Мудрый Юрист

Правовые проблемы внутрисистемного регулирования добровольной сертификации в сфере деятельности, связанной с пользованием недрами

Дудиков М.В., кандидат юридических наук, заместитель директора по правовым вопросам АНО "Аудит недропользования и консалтинг".

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

При этом частью третьей пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона "О техническом регулировании" добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации, условиям договоров.

Анализ конструкции приведенной нормы позволяет предположить гражданско-правовую направленность правового регулирования отношений, возникающих при добровольном подтверждении соответствия. В этом случае контрагенты отношений выполняют принятые на себя обязательства и пользуются детерминированными правами в рамках условий заключаемых между собой соглашений. Данное обстоятельство устанавливает цельную саморегулируемую структуру взаимоотношений между субъектами правоотношений, возникающих в связи с техническим регулированием, что является, в свою очередь, существенным фактором влияния на производственную и предпринимательскую деятельность. Сразу следует оговориться, что, придерживаясь рамок рассматриваемой темы, особенность такого влияния определена тем, что требования предусмотрены к процессам производства, продукции и услугам, связанным с пользованием недрами.

Целесообразно также предположить публичное значение саморегулирования, которое обусловлено использованием общественно значимого объекта регулирования - участка недр. Такое предположение корреспондирует с нормой части первой статьи 1.2 Закона Российской Федерации "О недрах". В соответствии с этой нормой недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Нормами статьи 21 Федерального закона "О техническом регулировании" предусмотрена реализация возможности участников системы добровольной сертификации устанавливать правила выполнения предусмотренных данной системой работ и порядок их оплаты, определять участников этой системы, а также иные процедуры.

Устанавливая такую норму, законодатель предписал самостоятельно решать вопросы внутриструктурной организации деятельности участников системы добровольной сертификации, правил выполнения работ по сертификации и правил функционирования системы сертификации в целом.

Очевидно, что деятельность такой системы должна быть регламентирована соответствующими актами. Условно такие акты можно разделить на две группы. В первую группу целесообразно включить документы, регулирующие отношения внутри самой системы. Во вторую группу - порядок взаимодействия с лицами, осуществляющими добровольное подтверждение соответствия. Обе указанные группы представляют собой комплекс согласованных между собой правил.

При создании систем добровольной сертификации возникли проблемы, связанные с отсутствием опыта по разработке и утверждению указанных документов.

Законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность применения саморегулирования отношений договорными методами. Однако договоры устанавливают отношения между указанными в них лицами. Кроме этого условия договоров можно изменять по взаимному согласию контрагентов. При этом даже отработанная система типовых договоров позволяет предусмотреть свободу волеизъявления и согласование в определенных периметрических границах, а также возможность их дальнейшего изменения.

Договорная система саморегулирования является основой рыночных отношений и достаточно долго функционирует в России, доказывая свою эффективность.

Совсем иная ситуация при разработке системы саморегулирования на основании комплекса локальных актов, которые в рассматриваемом аспекте отличаются от договоров следующими основными признаками:

  1. Договором устанавливаются субъекты отношений. В локальных актах участники отношений не определены или, в ряде случаев, определен лишь один контрагент, как правило, в данном случае это орган по сертификации. В связи с этим социализация также является одним из основных отличительных признаков локальных норм от условий договоров.
  2. Договор устанавливает, изменяет или прекращает права и обязанности на определенном отрезке времени. Локальные акты действуют до их официальной отмены.
  3. Договор прекращает действие при выполнении всех его условий. Локальные акты действуют как непрерывный регулятор отношений.

Локальные акты разрабатывались, утверждались и применялись и раньше. Однако это не были акты саморегулирования. Такое предположение основано на том, что такие акты разрабатывались и утверждались во исполнение императивных предписаний нормативных правовых актов, которые в большинстве случаев практически не оставляли выбора для трендовой составляющей предпринимательского маневра.

Современный этап развития рыночных отношений предполагает принципиально иные методы правового регулирования. Действительно, нормы Федерального закона "О техническом регулировании" предоставляют достаточно широкие возможности для построения и функционирования системы саморегулирования.

Следует отметить, что разработчикам системы добровольной сертификации было сложнее, чем законодателям. Это связано с тем, что нормы права разрабатываются на основе аналитической информации, обобщающей конкретные случаи правового регулирования. Поэтому разрабатываемые нормы права на начальном этапе правового регулирования в основном исключают пробелы и коллизии при рассмотрении статистических данных возникающих конфликтных ситуаций при правовом регулировании общественных отношений.

Разработчикам локальных актов, в отличие от законодателей, приходилось моделировать поведение, экстраполируя варианты различных, ранее не встречавшихся, ситуаций.

Положение осложняется еще и тем, что одним из принципов саморегулирования является жестко установленная система ограничений для органа, принимающего решение. Таким органом является орган по сертификации. Это обстоятельство обусловлено тем, что привлекательность системы, содержащей совокупность правил выполнения работ по сертификации, а также правила функционирования системы сертификации в целом, будет полностью зависеть от того, во-первых, насколько указанные правила будут понятны для лиц, осуществляющих добровольное подтверждение соответствия. Во-вторых, насколько содержание таких правил будет исключать произвольное толкование их положений уполномоченными органами.

При разработке системы возникали сложности не только юридического аспекта, но и трудности технико-технологического характера. Необходимо подобрать оптимальное сочетание требований, предъявляемых к объектам сертификации и степени опасности таких объектов, включая риски потребителей.

Тем не менее при разработке системы добровольной сертификации за основу были взяты нормы законодательства Российской Федерации о техническом регулировании. В разработанных Правилах функционирования системы добровольной сертификации в сфере производства работ, связанных с пользованием недрами, в соответствии с частью второй пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О техническом регулировании" были предусмотрены перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристики, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация, правила выполнения предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок их оплаты.

При этом в упомянутых Правилах, которые представляют собой единый документ, были заложены основные принципы при сертификации. В Правилах предусмотрен порядок применения знака соответствия, содержащий форму разрешения на его применение, а также модельное изображение этого знака.

Правилами установлены цели и задачи добровольной сертификации, указаны область распространения системы, структура системы и функции ее участников. В документе прописаны правила сертификации в системе, указывается на возможность обжалования и на необходимость оплаты работ по сертификации. Правилами указан императив, направленный на конфиденциальность информации, полученной в процессе сертификации. В Правилах содержатся общие принципы взаимодействия с организациями.

Конкретизированы такие правила в локальных нормах, которые содержатся в комплексе соответствующих документов. Каждый из таких документов осуществляет предметное регулирование отношений, возникающих в процессе подтверждения соответствия.

При разработке этих документов был использован опыт правового регулирования аналогичных отношений, а также были использованы соответствующие нормативные правовые акты. Очевидно, претендовать на нормативность таких документов достаточно сложно. Однако законодатель нормами части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ, по-видимому, в перспективе предусмотрел возможность нормативного значения таких документов. Действительно, согласно этой норме граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приведенная норма содержит фактически открытый перечень органов, которые вправе принимать нормативные правовые акты. Можно предположить, что в число таких органов вполне могли бы войти саморегулируемые организации, наделенные соответствующими полномочиями.

Каждый из разработанных документов целесообразно охарактеризовать отдельно.

  1. Порядок работы комиссии по оценке соответствия.

Порядок регламентирует взаимоотношения между системой добровольной сертификации в сфере производства работ, связанных с пользованием недрами, и физическим или юридическим лицом, осуществляющим добровольное подтверждение соответствия (заявителями) в части оценки соответствия.

В документе даны определение и цель создания комиссии по оценке соответствия. Согласно этому определению указанная комиссия - орган, который создается с целью рассмотрения и принятия заключения (решения) об установлении соответствия объектов добровольного подтверждения соответствия заявителей требованиям национальных стандартов, стандартам организаций, систем добровольной сертификации, условий договоров.

Комиссия по оценке соответствия готовит материалы для принятия решения органом по сертификации о выдаче или отказе в выдаче сертификата соответствия, а также разрешения на применение знака соответствия.

Основными целями этой комиссии являются:

содействие потребителям в компетентном выборе услуг, повышение конкурентоспособности услуг и защита потребителей от недобросовестной конкуренции;

создание объективных оснований для принятия соответствующих решений по добровольной сертификации.

При этом основными задачами комиссии являются:

подтверждение соответствия организаций, осуществляющих производство работ, связанных с пользованием недрами, и организаций - изготовителей (поставщиков) приборов и инструментов, используемых при таких работах, требованиям, установленным в нормативных правовых актах и нормативных документах федеральных органов исполнительной власти, а также положениям стандартов;

подтверждение заявленных возможностей стабильно осуществлять деятельность запланированного качества, соответствующего национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации и на установленных договорами условиях.

В документе перечислены функции комиссии, указаны ее состав и структура, представлены перечни прав и обязанностей.

Центральное место занимает раздел, в котором достаточно подробно изложен порядок работы комиссии по оценке соответствия, начиная со стадии подачи заявления, порядка принятия решения и заканчивая предоставлением заключения.

В приложении к порядку имеются формы бланка заявления на проведение сертификации в системе добровольной сертификации в сфере производства указанных работ и заключения комиссии по оценке соответствия.

  1. Порядок ведения реестра системы добровольной сертификации в сфере производства работ, связанных с пользованием недрами, и предоставления сведений, содержащихся в этом реестре.

Документ содержит перечень сведений, которые должны быть в реестре, а также порядок предоставления таких сведений всем заинтересованным лицам, за исключением сведений, относимых в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации с ограниченным доступом.

В приложении предлагаются образцы бланков выписки из реестра и журнала учета таких выписок.

  1. Порядок оплаты работ по сертификации. Акт содержит перечень работ, подлежащих оплате, указана фиксированная сумма стоимости работ, а также порядок оплаты.

В соответствии с этим порядком проведение предсертификационной подготовки и подготовка материалов по оценке соответствия заявителей установленным требованиям осуществляется в соответствии с договором между заявителем и по его выбору одной из организаций, аккредитованных в системе добровольной сертификации, на выполнение соответствующих видов работ.

Оплата работ по сертификации не зависит от полученных результатов, что связано с особенностью оплачиваемых работ. Такая особенность обусловлена тем, что предметом договора является нематериальная услуга. При этом следует отметить, что указанный договор акцентируется на процессе выполнения самой услуги, результат которой находится вне пределов правоотношений, возникающих из этого договора. Или, другими словами, достижение результатов не может гарантировать ни одна из сторон правоотношений.

Документом предусмотрены различные обстоятельства, которые могут являться основаниями для изменения условий соглашения. Это позволит избежать конфликтных ситуаций при реализации этого порядка.

В акте также установлен порядок изменения и расторжения упомянутого договора.

  1. Порядок аккредитации экспертных организаций и физических лиц, уполномоченных на проведение предсертификационной подготовки и сертификационного контроля.

Порядок устанавливает требования к юридическим лицам, претендующим на аккредитацию их в качестве экспертных организаций, и к физическим лицам, уполномоченным на проведение предсертификационной подготовки и сертификационного контроля в Системе добровольной сертификации в сфере производства работ, связанных с пользованием недрами, а также порядок проведения работ в этой Системе по аккредитации указанных лиц.

Учитывая специфику деятельности, связанной с пользованием недрами, которая обусловлена повышенным экологическим риском и опасностью для населения и прилегающих сооружений, а также невозобновляемостью природного ресурса недр, перечень таких требований не является закрытым. Тем не менее все требования диспозицируются в рамках повышения уровня безопасности проведения горных работ.

Порядок устанавливает статус этих лиц, которых в соответствии с этим порядком следует рассматривать как уполномоченные органы на проведение соответствующих указанных выше мероприятий. Согласно этому статусу проведение предсертификационной подготовки и сертификационного контроля осуществляется экспертными организациями и физическими лицами, уполномоченными на проведение такой подготовки и контроля в системе, аккредитованными на компетентность и независимость аккредитующим органом на основании свидетельства об аккредитации, выдаваемого в установленном порядке. При этом аккредитация уполномоченных органов является официальным признанием их компетентности в сертифицируемой области и независимости от организаций, в которых осуществляется сертификация.

В документе указаны функции упомянутых органов. В числе таких функций установлены не только проведение предсертификационной подготовки и сертификационного контроля в системе добровольной сертификации, но и участие в совершенствовании базы нормативно-методических документов, необходимых для сертификации. Это обстоятельство предполагает аналитическую деятельность, направленную на развитие технической и технологической составляющей в горном деле.

Центральное место в документе занимает порядок аккредитации экспертных организаций и физических лиц, уполномоченных на проведение предсертификационной подготовки. Порядок содержит закрытый перечень документов, устанавливает этапы аккредитации, а также в нем изложены основания для отказа, который также носит закрытый перечень.

Порядок регулирует отношения, возникающие при реализации права на аккредитацию при реорганизации юридического лица в соответствии со статьей 57 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также при изменении его наименования или изменении фамилии, имени, отчества физического лица.

В целях обеспечения объективности и качества проведения работ по предсертификационной подготовке и сертификационного контроля в период действия свидетельства об аккредитации аккредитующий орган осуществляет инспекционный контроль за деятельностью лиц, уполномоченных на проведение предсертификационной подготовки и сертификационного контроля в системе добровольной сертификации. В порядке предусмотрены основания проведения такого контроля, объекты контроля и способы его проведения.

Документ содержит перечень оснований прекращения действия выданных свидетельств об аккредитации, а также перечень оснований приостановления и ограничения их действия.

Порядок предусматривает формы бланков заявки на аккредитацию экспертных организаций и физических лиц, уполномоченных на проведение предсертификационной подготовки и сертификационного контроля, сведений о персонале уполномоченного органа и о внештатных экспертах по аккредитации. В документе имеется также бланк акта о результатах оценки готовности экспертной организации или физического лица - индивидуального предпринимателя, уполномоченных на проведение предсертификационной подготовки и сертификационного контроля, бланк свидетельства об аккредитации, а также форма распоряжения об отказе в аккредитации.

  1. Порядок осуществления инспекционного контроля за сертифицированными объектами.

В документе установлено, что контроль за сертифицированными объектами проводит орган по сертификации, выдавший сертификат соответствия, в течение всего срока действия сертификата.

Порядок определяет принципы такого контроля, основные его задачи, функции и виды сертификационного контроля.

В документе перечислены лица, уполномоченные на осуществление контроля, права, обязанности и порядок работы должностных лиц сертификационного контроля. Перечислены также виды работ при осуществлении контроля, объем, периодичность и порядок его проведения.

Представлена форма бланка акта проверки и достаточно подробно указано его содержание, в которое включены сведения о рассмотренных в процессе проверки документах.

  1. Порядок прекращения, приостановления и ограничения действия выданных сертификатов соответствия и разрешений на применение знаков соответствия.

Это один из наиболее важных документов, так как защищает участников отношений от произвольных действий контрагентов. Важность такого документа обусловлена тем, что прекращение, ограничение и приостановление представляют собой юридически значимые действия, или, другими словами, правовые последствия по указанным в документе основаниям.

В документе изложен закрытый перечень оснований прекращения, а также приостановления и ограничения действия выданных сертификатов соответствия и разрешений на применение знаков соответствия.

При этом решение о приостановлении или прекращении действия сертификата соответствия и разрешения на применение знака соответствия принимается в случае, если путем корректирующих мероприятий, согласованных с органом по сертификации, держатель сертификата может устранить обнаруженные причины несоответствия и подтвердить без повторных проверок соответствие деятельности нормативным документам.

В документе указаны должностные лица, имеющие право подавать представление в орган по сертификации на такое приостановление, ограничение или прекращение. В акте предусмотрено также определение понятий приостановления и прекращения действия сертификата соответствия и разрешения на применение знака соответствия, а также порядок принятия решения и порядок прекращения и приостановления. В порядке также изложены условия возобновления действия сертификата соответствия.

Документом предусмотрена возможность обжалования решения о прекращении или приостановлении действия выданных сертификатов соответствия и разрешения на применение знаков соответствия. В приложении указана форма бланка распоряжения о приостановлении (прекращении) действия таких сертификатов и форма бланка разрешения на применение знака соответствия.

  1. Порядок работы комиссии по разрешению споров.

Порядок регламентирует взаимоотношения между системой добровольной сертификации в сфере производства работ, связанных с пользованием недрами, органом по сертификации, организациями, осуществляющими производство этих работ, организациями - изготовителями (поставщиками) приборов и инструментов, используемых в процессе выполнения таких работ, а также физическими лицами, осуществляющими перечисленные мероприятия, в части рассмотрения спорных вопросов в процессе добровольной сертификации, в том числе при несогласии указанных организаций и лиц с результатами сертификации.

Комиссия по разрешению споров - орган, который создается с целью рассмотрения и принятия решения по жалобам (претензиям) участников сертификации, связанных с сертификацией продукции, услуг и систем качества, экспертов и заявителей по вопросам сертификации, инспекционного контроля за сертифицированной продукцией, применения знака соответствия, выдачи, приостановления и отмены действия сертификатов и по другим вопросам.

Основной задачей такой комиссии является рассмотрение жалоб участников сертификации, связанных с деятельностью органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), экспертов, заявителей по вопросам сертификации, инспекционного контроля, применения знака соответствия, выдачи, приостановления и отмены действия сертификатов и по другим вопросам.

В документе указаны функции комиссии, ее состав и структура, а также права, обязанности и ответственность ее членов.

Центральное место в документе занимает подробный порядок работы комиссии. Этот порядок включает в себя компетенцию комиссии по разрешению споров, перечень необходимых документов, а также процедуры подачи жалобы, принятия и оформления решения.

В приложении предусмотрен бланк решения по результатам рассмотрения жалоб и претензий, возникающих в процессе сертификации.

Перечень использованных нормативных правовых актов