Оппозиционная деятельность в Российской Федерации: к вопросу о принятии федерального закона

Н.В. Кузьминых, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права РГСУ.

В статье 19 Всеобщей декларации прав человека устанавливается право каждого человека на свободу убеждений и их свободное выражение, т.е. на свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами независимо от государственных границ.

Часть 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод развивает содержание понятия такой свободы, определяя, что ее ограничение может быть предметом тех формальностей, условий, ограничений или наказания, которые необходимы в демократическом обществе и установлены законом в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, с целью предотвращения волнений или преступлений, для защиты здоровья, морали, репутации или прав иных людей, для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или для поддержания авторитета и непредубежденности правосудия.

В демократических государствах деятельность оппозиции регулируется на основе сложившейся системы правовых норм, однако эти нормы содержатся в различных правовых актах. Например, в Декларации независимости США, единогласно принятой всеми штатами 4 июля 1776 г., говорится: "Мы считаем самоочевидными истины, что все люди созданы равными и наделены Творцом определенными неотъемлемыми правами, к числу которых относится право на жизнь, на свободу и на стремление к счастью; что для обеспечения этих прав люди создают правительства, справедливая власть которых основывается на согласии управляемых; что если какой-либо государственный строй нарушает эти права, народ вправе изменить его или упразднить и установить новый строй, основанный на таких принципах и организующий управление в таких формах, которые должны наилучшим образом обеспечить безопасность и благоденствие народа".

Французская декларация прав человека и гражданина (ст. 2) среди естественных и неотъемлемых прав человека, составляющих цель всякого политического союза, наряду со свободой, собственностью, безопасностью называет сопротивление угнетению. В Основном законе ФРГ (ст. 20) содержится положение о том, что все немцы имеют право на сопротивление каждому, кто попытается устранить конституционный строй, если для этого невозможно использовать другие средства <*>.

Иными словами, практика юридической и политической защиты прав человека в США, Германии, Франции и в ряде других государств свидетельствует, что право на сопротивление угнетению и право на оппозиционную деятельность выделяются в отдельную конституционно-правовую норму.

Впервые официальная оппозиция была формально признана в Британии в 1937 году, когда о лидере лояльной оппозиции Ее Величества было упомянуто в Законе о министрах короны.

В ряде зарубежных стран существование оппозиции и полномочия ее лидера нашли конституционное отражение. Это особенно характерно для стран, в свое время входивших в состав Британской колониальной империи и воспринявших английскую парламентскую модель. Так, по Конституции Гренады четверть членов Сената (верхней палаты парламента) и треть членов Комиссии по границам избирательных округов назначаются генерал-губернатором, действующим в соответствии с рекомендациями лидера оппозиции. Лидер оппозиции назначается генерал-губернатором из числа депутатов Палаты представителей (нижней палаты парламента), поскольку он пользуется поддержкой наибольшего числа депутатов палаты, находящихся в оппозиции правительству (ст. 66 Конституции Гренады).

Конституция Ямайки обязывает генерал-губернатора советоваться с лидером оппозиции по ряду вопросов. По рекомендации лидера оппозиции назначается почти половина членов Постоянного комитета Палаты представителей Ямайки (в компетенцию комитета входит отслеживание числа избирательных округов и их границ), а также треть сенаторов (членов верхней палаты парламента Ямайки).

В Конституции Португалии вполне определенно закреплен правовой статус оппозиции и она наделена конкретными правами. В Конституции Греции 1975 года оппозиция также упоминается и говорится о праве вхождения лидера крупнейшей оппозиционной партии в состав Совета Республики. Конституция Испании и ряд конституций других государств, принятых в 1970-х (а некоторые - в 1960-х) годах, также содержат правовое закрепление оппозиционной деятельности.

Специальных законов, предоставляющих особые права оппозиционным партиям, ни в одной стране мира нет. Предполагается, что все необходимые права оппозиционным партиям так или иначе гарантированы конституциями. Даже в тех странах, где ближе всего подошли к законодательному закреплению особого статуса оппозиции, этот статус подразумевает исключительно деятельность в стенах парламента. В этих странах существует понятие "официальная оппозиция", под которой подразумевается крупнейшая неправительственная фракция в парламенте. В Британии, Австралии и Канаде такую фракцию в нижней палате парламента называют лояльной оппозицией Ее Величества, в Индии, Ирландии, Новой Зеландии и ряде других стран применяется термин "официальная оппозиция".

Особый статус официальной оппозиции скорее предполагает наличие определенных обязанностей, чем прав. Официальная оппозиция формирует теневой кабинет, члены которого контролируют деятельность министров. Лидер официальной оппозиции обычно получает зарплату министра, в некоторых государствах (например, в Австралии) он даже официально входит в список лиц, которым в случае недееспособности премьер-министра передаются его полномочия. Полномочия, которые осуществляет генерал-губернатор Австралии самостоятельно, - это узкий круг резервных полномочий короны, когда отсутствуют какие-либо юридические требования действовать по совету министров. В таких случаях генерал-губернатор может действовать по своему усмотрению. Он может консультироваться по поводу осуществления своих полномочий с другими лицами, не являющимися министрами (например, с судьями Высокого суда или членами парламентской оппозиции) <*>.

В некоторых странах, например в Южно-Африканской Республике, лидер оппозиции избирается парламентским путем. В регламенте Национальной ассамблеи (нижней палаты парламента ЮАР) предусматривается процедура признания лидером оппозиции лидера крупнейшей оппозиционной партии, представленной в парламенте.

Во многих странах право выдвижения кандидата на пост спикера принадлежит партии, располагающей большинством мест в парламенте. В редких случаях допускается, чтобы пост председателя палаты занимал представитель оппозиционной партии.

Согласно ст. 13 Устава Союза Беларуси и России, ратифицированного Федеральным законом от 10.06.1997 N 89-ФЗ "О ратификации Договора о Союзе Беларуси и России и Устава Союза Беларуси и России", полномочия Союза и его органов направлены на обеспечение равенства политических и социально-экономических прав граждан. Основной обязанностью государств - участников Союза, кроме прочих, является обеспечение правовых гарантий деятельности официально зарегистрированных партий и общественных объединений, в том числе оппозиционных.

В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Кроме того, по смыслу статей 1 и 13 Конституции РФ демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. Президент России В.В. Путин отметил особую роль политических партий в поддержании связи между народом и властью, рассматривая ее как гарантию обеспечения интересов личности и общества, совмещения частной инициативы с общенациональными задачами. Именно партии обеспечивают возможность проведения политики большинства и защиту позиций меньшинства.

На фоне вековых традиций парламентаризма и многопартийности в других странах особенно заметны недостатки российской партийной системы. Слабой власти выгодно иметь слабые партии. Ей спокойнее и комфортнее жить по правилам политического торга. Но сильная власть заинтересована в сильных соперниках. Только в условиях политической конкуренции возможен серьезный диалог о развитии нашего государства. Президент РФ отметил, что России необходимы партии, которые пользуются массовой поддержкой и устойчивым авторитетом, и не нужны очередные чиновничьи партии, прислоняющиеся к власти и тем более подменяющие ее. Тем самым Президент РФ показал основную сущность многопартийности в России - представление интересов как большинства, так и меньшинства населения страны.

Однако в Федеральном законе от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" идеологическая сущность многопартийности не нашла своего прямого отражения и развития. Так, этот Закон, к сожалению, не содержит дефиниции "многопартийность" и лишь косвенно говорит в своей преамбуле о возможности существования партий, реализующих различные идеологические цели: "В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность. Исходя из этого конституционного принципа государством гарантируется равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач".

Определение термина "многопартийность" мы находим лишь в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.2005 N 1-П "По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия". В этом Постановлении Конституционный Суд РФ также ориентировался не на существо соответствующего демократического принципа, а на внешние количественные признаки многопартийности.

Между тем конституирующим признаком многопартийности является вовсе не множественность партий (истории известны режимы фактической монополии одной партии при формальном существовании в стране иных партий), а наличие реальной политической конкуренции, т.е. реальной возможности ротации правящих партий. Главным признаком того, что в стране есть реальная многопартийность, является фактическое существование политической оппозиции, имеющей шансы победить на выборах партию власти, или хотя бы наличие правовых условий для появления такой оппозиции <*>.

Только конструктивная политическая оппозиция может глубоко вникать в деятельность властных структур, формировать обоснованное критическое отношение к политическим решениям, принимаемым властью, и вырабатывать альтернативные варианты решений на перспективу развития страны, а также информировать об этом общественность <*>. В этом заключается активная роль оппозиционной деятельности в государстве.

Справедливости ради необходимо отметить, что определение критериев конструктивности оппозиционной деятельности является само по себе отдельной проблемой. Дело в том, что крайне сложно определить ту грань, за которой направление деятельности оппозиции по развитию основ конституционного строя и защиты интересов меньшинства переходит в желание встать у руля власти.

Если органы государственной власти, принимая какое-либо политическое решение, будут рассматривать его через призму возможной реакции на него оппозиционных сил, доля социально несправедливых решений может существенно снизиться. Условно мы можем говорить и о пассивном осуществлении оппозиционной деятельности. Как показывает мировой опыт, признание государством оппозиции как реально существующей силы способствует повышению его социальной ответственности перед гражданами. Так, в Великобритании практикуется выплата пособий по безработице, поощряются географическая мобильность высвобождающихся работников, их профессиональная подготовка и переподготовка; во многих фирмах действуют программы помощи уволенным рабочим, в рамках которых им выплачиваются деньги пропорционально их заработной плате и стажу работы. Одна из причин принятия таких программ - желание избежать появления настроений, оппозиционных переменам, происходящим в результате конверсии <*>.

Рассматривая проблему законодательного обеспечения оппозиционной деятельности, необходимо сразу же оговориться, что в мировой практике нет аналога законов об институте политической оппозиции. В большинстве стран, в основном англосаксонских, традиционно сложилась система правовых норм, которые регулируют деятельность оппозиционных сил. Однако просто следовать сложившейся международной практике и насаждать на российскую правовую почву чужеземные разработки вовсе не нужно. У России свой исторический путь развития, и всем известны причины отсутствия в стране конституционно признанной оппозиции.

Сейчас существуют все предпосылки и возможности апробирования и развития различных правовых элементов в процессе демократического развития государства: как на международном, так и на внутригосударственном уровне закреплены право на сопротивление угнетению, свобода слова, многопартийность - и тем не менее вытекающее из этого право на оппозиционную деятельность до сих пор так и не нашло конкретизации в российской правовой системе.

Между тем в Российской Федерации в основном сформирована законодательная база, необходимая для реализации политической активности граждан. В частности, приняты Федеральные законы "О политических партиях", "Об общественных объединениях", "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", совершенствуется избирательное право. Но действующее законодательство не учитывает особенностей деятельности политических сил, находящихся в оппозиции к власти. Таким образом, необходимость законодательно регламентировать право граждан на оппозиционную деятельность является исторически назревшей.

В связи с этим очевидными становятся несколько путей решения данного вопроса:

1. принятие специального закона, консолидирующего в максимальной степени правовые гарантии всех субъектов оппозиционной деятельности;
2. внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты;
3. принятие специального закона, регламентирующего основы оппозиционной деятельности, и внесение в действующие нормативные правовые акты ряда изменений и дополнений.

Совет Федерации в докладе "О состоянии законодательства в Российской Федерации" <*> предложил проект концепции Федерального закона о Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации. Не вдаваясь в существо концепции в целом, отметим, что для повышения эффективности и устранения недостатков деятельности парламента предложено ввести в Закон о парламенте ряд новых положений, в том числе таких, которые вообще не имеют правового регулирования. К их числу, кроме прочих, относится положение о парламентской оппозиции, об ее праве быть представленной пропорционально в комитетах и комиссиях палат, их руководстве, в создаваемых парламентом временных комиссиях, о праве на реплику в правительственных газетах. В этой связи в структуре нового Закона о парламенте отдельно предусмотрена глава о парламентской оппозиции, ее правах и обязанностях.

Принятие подобного закона, по мнению Совета Федерации, улучшит качество управления государством, повысит эффективность взаимодействия Федерального Собрания с другими органами государства, укрепит авторитет парламента в обществе. Кроме того, Закон о парламенте заложит основы парламентского права, обеспечит целостное регулирование ныне разрозненных отношений, связанных с организацией и деятельностью парламента, четко определит роль парламента в верховном руководстве страной.

Концепция Совета Федерации более всего соотносится со вторым вариантом предложенной нами схемы решения вопроса регламентации оппозиционной деятельности. Разница состоит в том, что правовые гарантии оппозиционной деятельности должны содержаться в Законе о парламенте, который еще предстоит принять.

Мы сознательно не выделили данную концепцию как четвертый возможный вариант в силу следующих обстоятельств. Эта концепция предполагает закрепление правового статуса оппозиционной деятельности, осуществляемой в парламентской форме. Однако наряду с парламентской существует и внепарламентская форма оппозиционной деятельности, и закрепить гарантии ее осуществления - не менее важная задача.

Представляется, что третий вариант предоставления реальных гарантий оппозиционной деятельности является наиболее оптимальным. Ведь если обойтись одними поправками в законодательные акты, гарантии оппозиционной деятельности могут быть неявно выражены, не консолидированы и мнение оппозиционно настроенных граждан может и дальше игнорироваться действующей властью.

История принятия Закона об оппозиционной деятельности в России. Инициатива принятия Федерального закона "О правовых гарантиях деятельности оппозиционных общественных объединений" принадлежит депутату Госдумы В.И. Зоркальцеву (депутат от Коммунистической партии РФ). Впервые Совет Государственной Думы рассмотрел законопроект об оппозиционной деятельности 10 октября 1995 г. <*> Именно с этого времени начался длительный путь редактирования проекта Закона, его "замораживания" и обсуждения заново.

Так, в 1996 году группа депутатов внесла на рассмотрение Государственной Думы новый законопроект "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации". Авторы этого законопроекта рассматривали оппозиционную деятельность как общественно полезную политическую деятельность, при осуществлении которой ее субъекты противопоставляют политике, проводимой Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или исполнительными органами местного самоуправления, свои политические программы и методы осуществления политических решений, тем самым предлагая альтернативный политический курс, и вносят предложения об изменении персонального состава указанных органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 1 законопроекта).

Субъектами оппозиционной деятельности согласно законопроекту должны быть общественные объединения, публично заявившие о своей оппозиционной деятельности, депутатские объединения (фракции и депутатские группы), создаваемые в представительных органах федерального, регионального и местного значения, а также отдельные лица, занимающиеся оппозиционной деятельностью.

Законопроектом предусматривалось, что парламентская оппозиционная деятельность должна осуществляться в форме подготовки альтернативных законопроектов, публичной критики проводимого политического курса, в том числе путем направления проектов резолюций, осуждающих данный политический курс; внепарламентская оппозиционная деятельность - посредством выступления в средствах массовой информации, участия в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, в пикетировании и других публичных мероприятиях.

Кроме того, законопроектом допускалась работа членов и участников оппозиционных общественных объединений, а также отдельных лиц, занимающихся оппозиционной деятельностью, в государственных органах в качестве госслужащих, деятельность которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В качестве одной из гарантий оппозиционной деятельности законопроект предлагал установить следующий порядок предоставления эфирного времени в аудиовизуальных средствах массовой информации федерального и регионального уровней: пропорционально своему представительству в законодательных органах федерального, регионального либо местного уровня, но не менее 7 минут в неделю для каждой парламентской оппозиции. Примечательно, что среди форм парламентской деятельности, в отличие от внепарламентской, право на выступление в средствах массовой информации отдельно не выделялось.

Также в качестве гарантии оппозиционной деятельности должно было выступить право оппозиции на ответ через государственные средства массовой информации на прозвучавшую в их адрес критику со стороны главы государства и глав исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней. Интересно, что право на ответ должно быть предоставлено в течение 7 дней со дня подачи оппозицией заявления о предоставлении подобного права, при этом объем предоставленного аудиовизуального вещания должен составлять не более 7 минут, а в печатных изданиях - не более 600 слов.

Законопроектом предусматривалось также право на создание оппозиционными общественными объединениями, набравшими на выборах депутатов Госдумы не менее одной пятой голосов от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, и создавшими депутатские объединения (фракции и депутатские группы), теневого кабинета.

24 мая 1996 г. Государственной Думой Федеральный закон "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации" был принят в первом чтении. Законопроект направили Президенту РФ, в Совет Федерации, комитеты и депутатские объединения Государственной Думы, в Правительство РФ для внесения возможных поправок и представления их до 10 июня 1996 г. в Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций. В свою очередь Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций должен был до 2 июля 1996 г. доработать законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Госдумы во втором чтении.

Рассмотрение Закона Советом Государственной Думы было запланировано на 19 июля 1996 г., но дата второго чтения переносилась несколько раз: на октябрь 1996 года, на период с 10 по 22 ноября 1996 года, на 4 декабря 1996 г. В итоге 25 декабря 1996 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации" во втором чтении <*>. Комитету Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций поручалось доработать законопроект с учетом принятых поправок и внести его на рассмотрение Госдумы в третьем чтении.

Третье чтение было запланировано на февраль 1997 года, но только 5 марта 1997 г. Государственная Дума в третьем чтении приняла Федеральный закон "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации". Закон был направлен в Совет Федерации и одобрен <*>. Однако письмом Президента РФ от 07.04.1997 N Пр-484 Федеральный закон "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации" (проект N 96008902-2), принятый Государственной Думой 5 марта 1997 г., был отклонен.

Основные мотивы отклонения Закона Президентом РФ выглядят следующим образом:

1. Закон противоречит конституционным основам организации государственной власти, и в частности статьям 10, 11 и 130 Конституции РФ. Согласно этому Закону основными субъектами оппозиционной деятельности должны выступать депутатские объединения в Государственной Думе, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления. Они вступают в оппозицию по отношению к Президенту РФ и органам исполнительной власти всех уровней по любому решению указанных органов. Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ Федеральное Собрание, в частности Государственная Дума, осуществляет государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами Российской Федерации и, следовательно, несет такую же ответственность за принятие государственных решений;
2. Закон ориентировал органы местного самоуправления не на решение вопросов местного значения, как это предусмотрено ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, а преимущественно на публичную критику федеральных органов государственной власти, из числа которых исключены обе палаты Федерального Собрания, а также на критику глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, что фактически блокирует деятельность указанных органов;
3. Закон содержит нормы, направленные на создание параллельных структур власти на федеральном уровне. Данное положение прямо противоречит ст. 10 Конституции РФ.

Нежелание Президента РФ подписать Закон косвенно объясняется в тезисах его Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 1999 года. Так, Президент РФ заявил, что "...именно "дефицит" согласия, выразившийся в хроническом противостоянии исполнительной и законодательной ветвей власти, стал причиной, не позволившей последовательно проводить реформы. С самого начала они осуществлялись в условиях острого политического противостояния и давления оппозиции, отрицавшей избранную стратегию преобразований. Многие из решений диктовались логикой политической борьбы, а не общественной и экономической целесообразностью... Во многом в результате противостояния сложилось противоречивое законодательство... Особенно нетерпимыми становятся вызывающие высказывания лидеров оппозиционных партий в адрес законно избранных органов власти и оскорбления высших должностных лиц государства. Все это требует незамедлительной правовой реакции со стороны органов, стоящих на страже закона и конституционного порядка в стране... У оппозиции есть все возможности критиковать власть. Это обычная ситуация в общественно-политической жизни любой цивилизованной страны. Здоровая оппозиция власти нужна. Но разница в том, что требования российской оппозиции часто возвращают к старым, уже отвергнутым обществом схемам. Мы должны войти в XXI век с оппозицией, которая смотрит вперед, а не назад" <*>.

Но если эти заявления Президента РФ объясняют причину отклонения Закона, то вопрос, считал ли он себя при этом гарантом Конституции РФ, провозглашающей Россию демократическим правовым государством, признающим политический плюрализм, право граждан на свободу слова, остается без ответа.

11 июня 1997 г. Государственная Дума рассматривала отклоненный Президентом РФ Федеральный закон "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации". Как отметил в своем выступлении на пленарном заседании В.И. Зоркальцев, руководство страны игнорирует наличие в обществе оппозиции и в президентских замечаниях превалируют общие формулировки, которые нельзя считать юридически обоснованными. В демократических режимах оппозиция встроена в структуры государственной власти. В России сложилась иная форма образования органов власти, при которой большинство, победившее на выборах, не формирует правительство. В законопроекте впервые сделана попытка упорядочить деятельность оппозиции.

В пользу принятия Закона выступили депутаты от ЛДПР, партии "Народовластие". Концептуальную поддержку Закона выразил депутат фракции "Яблоко". Руководитель Аграрной депутатской группы Н. Харитонов высказал предложение преодолеть президентское вето, для чего депутатам в соответствии со ст. 107 Конституции РФ необходимо было при повторном рассмотрении Закона одобрить его в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы <*>.

При повторном рассмотрении Федерального закона "за" проголосовало 264 депутата, 55 депутатов выступило против, 5 депутатов воздержались. Таким образом, депутатам не удалось набрать необходимых 300 голосов и преодолеть вето Президента РФ.

Вслед за этим последовал Указ Президента РФ от 27.10.1997 N 1143 (с изм. от 06.07.1998, 01.09.2000) о Комиссии при Президенте Российской Федерации по противодействию политическому экстремизму в Российской Федерации. Комиссия должна была стать консультативным органом и "вносить предложения Президенту РФ по осуществлению мер, связанных с предупреждением и пресечением политического экстремизма, направленного на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни".

Государственная Дума незамедлительно отреагировала на этот Указ Постановлением от 31.10.1997 N 1868-II ГД "О действиях Президента Российской Федерации, усиливающих политическую нестабильность в Российской Федерации" <*>. В нем Государственная Дума отметила, в частности, что данный Указ Президента РФ и Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по противодействию политическому экстремизму в Российской Федерации могут повлечь за собой обострение политической обстановки в стране, гонения и запреты деятельности политических партий и движений, что грозит подрывом конституционных основ, закрепленных статьями 13, 28, 29 Конституции РФ.

В этой связи Госдума предложила руководителям палат Федерального Собрания на одном из первых заседаний "круглого стола" внести на рассмотрение вопрос о принятии мер по сохранению и укреплению политической стабильности в Российской Федерации, а также признать целесообразным возобновление прохождения в Государственной Думе и Совете Федерации проектов Федеральных законов "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности" и "О запрещении пропаганды фашизма", уже рассматривавшихся Государственной Думой.

Следует констатировать тот факт, что для возобновления рассмотрения Закона об оппозиционной деятельности Постановление Госдумы действия не возымело.

Государственная Дума планировала вернуться к рассмотрению данного Закона в мае 2000 года, затем в ноябре 2000 года, но вопрос, по существу, остался нерешенным.

Фактически Закон считался отклоненным и снятым с рассмотрения, однако на тот период не было регламентной нормы, которая официально и автоматически подтверждала бы данное решение. В этой связи Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций, возглавляемый С.А. Поповым (фракция "Единая Россия"), в соответствии со ст. 134 Регламента Государственной Думы (далее - Регламент Госдумы) внес предложение согласиться с мотивами решения Президента РФ, изложенными в письме от 07.04.1997 N Пр-484, и снять Федеральный закон "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации" с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой.

По предложению Комитета 14 мая 2004 г. Государственная Дума вернулась к рассмотрению отклоненного ранее Федерального закона. Необходимо отметить, что предложение о снятии Закона с дальнейшего рассмотрения не встретило единодушия среди депутатов. Так, В.В. Жириновский заявил, что Закон необходим для общественного сознания граждан и мог бы быть доработан на предмет соответствия Конституции РФ.

Результаты голосования по вопросу снятия Закона с рассмотрения выглядели следующим образом: всего проголосовало 418 человек, из них "за" - 316 (70,2%), "против" - 102 человека (22,7%); воздержавшихся не было. Не голосовало 32 человека (7,1%). Таким образом, решение было принято и Постановлением Госдумы от 14.05.2004 N 510-IV ГД Закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой был снят.

Однако эта попытка окончательно похоронить идею принятия Закона об оппозиционной деятельности успехом не увенчалась.

Группа депутатов от фракции "Родина" (Д.О. Рогозин, А.М. Бабаков, А.Н. Савельев, С.Ю. Глазьев) 22 февраля 2005 г. внесла в парламент свой законопроект "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации".

В законопроекте определялось понятие оппозиционной деятельности, были названы ее принципы, субъекты и обозначен их статус; гарантировалось равное право на осуществление оппозиционной деятельности.

Оппозиционной деятельностью предлагалось считать целенаправленные конструктивные политические действия политических партий, депутатских объединений в Государственной Думе, депутатских объединений в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, противопоставляющих свои политические программы, предложения, методы принятия и реализации политических решений действиям Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, а также депутатских объединений в Государственной Думе, не являющихся оппозиционными (парламентского большинства).

Принципиальное отличие дефиниции "оппозиционная деятельность", содержащейся в данном законопроекте, от соответствующей дефиниции первого законопроекта заключается в следующем. В первом законопроекте политические программы оппозиции противопоставлялись программам Президента РФ, Правительства РФ, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а в законопроекте фракции "Родина" этот перечень выглядит совершенно иначе: Правительство РФ, исполнительные органы Российской Федерации, депутатские объединения Государственной Думы.

Таким образом, в новом определении исчезли Президент РФ, исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, но появились депутатские объединения Государственной Думы.

В законопроекте также содержатся дефиниции "оппозиционная политическая партия", "оппозиционное депутатское объединение".

Законопроектом признано существование трех видов оппозиционной деятельности: парламентской, муниципальной и внепарламентской. Правовым гарантиям деятельности каждой из перечисленных форм посвящены отдельные главы законопроекта.

Законопроектом было предложено обязательное участие оппозиции в формировании всех рабочих органов Государственной Думы. Представители оппозиции должны были войти в Совет Государственной Думы, в число заместителей Председателя Государственной Думы, в состав каждого комитета и комиссии, а также на пропорциональной основе возглавлять их.

В качестве процедурных гарантий деятельности парламентской оппозиции предлагалось закрепление ее права выступать по всем рассматриваемым Государственной Думой вопросам, а также права комментировать выступления представителей исполнительной власти и излагать свои позиции по затрагиваемым проблемам. Кроме того, ей должно было гарантироваться право на представительство в официальных парламентских делегациях, направляемых за рубеж (ст. 13 законопроекта).

Принципиально новым для Российской Федерации политическим институтом согласно законопроекту должны были стать обязательные встречи Председателя Правительства РФ с руководителями оппозиционных депутатских объединений, которые должны проводиться регулярно, не реже 2 раз в год.

В законопроекте также содержались положения об освещении деятельности оппозиции в федеральных и региональных средствах массовой информации. Представителям оппозиционных фракций предлагалось предоставлять фиксированное эфирное время в теле- и радиопрограммах, печатные площади в периодических изданиях.

Авторы законопроекта предлагали аудиовизуальным СМИ выделять думской оппозиции не менее 20% эфирного времени, предоставляемого для парламентской информации, а также до 15% тех площадей в печатных СМИ, которые занимают сообщения из Государственной Думы.

Указывалось, что в случае освещения в средствах массовой информации выступлений в Государственной Думе Председателя и членов Правительства Российской Федерации, руководителей иных органов исполнительной власти пресса не может игнорировать выступления представителей оппозиционных фракций. По такому же принципу должны были действовать в случае принятия разного рода решений и законопроектов в стенах парламента. Все публичные мероприятия, организованные оппозицией (собрания, шествия, митинги), предлагалось сделать неотъемлемой частью ежедневных новостей.

Правовые гарантии оппозиционной деятельности в органах местного самоуправления, а также их отношения со СМИ планировалось установить аналогично соответствующим гарантиям парламентской оппозиционной деятельности.

Отдельной главой следовали правовые гарантии внепарламентской деятельности.

Законопроектом также предусматривалась ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, учредителей, редакций, издателей, главных редакторов средств массовой информации за нарушение права на оппозиционную деятельность, установленную данным Законом.

Профильный Комитет Госдумы, рассмотрев этот проект Федерального закона "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации", вынес отрицательное заключение по вопросу принятия его к рассмотрению.

В заключении, в частности, указывалось, что в соответствии с ч. 5 ст. 14 законопроекта "расходы государственных организаций телерадиовещания и редакций государственных периодических печатных изданий, связанные с освещением оппозиционной деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с частями 1 - 4 настоящей статьи, относятся на результаты деятельности этих организаций". В то же время в ч. 1 ст. 14 законопроекта указывалось, что "под государственным средством массовой информации в настоящем Федеральном законе понимается средство массовой информации... которому за прошедший год оказывалась государственная поддержка... на текущее финансирование за счет средств федерального бюджета...".

Таким образом, Комитет заключил, что законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, и в соответствии со ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Госдумы может быть внесен только при наличии заключения Правительства РФ. Авторами законопроекта подобного заключения не представлено, и в соответствии со ст. 108 Регламента Госдумы такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу.

Исходя из изложенного, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству счел необходимым предложить Совету Государственной Думы принять решение о возвращении законопроекта авторам законодательной инициативы для выполнения требований ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Госдумы. Как отмечалось на заседании Комитета, по сути, данное решение являлось техническим, поскольку формальное требование о предоставлении заключения Правительства РФ на законопроект соблюдено не было. 29 марта 2005 г. законопроект по заключению Комитета был снят с рассмотрения Государственной Думой.

В сентябре 2006 года депутатами Коммунистической партии РФ был подготовлен и передан на рассмотрение в Госдуму новый законопроект "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации" <*>.

В чем отличительная особенность законопроекта?

Авторы законопроекта преследовали цель нахождения путей смягчения политической линии, проводимой официальной властью, и ликвидации разрыва связи оппозиции с гражданами <*>. В законопроект заложили принципиально иную концепцию понимания оппозиционной деятельности. Такая деятельность рассматривается через призму права граждан и их объединений беспрепятственно придерживаться своих взглядов и убеждений в отношении мер, подготавливаемых и принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления и их должностными лицами, распространять их, а также предлагать иные пути и средства разрешения проблем, стоящих перед обществом и государством. В этом отличие последнего законопроекта от прежних, понимавших оппозиционную деятельность как право общественных и депутатских объединений, а в лучшем случае - отдельных лиц заниматься оппозиционной деятельностью.

В соответствии со ст. 3 нового законопроекта оппозиционной деятельностью признается социально значимая правомерная деятельность граждан Российской Федерации и их объединений, при осуществлении которой ими распространяются взгляды и мнения, не совпадающие с позицией и решениями органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц, предлагаются другие средства, формы и методы деятельности по разрешению политических, экономических, социальных и правовых проблем.

В законопроекте предлагается урегулировать право человека и гражданина на оппозицию к официальной власти и на участие в оппозиционной деятельности, в том числе и оппозиционных формированиях.

В качестве субъектов оппозиционной деятельности предлагается закрепить граждан Российской Федерации и их объединения. Иностранные граждане и лица без гражданства, а также несовершеннолетние не смогут принимать участие в оппозиционной деятельности.

Субъектов оппозиционной деятельности предполагается наделить следующими правами:

1. участвовать в обсуждении и принятии решений по выдвижению и (или) поддержке гражданских инициатив, иных коллективных действий в соответствии с целями оппозиционной деятельности;
2. использовать при осуществлении оппозиционной деятельности свою символику и иные средства публичного выражения индивидуального и коллективного мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством Российской Федерации;
3. принимать и направлять заявления, резолюции и иные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, Общественную палату РФ, общественные объединения, международные и иные органы и организации, связанные с реализацией конституционных прав и свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;
4. привлекать граждан и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова и реализации права граждан на распространение информации законным способом;
5. использовать иные не запрещенные действующим законодательством способы и методы деятельности.

По форме осуществления предусматривается парламентская, муниципальная и внепарламентская оппозиционная деятельность.

Парламентская и муниципальная оппозиционная деятельность, ее виды и порядок осуществления должны будут определяться регламентами и правовыми актами Государственной Думы, законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Парламентской, муниципальной оппозицией законопроект называет объединение депутатов представительного органа от местного до федерального уровня, которое, не являясь большинством, провозглашает себя оппозицией по отношению к общей политике, проводимой соответствующим представительным органом.

Парламентской, муниципальной оппозиции согласно законопроекту гарантируется:

1. представительство в органах, образуемых и избираемых (формируемых) Государственной Думой и Советом Федерации, законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления;
2. право внесения проектов законов и проектов других решений, а также участие в обсуждении и принятии решений указанными органами, в организации и проведении парламентских мероприятий;
3. освещение оппозиционной деятельности в средствах массовой информации и предоставление одного часа эфирного времени в неделю в каждой из общероссийских и региональных организаций телерадиовещания.

В чем состоят особенности внепарламентской формы деятельности? Она может осуществляться гражданами индивидуально или в составе общественных объединений, публично заявивших о своей оппозиционности путем выраженной критической оценки решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, в том числе в средствах массовой информации, а также в ходе собраний, шествий, митингов, пикетирований и иных публичных мероприятий, проводимых в порядке, установленном Конституцией РФ и федеральными законами.

Создание объединений, осуществляющих оппозиционную деятельность, и их структурных подразделений в аппаратах органов государственной власти и органов местного самоуправления, воинских частях, государственных и муниципальных организациях и учреждениях является недопустимым.

Кроме того, законопроект перечисляет виды общественных оппозиционных объединений, предусматривает роль государства в отношениях с оппозицией, определяет условия функционирования оппозиционных объединений, основания для легитимации, а также меры надзора и контроля за оппозиционной деятельностью.

Подводя итоги краткого анализа первых шагов по легитимации оппозиционной деятельности на российской правовой почве, необходимо отметить, что только в конкурентной борьбе и в сопоставлении различных мнений в обществе возможно создание такой демократической среды, которая позволит российскому государству выбрать наиболее эффективные пути своего развития и достичь гражданского согласия.