Мудрый Юрист

Понятие и конституционно-правовая сущность правотворчества

Храмцов А.В., главный специалист информационно-аналитического управления Орловского областного Совета народных депутатов.

Вопросам правотворчества посвящены фундаментальные работы <1>, статьи <2> и учебная литература <3>. В юридической литературе можно встретить множество определений термина "правотворчество".

<1> Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1978; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
<2> Законотворчество - больше порядка и согласованности // Российская юстиция. 1996. N 8; Казьмин И.Ф., Поленина С.В. Закон о законах: проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. N 12.
<3> Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. С. 320 - 351.

"Правотворческая деятельность - форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм" <4>; "правотворчество - основное направление социальной деятельности, создающее условие для существования и воспроизводства самого общества" <5>; правотворчество - деятельность компетентных субъектов, направленная на издание и совершенствование нормативных актов; "правотворчество - рациональная деятельность, направленная на решение определенных социальных проблем, на достижение определенных целей экономического, политического, социального, экологического характера и т.п." <6>; "правотворчество - форма осуществления функций государства, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм"; "правотворчество - одно из основных звеньев механизма регулирования общественных отношений" <7>; "правотворчество - организационно-правовая форма деятельности субъектов непосредственного народовластия" <8>; "правотворчество - комплексная деятельность, состоящая из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности и каждая из которых выполняется различными способами и методами; правотворчество - организационно оформленная деятельность государства по возведению закона государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих; "правотворчество - специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм" <9>.

<4> Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 томах / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 1. Общая теория государства и права. М.: Издательство "Зерцало", 1998. С. 210.
<5> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. А.В. Венгерова. М.: Юриспруденция, 1999. С. 416.
<6> Теория государства и права: Учебник. М.: Издательство "Юрайт-М", 2001. С. 229.
<7> Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 347.
<8> Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. 2001. N 2. С. 85.
<9> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского. М.: Издательство "НОРМА", 2001. С. 297.

И.Н. Сенякин полагает, что в узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс "исчисляется" с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.) <10>.

<10> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 412.

Таким образом, термин "правотворчество" уже давно используется в отечественной правовой науке <11>. Однако нет единого мнения относительно содержания понятия и сущности такой правовой категории.

<11> Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса // Правоведение. 1966; Новоселов В.М. Организационно-правовые формы деятельности аппарата управления. М.: Наука, 1968; Лазарев В.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973; Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., Юридическая литература, 1974; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977 и др.

К тому же подходы к правовой действительности, претендующие на новизну, неизбежно вызывают необходимость обогащения традиционных юридических понятий, выработки новых общих положений и в связи с этим известной рационализации и развития юридической терминологии <12>.

<12> Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 28.

На этом основании было бы неверно оставить без уточнения понятие "правотворчество".

Уяснение почти любого понятия прежде всего связано с постижением этимологии термина <13>. Так, термин "правотворчество" включает в себя две части - право и творчество. Первая определяет направленность этого вида деятельности - создание права, правовых норм. В связи с этим также предопределяется конкретный круг ее субъектов - орган государственной власти или население (народ) в целом. Вторая часть анализируемого термина - творчество, то есть деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов <14>. Особое значение для творчества имеет воображение ума, способности абстрактного мышления, а также внутренней мотивации. Творчество правовых норм, как и любой другой вид творчества, есть некий процесс знания (познания). В то же время творческая активность ума по-разному реализуется в той или иной сфере материальной или духовной культуры. Поэтому выделяют виды познания: житейское, научное, практическое и т.д.

<13> Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 10.
<14> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 8-е изд. М., 1970. С. 779.

До сих пор в отечественной юридической науке дискуссионным остается вопрос: как рассматривать правотворчество: как разновидность научной деятельности или как вид вненаучного знания?

С одной стороны, правотворчество "ложится" на "логический путь научного творчества, который заключается в творческом процессе, цепи логических операций, где одно звено закономерно следует за другим: возникновение догадки, идеи, гипотезы; постановка задачи; предвидение идеального конечного результата; отыскание противоречия, мешающего достижению цели; открытие причины противоречия, осуществление идеи (решение задачи) и, наконец, проверка на практике" <15>. Такой точки зрения продолжительное время придерживались советские правоведы.

<15> См.: Спиркин А.Г. Философия: Учебник. М., 2000. С. 508 - 509.

С другой стороны, в конце 80-х годов правотворчество было признано видом так называемого вненаучного знания. В частности, по мнению В.М. Баранова, "знание, помещаемое в норму права, хотя и основывается на правовой науке, но возникает как ее побочный продукт и этим отличается от чисто научного. Правовые нормы представляют собой вид вненаучного знания, - приходит он к выводу. - Правотворческие органы целенаправленно познают реальность, но задача познания не стоит пред ними в качестве самостоятельной" <16>. Поэтому, по словам В.М. Сырых, есть основания рассматривать правотворчество как разновидность проектной работы, как вид социальной инженерии с определенной спецификой <17>. Иными словами, создание правовых норм есть цель практического знания <18>.

<16> Баранов В.М. Истинность норм советского права. Саратов, 1989. С. 194.
<17> См.: Сырых В.М. Законотворчество как вид социального проектирования // Журнал российского права. 1997. N 3. С. 61 - 65.
<18> Например, "цель инженера - создание новой вещи (прибора, устройства и др.) на основе уже полностью известных, зафиксированных принципов". Цит. по: Спиркин А.Г. Указ. соч. С. 441.

И в том и в другом случае можно выделить как рациональную, так и иррациональную основу. В свою очередь, не следует забывать, что творческий процесс в целом представляет собой симбиоз этих двух начал, которые, как справедливо заметил В.И. Савин, взаимно дополняют друг друга <19>. На практике это проявляется прежде всего в "рационально организованном взаимодействии структур и институтов власти и значительного субъективизма управляющих" (субъектов правотворчества) <20>. При всем этом, безусловно, главным должна остаться цель творческой активности субъекта - стремление к тому, чтобы нормативно-правовые установления максимально полно соответствовали объективным закономерностям. А уже для достижения этой цели, на наш взгляд, разумно применение в сочетании как научного, так и практического познания. Само собой разумеется, "неполное соответствие проектируемых или действующих норм права существующим научным знаниям означает, что такие нормы будут действовать недостаточно эффективно либо вовсе бездействовать" <21>.

<19> Савин В.И. Правотворчество субъектов Российской Федерации в условиях становления системы органов государственной власти и местного самоуправления регионов / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Р.Х. Макуева. Орел, 1997. С. 8.
<20> Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию: Учебник для студентов высш. учеб. заведений. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 393.
<21> Сырых В.М. Во истину ли нормы законов истины? // Государство и право. 1996. N 7. С. 33.

Следующий шаг в уяснении категории "правотворчество" направим на анализ теоретических положений.

Так, начиная с советского времени, ученые-правоведы (Б.В. Дрейшев, Д.А. Ковачев, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, Р.О. Халфина и другие), специализирующиеся в исследуемой области, в целом характеризуют правотворчество как деятельность государства (государственных органов) по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих <22>.

<22> Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 29; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977. С. 17; Правотворчество в СССР / Под ред. проф. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 29; Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. 2-е изд. М., 1996; Научные основы советского правотворчества / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.О. Халфина. М., 1981. С. 17.

Такая точка зрения является наиболее распространенной и в современной теории права <23>.

<23> См., например: Бабаев В.К. Правотворчество // Общая теория права. Н. Новгород. 1993. С. 304; Григонис Э.П. Теория государства и права: Курс лекций. СПб.: Питер, 2002. С. 137; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. 2-е изд., испр. и доп. М., 1995. С. 161 - 172; Назаренко Г.В. Теория государства и права: Учебное пособие. М., 1998; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. М., 1995. С. 240.

Немного шире определяет правотворчество С.С. Алексеев - как завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, через иные источники в юридические нормы <24>. Он справедливо замечает, что понятие "правотворчество" - более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса глубже, чем понятие "формирование права (правообразование)" <25>.

<24> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 79.
<25> Подробнее о процессе правообразования и его системе см.: Новикова Т.В. Демократизация правотворчества // Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. М., 2001. С. 51 - 56; Спиридонов Л.И. Теория государства и права. Учебник. М., 2001. С. 138 - 142.

В целом под термином "правотворчество" подразумевается правотворчество в смысле деятельности, особенность которого, по мнению С.А. Пиголкина, состоит в его направленности на создание права, его совершенствование и отмену. "Правотворчество есть возведение государственной воли в закон, ее конструирование в общеобязательные нормативные предписания", - отмечает ученый <26>.

<26> Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. С. 276 - 277.

Правотворчество - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворчества, т.е. по нормативным правовым актам, в том числе по законам, судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Одна из важнейших характеристик правотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т.е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы. Но иногда право создается по уполномочию органов государства общественными организациями (в отечественной правовой системе), непосредственно в результате прямого правотворчества народа (на вече в средневековом Новгороде) или суда (в англосаксонской правовой системе) <27>.

<27> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. М., 2001. С. 297 - 298.

Таким образом, правотворчество (или иными словами - правотворческий процесс, правотворческая деятельность) - это деятельность по созданию (т.е. по разработке, принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов.