Бюджет и его правовое содержание (анализ позиций конституционного суда РФ)
Рассыльников И.А., доцент кафедры конституционного и муниципального права Северо-Кавказской академии государственной службы, кандидат юридических наук.
Бюджетное законодательство, соответствующее квазирыночной экономике, действует в России сравнительно недолго и является весьма динамичным <1>. Вместе с тем вопросы конституционности и толкования норм бюджетного права становились предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (далее по тексту также - КС РФ) не столь часто, особенно в сравнении с проверками конституционности налогового законодательства.
<1> В частности, в основополагающий акт бюджетного законодательства - Бюджетный кодекс - за семь с небольшим лет со дня его принятия изменения вносились 26 раз (ФЗ от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 26, 27 декабря 2005 г., 3 января, 2 февраля 2006 г.).В настоящей статье мы обратим внимание на правовые позиции Конституционного Суда, сформулированные относительно ежегодно принимаемых федеральных законов о бюджете. В системе нормативных актов любого государства закон о бюджете занимает совершенно особое место, отличаясь от других актов и по характеру предписаний, и по порядку принятия, и по срокам действия. Особая роль такого закона заключается в том, что он имеет основополагающее значение для всей финансовой деятельности государства и обеспечивает реализацию публичных интересов, зафиксированных в нормах права.
В связи с этим особый интерес представляет правовая характеристика, данная Конституционным Судом таким актам. Правовая позиция КС РФ была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского" относительно ежегодного федерального закона о бюджете. Позднее эта характеристика была распространена на акты о бюджете иных публично-территориальных образований (Постановление КС РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы").
Несмотря на то что спорный вопрос касался возможности приостанавливать федеральным законом о бюджете действия иных федеральных законов, Конституционный Суд счел необходимым дать общую конституционно-правовую характеристику ежегодного федерального закона о бюджете, которая и является предметом нашего рассмотрения.
Правовая позиция КС РФ, изложенная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П, указывает как на материальные (содержательные), так и на процессуальные (процедурные) особенности такого акта. Обратимся к ее дифференцированному анализу.
1. Правовые позиции Конституционного Суда РФ о материально- правовых особенностях ежегодных актов о бюджете РФ
Материальные особенности ежегодного акта о бюджете обусловлены специфическим назначением этого акта и проявляются во многих аспектах. Спорным здесь выступает прежде всего вопрос о том, содержит ли бюджет как таковой (т.е. свод финансовых показателей, роспись доходов и расходов) нормы права или нет. Конституционный Суд разрешил этот вопрос, сформулировав следующие правовые позиции:
- в ежегодный акт о бюджете включаются предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон; он не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами;
- ежегодный акт о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов;
- как таковой ежегодный акт о бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств;
- ежегодный акт о бюджете не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы.
Изложенные положения, к сожалению, грешат некоторыми неточностями, общая причина которых заключается в том, что КС РФ отождествляет бюджет и закон о бюджете. Однако очевидно, что эти понятия следует отграничивать и различать бюджет в узком значении этого слова (роспись публичных доходов и расходов) от закона о бюджете, поскольку последнее понятие существенно шире по своему содержанию.
Смешение этих различных явлений приводит к следующим неточностям в рассматриваемой правовой позиции.
Во-первых, КС РФ ограничивает предмет регулирования ежегодного акта о бюджете только государственными доходами и расходами. Очевидно, что это не так. До принятия анализируемых Постановлений КС РФ в федеральные законы о бюджете часто включались нормы, имеющие весьма отдаленное отношение к государственным доходам и расходам <2>. Эта же практика сохраняется и в настоящее время <3>. Такая практика представляется актуальной и подчеркивает необходимость разграничения бюджета как росписи доходов и расходов, т.е. финансового плана, и закона о бюджете, который включает положения организационного характера, связанные с исполнением этой росписи.
<2> Например, ст. 98 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" предписывала Правительству сформировать уставный капитал Агентства по реструктуризации кредитных организаций.<3> Так, п. 5 ст. 45 Федерального закона от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" запрещает регистрацию на территории города Байконур юридических лиц, являющихся налогоплательщиками, но не осуществляющих свою деятельность на данной территории.
Во-вторых, КС РФ обращает внимание на вспомогательный характер этого акта - его задача в том, чтобы создать надлежащие условия для реализации норм иных федеральных законов. С таким выводом сложно не согласиться.
Этот вывод весьма убедителен. Здесь возможно провести определенную методологическую параллель с процессуальным правом. Не вдаваясь в многочисленные дискуссии, возникающие в данной области, обратим внимание на обоснованную позицию ряда авторов, утверждающих, что любая отрасль материального права вызывает к жизни определенные процессуальные нормы, юридически обеспечивающие порядок реализации норм материальных <4>.
<4> Подробнее см.: Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения. М., 2004. С. 25 и сл.Вместе с тем имеются не меньшие основания утверждать, что для реализации большинства материальных норм права требуется и финансовое обеспечение. Данную функцию выполняют нормы закона о бюджете. Такая взаимосвязь особенно характерна для той группы норм, которую можно обозначить как публичное право. Если использовать знаменитую метафору Иеринга о ядре и скорлупе <5>, то в данном случае можно сказать, что в публичном праве ядром будут публичные интересы, зафиксированные в материальных нормах, а скорлупой - их материальное обеспечение.
<5> Понятие права образуют два момента. Во-первых, субстанциональный, в котором лежит его практическая цель... призванная обеспечиваться правом. Во-вторых, формальный, который является лишь средством достижения этой цели, т.е. защита права. Первый есть зерно (Kern) права, второй - защищающая его скорлупа (Schale) (приведено по: Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 85).Наиболее спорен третий вывод КС РФ - о содержании акта о бюджете. По мнению КС, акт о бюджете не порождает прав и обязательств, т.е. не содержит норм права. Здесь вновь прослеживается идея отождествления бюджета и закона о бюджете, с которой трудно согласиться.
Прежде всего отметим утверждение о том, что закон о бюджете не порождает обязательств, - оно противоречит как действующей редакции Бюджетного кодекса РФ, так и редакции БК, действовавшей на момент вынесения Постановления (п. 5 ст. 83 БК, ст. 222 БК). Противоречие стало еще более очевидным после изменений БК в августе 2004 г. <6>, когда в состав общей бюджетно-правовой терминологии (ст. 6 БК) было введено понятие бюджетного обязательства - расходного обязательства, исполнение которого предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.
<6> В ред. Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".Безусловно, сам вопрос о возможности использовать в бюджетном праве понятие обязательства - классической конструкции частного права - требует отдельного рассмотрения. Но в любом случае понятие бюджетного обязательства, фактом возникновения которого является в том числе ежегодный акт о бюджете, было введено в оборот с принятием БК.
Небесспорен, далее, вывод о том, что закон о бюджете не порождает прав. Позиция, согласно которой бюджет не содержит норм права, существует в отечественной науке по меньшей мере с конца XIX в. Исходя из того, что акты Российской империи требовали проведения государственной росписи через законосовещательный (и законодательный - после учреждения Государственной думы) орган <7>, российские государствоведы начала XX в. (Н.И. Лазаревский, С.А. Котляревский, Л.Н. Яснопольский) рассматривали бюджет как акт управления, принятый в законодательном порядке <8>.
<7> Сметные правила 22 мая 1862 года; Сметные правила 8 марта 1906 года.<8> Подробнее об этом см.: Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. М., 2000. С. 211 - 232.
Сторонники этой точки зрения исходили из широко распространенного в то время деления права на формальное и материальное. Под формальным правом понималось властное веление безотносительно к его содержанию, материальным правом обозначали веление, отвечающее определенным требованиям (в зависимости от позиции исследователя) - разграничивающее интересы, определяющее сферу индивидуальной свободы и т.д. и в конечном счете устанавливающее права и обязанности участников отношений. Поскольку набор финансовых показателей, содержащийся в бюджете, не отвечает этим характеристикам, постольку нельзя рассматривать бюджет как нормативный акт, - таков был вердикт исследователей начала XX в. <9>.
<9> Примечателен тот факт, что Ю.С. Гамбаров в пример формального права приводил как раз ежегодный акт о бюджете (Гамбаров Ю.С. Курс гражданского права. М., 2003. С. 243).Однако здесь вновь проявляется различие бюджета и закона о бюджете. Современные ученые справедливо характеризуют закон о бюджете как смешанный акт, который содержит и нормативные, и индивидуальные предписания <10>. В таком контексте следует признать, что закон о бюджете может порождать права субъектов бюджетных отношений и является нормативно-правовым актом <11>.
<10> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 164; Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. СПб., 2003. С. 38.<11> Таковы, например, ст. 50, 90 Федерального закона N 189-ФЗ от 26 декабря 2005 г. "О федеральном бюджете на 2006 год", конкретизирующие порядок предоставления бюджетных кредитов.
Более того, бюджет всегда представляет собой компромисс между носителями социально-экономических интересов в стране, т.е. выполняет те же функции, что и нормы материального права. Если нормы материального права разграничивают интересы участников общественных отношений путем установления их прав и обязанностей, то нормы бюджета разграничивают эти интересы в финансово-экономическом разрезе, определяя объем ресурсов, которые государство планирует изъять из национального дохода и перераспределить.
Наконец, четвертая из сформулированных позиций КС также требует уточнения. Речь идет о юридической силе закона о бюджете, и в частности о невозможности с помощью такого акта изменять положения иных законов. Данный вывод, верный по существу, Конституционный Суд связывает с тем, что закон о бюджете не порождает прав участников бюджетных отношений. Однако это утверждение, как уже было показано, неверно. Невозможность изменять положения иных законов нормами ежегодного закона о бюджете следует связывать с особым предметом регулирования такого акта - порядком исполнения росписи публичных доходов и расходов.
В целом же общая характеристика материальных особенностей ежегодного закона о бюджете, данная КС, гораздо точнее (особенно в части вспомогательного характера данного акта и его юридической силы) тех характеристик, которые встречаются в современной литературе.
Невозможно, в частности, согласиться с позицией Ю.А. Крохиной, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете обладает наибольшей юридической силой после Конституции РФ и федерального конституционного закона <12>. Ежегодный федеральный закон о бюджете выполняет вспомогательные функции и в таком качестве не имеет приоритета над иными федеральными законами.
<12> Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2004. С. 223.2. Правовые позиции Конституционного Суда РФ о процессуальных особенностях ежегодных актов о бюджете РФ
Процессуальные особенности, выявленные КС РФ в отношении закона о бюджете, сводятся к следующему.
- Особый субъект права законодательной инициативы согласно ст. 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации - проект закона о бюджете разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации. Иные субъекты, перечисленные в ст. 104 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и традиционно наделяемые правом законодательной инициативы, в данном случае его лишены.
Указанное требование обусловливается многими факторами, в числе которых можно назвать прежде всего принцип достоверности бюджета, который является в настоящее время одной из основ бюджетного устройств РФ (ст. 28, 37 БК). Ограниченное право бюджетной инициативы в данном контексте призвано обеспечить проведение в жизнь перспективной бюджетной политики, свободной от политического популизма и экономического невежества <13>.
<13> См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 64 - 65.- Конституционный Суд обращает внимание на усложненный характер законодательного процесса в Государственной Думе, касающегося принятия ежегодных законов о бюджете РФ. Прежде всего следует отметить, что законодательный процесс в данном случае регулируется Бюджетным кодексом, а не Регламентом Государственной Думы РФ.
Сопоставляя соответствующие нормы БК и Регламента, нельзя не заметить следующие принципиальные моменты. Во-первых, БК предусматривает рассмотрение проекта закона о бюджете в четырех чтениях, в то время как все прочие законы рассматриваются в трех чтениях (ст. 116 Регламента). Во-вторых, закон о бюджете не требует обоснования необходимости его принятия (в отличие от правил, установленных ст. 118 Регламента ГД). В-третьих, различны последствия отклонения проекта в первом чтении: БК устанавливает специальные согласительные процедуры в отношении закона о бюджете, в то время как ст. 119 Регламента в отношении всех прочих законов предусматривает, что они дальнейшему рассмотрению не подлежат. В-четвертых, в БК императивно определена процедура разрешения разногласий между палатами Федерального Собрания при обсуждении проекта бюджета; в то время как положения гл. 14 Регламента Государственной Думы многие вопросы оставляют на усмотрение палат.
- Третья особенность процедуры принятия законов о бюджете - специальный порядок одобрения Советом Федерации. Согласно ст. 106 (пункт "а") Конституции Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, при том что данное требование не распространяется на большинство федеральных законов. Так же как и в случае с Государственной Думой, порядок прохождения закона о бюджете через Совет Федерации регулируется БК, а не Регламентом Совета Федерации.
- Четвертая процессуальная особенность закона РФ о бюджете на текущий год - особый порядок его исполнения. Федеральный закон о бюджете действует только в течение одного года, при этом исполнение бюджета возложено на Правительство Российской Федерации. Раздел VIII Бюджетного кодекса достаточно подробно описывает порядок исполнения закона о бюджете.
Правительство обязано представлять Государственной Думе отчет об исполнении бюджета (ст. 114, пункт "а" части 1 Конституции Российской Федерации; ст. 15 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"), тогда как обязательный отчет Правительства Российской Федерации или другого ответственного государственного органа об исполнении положений, составляющих предмет других федеральных законов, Конституцией Российской Федерации не предусмотрен.
- Наконец, еще одна, пятая, особенность закона о бюджете РФ связана с учреждением специального парламентского контроля за его исполнением. Согласно ст. 101 (часть 5), 102 (пункт "и" части 1) и 103 (пункт "г" части 1) Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания образуют специальный орган финансово-бюджетного контроля - Счетную палату.
В завершение анализа отметим, что правовые позиции КС РФ приводят, таким образом, к выводу, что в системе российского законодательства существует особый тип федерального закона - ежегодный федеральный закон о бюджете.
Известно, что Конституция РФ прямо предусматривает, что федеральный парламент принимает только федеральные законы (ст. 105 Конституции) и федеральные конституционные законы (ст. 108 Конституции). Анализ конституционных норм гл. 9 Конституции позволил ученым утверждать - с учетом решения Конституционного Суда РФ, - что Конституция в качестве особого вида нормативного акта предусматривает закон о поправках к Конституции <14>.
<14> См., напр.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 188; Он же. Источники конституционного права. М., 2002. С. 80 - 82. С таким подходом согласна и И.А. Умнова, см.: Конюхова (Умнова) И.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 237.Представляется, что есть не меньше оснований выделить в особую группу ежегодные акты о федеральном бюджете. Основаниями для такого выделения являются следующие: 1) особый предмет регулирования; 2) особый субъект права законодательной инициативы; 3) особая процедура принятия, установленная законом, а не регламентами палат; 4) особый порядок исполнения.
В заключение отметим, что современные зарубежные конституции включают общие положения относительно ежегодного закона о бюджете в текст Основного Закона <15>. Действующая Конституция РФ более сдержанна в этом вопросе, что можно объяснить в том числе и сложностями переходного периода, в который она была принята. Вместе с тем ряд положений о ежегодном законе о бюджете - например, о его содержании, порядке принятия, сбалансированности - в перспективе могут быть включены в конституционный текст в силу их значимости.
<15> Подробнее см.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2001. С. 337 - 342.