Мудрый Юрист

Становление народного представительства: политико-правовой анализ

Паронян К.М., юрисконсульт Научно-исследовательского бюро вычислительных систем Южного федерального университета.

Народное представительство в демократическом государстве обеспечивается механизмом конституционного регулирования общественных отношений, включающих определение прав и обязанностей субъектов правоотношений. К числу таких прав, на наш взгляд, целесообразно отнести право граждан на представительство в органах публичной власти. Данная идея сравнительно редко встречается в современной научной литературе <1>. Несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации упоминания о существовании такого права, имеет смысл дальнейшая разработка субъективных политических прав, вытекающих из системы народного представительства, число которых не может ограничиваться активным и пассивным избирательным правом (правом избираемости) <2>, а также правом на участие в управлении делами государства.

<1> См.: Масленникова С.В. Право граждан на народное представительство. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
<2> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. СПб., 1908. С. 436.

В связи с этим инициативы Президента РФ представляются как стремление политической элиты осуществить переход к качественно иному уровню развития европейской модели государственно-политического устройства, основанной на либерально-демократических ценностях <3>, одним из столпов которой является народовластие в форме парламентского представительства, закрепившееся в политико-правовой мысли под понятийной категорией представительная демократия. Достижение желаемой цели представляется вполне выполнимой задачей, если системно и поэтапно ее реализовывать. Одним из структурных основополагающих элементов строящейся на современном этапе модели государственно-политического устройства является представительство интересов народа, закрепленное в ст. 94 Конституции РФ, которая гласит, что "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации". Такое определение раскрывает назначение и роль Федерального Собрания в системе органов государственной власти - выступать представителем всего многонационального народа России и субъектов Российской Федерации, что обусловлено федеративным устройством государства (ст. 95 Конституции РФ).

<3> См.: Материалы с электронного ресурса www.kremlin.ru.

Понятие народного представительства часто встречается в правовой литературе, но остается довольно широкий круг вопросов, которые требуют дополнительных исследовательских усилий и научного осмысления. В настоящее время недостаточно реализуется принцип социального представительства парламента, в составе которого должны быть представители от разных социальных слоев населения по принципу партийности, поскольку именно политические партии в своей деятельности пользуются поддержкой определенных социальных слоев населения, то есть тех, кто составляет электорат и аккумулирует их политическую волю. Впрочем, в ходе реформы избирательного права Российской Федерации намечены меры исправления такого положения через усиление участия политических партий в формировании представительства.

Феномен представительства, существуя на протяжении ряда этапов развития человеческого общества, имеет место во всех сферах социальной жизни и на всех уровнях ее организации. Особое место в общественной организации принадлежит политическому представительству. В современном государстве и его политических институтах наибольшее распространение получили опосредованные формы реализации властных полномочий, при которых один политический субъект выполняет роль представителя другого политического субъекта. История политических отношений показывает, что властвующий субъект крайне редко выступает от своего имени. Как правило, он считает себя или является фактически представителем других политических сил (государства или его институтов, нации, класса, сословия, политической партии, населения определенной территории и т.д.), как, например, так называемые независимые кандидаты в представительные органы России всегда выражают чьи-то интересы - тайно или явно. Отношения, возникающие между этими субъектами, позволяющие выступать одному из них в качестве представителя другого (других), то есть осуществлять от имени первого властные полномочия и иную политическую деятельность, являются отношениями политического представительства, которые закреплены в федеральном законодательстве, устанавливающем основные гарантии избирательных прав граждан.

Представительные учреждения известны достаточно давно, начиная с аристократических и демократических республик Древнего мира (древнегреческие города-государства, Древний Рим республиканского периода), где они временами занимали ведущее место, конкурируя с единоличным или олигархическим правлением. В Средние века распространение получили сословно-представительные коллегиальные органы, которые во многих европейских странах ограничивали абсолютную власть монархов. Однако следует отметить, что проблема создания представительной демократии возникла в канун Нового времени как часть более общей проблемы - рационального диалога между государством и обществом. Н.И. Бирюков отмечает, что весомый вклад в разработку и освещение аспектов представительной демократии в мировую политико-правовую мысль внесли Т. Гоббс, Дж. Локк, Г. Лейбниц, Б. Паскаль, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо <4>.

<4> См.: Бирюков Н.И. Становление институтов представительной власти в современной России. М., 2004. С. 8.

Действительно, в учениях указанных мыслителей переплелись две важнейшие идеи представительной демократии: с одной стороны, идея, согласно которой ни один человек не вправе править другим человеком без согласия последнего, и, с другой стороны, мысль о том, что, поскольку каждый отдельно взятый индивид не в состоянии непосредственно участвовать в управлении государством, интересы различных категорий населения могут быть представлены в системе власти особыми уполномоченными, которым делегированы соответствующие прерогативы и права. Поскольку государство прежде всего связано с социально-экономическими предпосылками и выделением публичной власти, не совпадающей с обществом и не выражающей интересы всех его членов, то институт государства исторически поставил себя над обществом благодаря специальным функциям, свойственным только данному социальному институту принуждения, идеологическим воздействием на массы и умением представить свой классовый интерес в качестве всеобщего. Надо признать, что теоретические споры о природе государства не утихают до сих пор, однако вместе с тем представляется, что наличие института представительства обусловлено самой природой государства, необходимостью согласования различных социальных интересов в рамках государственно-правового управления. Институт представительства претерпевал постоянное историческое развитие, параллельно следуя усложнению государственности в странах Европы, где, к сожалению, как и во всем мире, доминируют тенденции властного "пирамидостроительства", когда на место народного представительства пытаются поставить власть, сформированную на принципах трибализма, то есть клановости, семейственности, корпоративности. При всем демократическом и идеологическом обрамлении этой формы власти она всегда является скрытой формой авторитаризма, закрепляющего вертикаль власти в ущерб ее демократичности. Демократия в этих условиях принимает урезанный, гипертрофированный вид и превращается в суверенную, регулируемую, ограниченную и т.д. демократию, преобразующуюся в итоге в свою противоположность - диктатуру.

Ученых в течение многих веков интересовал вопрос о теоретико-правовой сущности политического представительства. Итогом развития человеческой мысли в данном направлении явилось понимание, что политическое представительство не сводится к выборам и голосованию, а политиков нельзя считать "представителями" только на том основании, что они победили на выборах. Теперь эти вопросы разрешены почти повсеместным утверждением принципа политического равенства, которое формально обеспечивается всеобщим избирательным правом и принципом "один человек - один голос".

С самого начала зарождения теории представительства развернулись поиски оптимальных путей и механизмов его реализации. Особое внимание в своих трудах проблемам представительства уделял Ш.Л. Монтескье, который считал, что "люди, как правило, знают интересы и проблемы своего населенного пункта, города, региона лучше, чем интересы и проблемы других регионов страны" <5>. Поэтому "представителей, по его мнению, во властные органы целесообразнее избирать не от всей страны в целом, а от отдельных городов или местностей, организованных в избирательные округа" <6>. В идеях Ш.Л. Монтескье проявилось прогрессивное для того времени стремление придать представительным органам характер дееспособности, а не номинальности, придать им законодательную и контрольную функции.

<5> История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1998. С. 286.
<6> История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1998. С. 288.

Следует учитывать, что конфликты различных интересов в обществе неизбежны и ведут к возникновению фракционных споров по социально-политическим проблемам. Избранные представители могут действовать и как делегаты особых интересов. С этими двумя формами тесно связаны теории фракционного и национального представительства, возникшие первоначально во Франции, а впоследствии и в других странах. Основу этой модели представительства сформулировал Ж.-Ж. Руссо, который считал, что "суверенитет народа представляет собой сумму суверенитетов составных его частей, являющихся, в свою очередь, достоянием каждого отдельно взятого индивида" <7>. Этот подход получил название теории фракционного суверенитета. Согласно ей каждый гражданин имеет свою часть в том мандате, который избиратели предоставили своему депутату. Она предусматривает также императивный характер мандата, или, иначе говоря, положение, по которому депутат связан в своих действиях волей избирателей. Дальнейшее развитие теории политического представительства было неразрывно связано с формированием научно-правовых взглядов о сущности конституционного государства и гражданского общества на основе представлений о народном суверенитете.

<7> См.: Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 160.

В XIX в. выделялись три основные черты современного конституционного государства: "народное представительство, гражданское равноправие и индивидуальная свобода" <8>. Российский ученый В.М. Гессен, утверждая в статье "Теория правового государства", что "правовым является государство, осуществившее в своей организации начало обособления властей", приходит к выводу, что это возможно не иначе как в условиях представительного правления <9>. Анализируя возможности представительных учреждений, их влияние на формирование конституционного правового государства и гражданского общества, на права человека и их гарантии, выдающийся российский ученый Б.Н. Чичерин писал: "В наше время едва ли кто станет отрицать огромные и благодетельные последствия, истекающие из представительных учреждений для народов, к ним приготовленных, в странах, где установилось вожделенное согласие политической борьбы с властью, порядком и общей пользой. Прежде всего, права и интересы граждан находят здесь высшее обеспечение" <10>. Таким образом, идея политического представительства зародилась в правовых учениях мыслителей Европы одновременно с развитием идей о гражданском обществе и правовом государстве. Народное представительство является тем политико-правовым механизмом, посредством которого можно реализовывать либеральные принципы государственного устройства.

<8> Кареев Н. Происхождение современного народно-правового государства. СПб., 1908. С. 5.
<9> Гессен В.М. Политический строй современных государств. Т. 1. СПб., 1905. С. 117.
<10> Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Конституционное право. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль XX века. 2-е изд. М.: Изд-во "Юридический колледж МГУ", 1996. С. 261.

В современной научно-правовой литературе сложились различные подходы к анализу феномена представительства и механизмов его реализации. Так, А. Бирч в своей книге "Представительство" выделяет "три основных смысла понятия "представительство": 1) представительство как делегирование полномочий; 2) представительство как "типичность", обладание типичными средними характеристиками некоей группы лиц; 3) представительство как символ" <11>. Исходя из этого в первую очередь научно исследовательский интерес представляет представительство как делегирование полномочий. Теоретический базис современной демократии состоит из трех идей: народное представительство посредством прямых выборов, разделение властей и свобода политической деятельности.

<11> См.: Birch A.H. Representation. L.: Pall Mall, 1971. P. 15.

Формирование отношений политического представительства имеет еще одну качественную черту - институционализацию отношений представительства. Депутат, получивший доверие социальной общности, оказывается включенным в политический институт и становится представителем властвующей элиты. Он вынужден подчиняться не только интересам представляемой им социальной общности, но и законам и нормам, распространяющим свое влияние на деятельность политических институтов. Институционализация отношений политического представительства приводит к двойственному положению политика: с одной стороны, он является как представитель социальной общности выразителем ее частного интереса, с другой стороны, будучи членом государственного института, он обязан выражать общенациональные интересы.

Институт представительства приобретает особенно большую актуальность вследствие того, что по мере социально-экономического и политического развития неуклонно расширяется вовлечение в политический процесс широких слоев населения, которые раньше как бы оставались в стороне от политических споров и конфликтов. О возросшей роли народных масс в общественно-политической жизни свидетельствует хотя бы тот факт, что постепенно в большинстве стран мобилизация массовой поддержки тех или иных политических программ или отдельных политических лидеров приобретает решающее значение в политической конкуренции.