносительно к его содержанию, материальным правом обозначали веление, отвечающее определенным требованиям (в зависимости от позиции исследователя) - разграничивающее интересы, определяющее сферу индивидуальной свободы и т.д. и в конечном счете устанавливающее права и обязанности участников отношений. Поскольку набор финансовых показателей, содержащийся в бюджете, не отвечает этим характеристикам, постольку нельзя рассматривать бюджет как нормативный акт, - таков был вердикт исследователей начала XX в. <9>.

<9> Примечателен тот факт, что Ю.С. Гамбаров в пример формального права приводил как раз ежегодный акт о бюджете (Гамбаров Ю.С. Курс гражданского права. М., 2003. С. 243).

Однако здесь вновь проявляется различие бюджета и закона о бюджете. Современные ученые справедливо характеризуют закон о бюджете как смешанный акт, который содержит и нормативные, и индивидуальные предписания <10>. В таком контексте следует признать, что закон о бюджете может порождать права субъектов бюджетных отношений и является нормативно-правовым актом <11>.

<10> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 164; Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. СПб., 2003. С. 38.
<11> Таковы, например, ст. 50, 90 Федерального закона N 189-ФЗ от 26 декабря 2005 г. "О федеральном бюджете на 2006 год", конкретизирующие порядок предоставления бюджетных кредитов.

Более того, бюджет всегда представляет собой компромисс между носителями социально-экономических интересов в стране, т.е. выполняет те же функции, что и нормы материального права. Если нормы материального права разграничивают интересы участников общественных отношений путем установления их прав и обязанностей, то нормы бюджета разграничивают эти интересы в финансово-экономическом разрезе, определяя объем ресурсов, которые государство планирует изъять из национального дохода и перераспределить.

Наконец, четвертая из сформулированных позиций КС также требует уточнения. Речь идет о юридической силе закона о бюджете, и в частности о невозможности с помощью такого акта изменять положения иных законов. Данный вывод, верный по существу, Конституционный Суд связывает с тем, что закон о бюджете не порождает прав участников бюджетных отношений. Однако это утверждение, как уже было показано, неверно. Невозможность изменять положения иных законов нормами ежегодного закона о бюджете следует связывать с особым предметом регулирования такого акта - порядком исполнения росписи публичных доходов и расходов.

В целом же общая характеристика материальных особенностей ежегодного закона о бюджете, данная КС, гораздо точнее (особенно в части вспомогательного характера данного акта и его юридической силы) тех характеристик, которые встречаются в современной литературе.

Невозможно, в частности, согласиться с позицией Ю.А. Крохиной, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете обладает наибольшей юридической силой после Конституции РФ и федерального конституционного закона <12>. Ежегодный федеральный закон о бюджете выполняет вспомогательные функции и в таком качестве не имеет приоритета над иными федеральными законами.

<12> Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2004. С. 223.

2. Правовые позиции Конституционного Суда РФ о процессуальных особенностях ежегодных актов о бюджете РФ

Процессуальные особенности, выявленные КС РФ в отношении закона о бюджете, сводятся к следующему.

  1. Особый субъект права законодательной инициативы согласно ст. 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации - проект закона о бюджете разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации. Иные субъекты, перечисленные в ст. 104 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и традиционно наделяемые правом законодательной инициативы, в данном случае его лишены.

Указанное требование обусловливается многими факторами, в числе которых можно назвать прежде всего принцип достоверности бюджета, который является в настоящее время одной из основ бюджетного устройств РФ (ст. 28, 37 БК). Ограниченное право бюджетной инициативы в данном контексте призвано обеспечить проведение в жизнь перспективной бюджетной политики, свободной от политического популизма и экономического невежества <13>.

<13> См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 64 - 65.
  1. Конституционный Суд обращает внимание на усложненный характер законодательного процесса в Государственной Думе, касающегося принятия ежегодных законов о бюджете РФ. Прежде всего следует отметить, что законодательный процесс в данном случае регулируется Бюджетным кодексом, а не Регламентом Государственной Думы РФ.

Сопоставляя соответствующие нормы БК и Регламента, нельзя не заметить следующие принципиальные моменты. Во-первых, БК предусматривает рассмотрение проекта закона о бюджете в четырех чтениях, в то время как все прочие законы рассматриваются в трех чтениях (ст. 116 Регламента). Во-вторых, закон о бюджете не требует обоснования необходимости его принятия (в отличие от правил, установленных ст. 118 Регламента ГД). В-третьих, различны последствия отклонения проекта в первом чтении: БК устанавливает специальные согласительные процедуры в отношении закона о бюджете, в то время как ст. 119 Регламента в отношении всех прочих законов предусматривает, что они дальнейшему рассмотрению не подлежат. В-четвертых, в БК императивно определена процедура разрешения разногласий между палатами Федерального Собрания при обсуждении проекта бюджета; в то время как положения гл. 14 Регламента Государственной Думы многие вопросы оставляют на усмотрение палат.

  1. Третья особенность процедуры принятия законов о бюджете - специальный порядок одобрения Советом Федерации. Согласно ст. 106 (пункт "а") Конституции Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, при том что данное требование не распространяется на большинство федеральных законов. Так же как и в случае с Государственной Думой, порядок прохождения закона о бюджете через Совет Федерации регулируется БК, а не Регламентом Совета Федерации.
  2. Четвертая процессуальная особенность закона РФ о бюджете на текущий год - особый порядок его исполнения. Федеральный закон о бюджете действует только в течение одного года, при этом исполнение бюджета возложено на Правительство Российской Федерации. Раздел VIII Бюджетного кодекса достаточно подробно описывает порядок исполнения закона о бюджете.

Правительство обязано представлять Государственной Думе отчет об исполнении бюджета (ст. 114, пункт "а" части 1 Конституции Российской Федерации; ст. 15 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"), тогда как обязательный отчет Правительства Российской Федерации или другого ответственного государственного органа об исполнении положений, составляющих предмет других федеральных законов, Конституцией Российской Федерации не предусмотрен.

  1. Наконец, еще одна, пятая, особенность закона о бюджете РФ связана с учреждением специального парламентского контроля за его исполнением. Согласно ст. 101 (часть 5), 102 (пункт "и" части 1) и 103 (пункт "г" части 1) Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания образуют специальный орган финансово-бюджетного контроля - Счетную палату.

В завершение анализа отметим, что правовые позиции КС РФ приводят, таким образом, к выводу, что в системе российского законодательства существует особый тип федерального закона - ежегодный федеральный закон о бюджете.

Известно, что Конституция РФ прямо предусматривает, что федеральный парламент принимает только федеральные законы (ст. 105 Конституции) и федеральные конституционные законы (ст. 108 Конституции). Анализ конституционных норм гл. 9 Конституции позволил ученым утверждать - с учетом решения Конституционного Суда РФ, - что Конституция в качестве особого вида нормативного акта предусматривает закон о поправках к Конституции <14>.

<14> См., напр.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 188; Он же. Источники конституционного права. М., 2002. С. 80 - 82. С таким подходом согласна и И.А. Умнова, см.: Конюхова (Умнова) И.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 237.

Представляется, что есть не меньше оснований выделить в особую группу ежегодные акты о федеральном бюджете. Основаниями для такого выделения являются следующие: 1) особый предмет регулирования; 2) особый субъект права законодательной инициативы; 3) особая процедура принятия, установленная законом, а не регламентами палат; 4) особый порядок исполнения.

В заключение отметим, что современные зарубежные конституции включают общие положения относительно ежегодного закона о бюджете в текст Основного Закона <15>. Действующая Конституция РФ более сдержанна в этом вопросе, что можно объяснить в том числе и сложностями переходного периода, в который она была принята. Вместе с тем ряд положений о ежегодном законе о бюджете - например, о его содержании, порядке принятия, сбалансированности - в перспективе могут быть включены в конституционный текст в силу их значимости.

<15> Подробнее см.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2001. С. 337 - 342.