Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации)

Жанна Овсепян - заведующая кафедрой государственного (конституционного) права юридического факультета Южного федерального университета, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Северо-Кавказской академии государственной службы.

Научное сообщество уже давно заметило такую проблему деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, как низкое качество принимаемых законов. Автор делает попытку разобраться, чем вызвана эта проблема. В этих целях в статье обращается внимание на теоретическую модель парламента и оценивается, насколько отдельные ее признаки реализованы в российском парламенте. В статье также рассматриваются различные предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ деятельности Федерального Собрания; особое внимание уделено проекту Закона о Федеральном Собрании.

Вводные положения

Федеральное Собрание (парламент) России, как известно, было учреждено на основе инициативы, сформулированной в Указе Президента РФ от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. За время своей деятельности парламент Российской Федерации проделал большой объем законодательной работы. Статистические данные свидетельствуют, что число внесенных законопроектов составило: во второй Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (1995 - 1999) - 4034 (из них 40 - федеральные конституционные законы), в третьей (1999 - 2003) - 4027 (из них 76 - ФКЗ), в четвертой (с 2004 года по 1 октября 2005 года) - 1797 (из них 30 - ФКЗ) <1>. По данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД), по состоянию на 21 мая 2007 года (с 2004 года) внесены в текущем (четвертом) созыве или перешли из предыдущих созывов Государственной Думы 1434 законопроекта.

Количество законов, принятых парламентом и подписанных Президентом РФ, в 1995 - 1999 годах составило 741 (из них 5 - ФКЗ); в 1999 - 2003 годах - 772 (из них 18 - ФКЗ); с 2004 года по 1 октября 2005 года - 355 (из них 11 - ФКЗ) <2>. По данным АСОЗД, по состоянию на 21 мая 2007 года число законопроектов, работа над которыми была завершена Государственной Думой РФ четвертого созыва и подписанных Президентом, составляет 850 наименований.

Однако показатели законотворчества, осуществляемого Федеральным Собранием, в последние годы вызывали критику. Ученые-юристы обратили внимание на то, что в деятельности российского парламента резко сократилось число законов с собственными (новыми) предметами правового регулирования и преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, вносимых в принятые ранее законы. Так, в докладе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, посвященном его 80-летию (директор Института - профессор Т.Я. Хабриева), указывались следующие данные: "За период с 1 января по 30 сентября 2005 года Федеральным Собранием принято 115 федеральных законов, из них только 6% - это законы, имеющие собственный предмет регулирования, а 74% - это законы об изменениях и дополнениях, внесенных в законы, и о признании законов утратившими силу. В 2004 году была аналогичная ситуация: из 226 подписанных законов - 20 новых (8%), 160 (71%) - законы о внесении изменений, приостановлении, отмене действующих законов" <3>.

Эти факты специалисты оценивают негативно, они указывают, что есть много сфер общественных отношений, еще не охваченных законодательным воздействием, и много субъектов общественных отношений, заинтересованных в принятии новых законов и восполнении "пробелов" в законодательном поле. С целью выявления и восполнения "проблемных зон" законодательного регулирования и совершенствования уже принятого законодательства Совет Федерации в течение 2005 - 2006 годов провел активную работу по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов в докладе на научно-практической конференции, состоявшейся в г. Москве 20 июня 2006 года, объявил этот год годом мониторинга состояния законодательства в Российской Федерации.

Причины возникшего "негатива" в законотворчестве связаны, очевидно, с несовершенством юридической основы организации тех или иных стадий законодательного процесса в парламенте Российской Федерации, обусловлены недостаточностью связи законодательного процесса с институтами гражданского общества и правового регулирования этого процесса, фактором слабости многопартийности, отсутствием надлежащих механизмов учета предложений оппозиционных партийных фракций в законодательном процессе и необходимых гарантий в осуществлении права законодательной инициативы субъектами Федерации и т.д.

Фактор слабости действенной многопартийности в Российской Федерации, в том числе в законодательном процессе в Государственной Думе, и в этой связи политической конкуренции и, кроме того, потребность компенсации дефицита многопартийности и конкуренции политических идей, вероятно, явились причиной учреждения такого нового политического института, как Общественная палата РФ: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" был принят по инициативе Президента РФ <4>.

Председатель Государственной Думы Б.В. Грызлов в докладе к 100-летию Государственной Думы, сделанном им в Санкт-Петербурге 6 октября 2005 года, оценил значение Общественной палаты, призванной обеспечить связь парламента с гражданским обществом. По его мнению, "Общественная палата Российской Федерации... будет проводить, в частности, экспертизу важнейших законопроектов. Это поможет парламентариям в большей мере учитывать мнение, позиции и экспертные оценки институтов гражданского общества" <5>.

Не умаляя необходимость мониторинга законодательства и создания околопарламентских учреждений, вместе с тем заметим, что совершенствование деятельности парламента обеспечивается не только внешними "подпорками". Парламент должен быть прежде всего по своему внутреннему качеству и внутреннему устройству самодостаточным учреждением. Анализ начального этапа становления парламента в России и возникающие проблемы в его функционировании требуют решения вопроса о "наращивании" в организации Федерального Собрания признаков классического парламентского учреждения.

Теоретические признаки парламента и их идентичность Федеральному Собранию России

В силу изложенного выше весьма актуально обращение к теоретическому вопросу: какая комбинация, набор признаков придают законодательному органу государства качество парламента? В перечне этих признаков в конституционном праве выделяются следующие <6>.

Первый. Парламенты - это представительные учреждения власти. Создание парламентов как институтов представительной формы правления не противоречит принципу народного суверенитета. В свое время Ш. Монтескье обратил внимание на то, что и в больших, и в маленьких государствах осуществление непосредственного (прямого) народовластия "представляет большие неудобства, поэтому необходимо, чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам..." <7>. Некоторые зарубежные специалисты дают утрированные оценки "уязвимых сторон" парламентского представительства, видя смысл представленного правления в "передаче власти", в "разлучении народа с властью" <8>. С этими оценками нельзя согласиться: гарантиями народовластия при системе парламентского представительства являются сочетание представительного парламентского правления с формами непосредственного народовластия - выборами, референдумами, народными инициативами, а также периодичностью такой основной формы непосредственного народовластия, как выборы. В сравнении с иными органами государственной власти парламенты обеспечивают наиболее многообразное представительство общественных интересов. Российский ученый-конституционалист А.А. Мишин утверждал, что в основе теории народного представительства лежит положение о том, что каждая экономически и политически обособленная часть страны, каждая национальная, этническая, религиозная, возрастная и т.д. группа должны иметь своих представителей в центральных и местных органах власти. Теоретически как парламент, так и муниципалитеты должны быть точным подобием, соответственно, народа и общин, так сказать, социальным "зеркалом нации" <9>. Конечно, такая идеальная конструкция состава парламента возможна только при эффективном законодательстве о выборах и партиях и его продуктивной практике.

Второй. Парламенты - это исключительно коллегиальные органы государственной власти. Широкая коллегиальность обсуждения, принятие решений на основе конкуренции политических позиций, борьбы и сопоставления мнений - все это квалифицирующие признаки парламентской организации. Для иных органов государственной власти коллегиальность не имеет столь принципиального значения, не является обязательной и столь широкой, как в парламентах. Парламенты - самая широкая коллегия среди институтов публичной власти. Коллегиальность предполагает множественность и рождает далеко не простой вопрос об оптимальной численности парламентского собрания. Определяя этот критерий парламентского учреждения, А.А. Мишин писал: "Парламент, если он работающий орган, должен быть в достаточной мере компактен, в противном случае он может выродиться в публичный митинг, способный голосовать, но не предназначенный для делового обсуждения" <10>. По его мнению, оптимальная численность парламента, как показывает опыт, колеблется в диапазоне от нескольких десятков до нескольких сот депутатов с тем, однако, чтобы из этих сотен не складывались тысячи <11>. Практика конкретно каждого государства зависит от финансовых возможностей государства, состояния бюджета, от традиций, сложившихся в государстве, от численности населения и др. Что касается минимума численности, то он должен быть таким, чтобы парламент не превращался в марионеточное учреждение, легко "управляемое" главой государства либо иными государственными (и общественными) институтами. А максимальные пределы численности парламента должны быть такими, чтобы он не вырождался в митинг, не увязал в избыточных дискуссиях, а был продуктивен в законотворческом процессе.

Третий. Парламенты - это не только представительные и коллегиальные, но и выборные органы. Принцип выборности как критерий парламента вытекает из представительного характера парламентов: избиратели посредством территориальных выборов должны наделять депутата законодательными полномочиями. По этому поводу А.А. Мишин отмечал, что назначение сверху ни при каких обстоятельствах не может создать депутатского мандата; отсюда он делал логическое заключение, что "назначаемые либо наследственные палаты... парламентов не являются представительными учреждениями" <12>. По данным профессора В.Е. Чиркина, в государствах современного мира депутаты нижних палат парламентов и однопалатные парламенты обычно избираются на 4 - 5 лет, а члены верхних палат (в случае выборного принципа формирования) - на тот же срок, что и депутаты нижней палаты, либо на более протяженный срок (6 лет), но с периодической частичной ротацией <13>.

Четвертый. С представительным и выборным характером парламентов связан такой их признак: парламенты наделены непосредственными, предметно определенными (или дискреционными), а не производными полномочиями. Как представительные учреждения парламенты не могут пользоваться делегированными полномочиями. Парламентская компетенция производна или от народа, или от самого парламента (в порядке дискреционных полномочий). Допускается, что объем и содержание компетенции парламента как представительного учреждения не могут определяться исполнительным органом власти, а формируются народом либо самим парламентом.

Пятый. Важным признаком парламента является то, что функционирование такого органа возможно только в государственных системах, основанных по модели "разделение властей". Парламент не обладает полнотой власти, он имеет свою "специализацию" в механизме "разделения властей". Специализация парламента в этой системе заключается в том, что он олицетворяет собой законодательную ветвь власти. Парламент обладает исключительными полномочиями на принятие законов, не делит эти свои полномочия ни с одним другим органом (должностным лицом) государственной власти. В новейший период в конституциях ряда стран допускается институт "делегированного законотворчества", то есть право регламентарной (исполнительной) власти принимать правовые акты по вопросам, которые составляют сферу компетенции законодательного органа. Однако акты "делегированного законодательствования" подлежат обязательному последующему их утверждению парламентом.

Шестой. Квалифицирующим признаком парламента является и такой, согласно которому, как и в суде, в деятельности парламента, в отличие от органов исполнительной власти, должны особо строго соблюдаться правила надлежащей правовой процедуры. Специфической процессуальной формой деятельности парламента служит законодательный процесс: все его стадии четко расписаны в законе (регламенте парламента). Важнейшие стадии: законодательная инициатива, голосование по законопроекту, стадия контрасигнатуры, - как правило, определены в конституции государства. Этот признак столь существен, что несоблюдение требований процедур может стать основанием для отмены закона Конституционным Судом (Верховным Судом, наделенным полномочиями конституционного контроля).

Седьмой. Законодательная функция - главная, но не единственная функция парламентов. Наряду с законодательными парламенты осуществляют и контрольные функции. Минимальный парламентский контроль - это бюджетный и финансовый контроль. Объем контрольных полномочий парламента в конкретном государстве зависит от формы правления. Наиболее широкие контрольные полномочия имеют парламенты в парламентских республиках и парламентских монархиях. Третья помимо законодательной и контрольной функций парламентов - кадровая (или органообразующая <14>). Объем кадровых полномочий парламента, связанных с назначением (участием в назначениях) на высшие государственные должности, зависит также от формы правления и наиболее широк в парламентских странах.

Восьмой. Основным по значимости признаком парламентов является их многопартийность (начиная с двух и более партий). Если состав депутатов в парламенте не представлен как минимум двумя либо более партиями, то это не парламент, а лишь законоголосующая (либо законосовещательная) коллегия при главе государства. В связи с выделением этого признака классического парламентского учреждения обратим внимание на проблемность этого принципа для российского парламента. Так, по данным на начало 2007 года, в Государственной Думе с большим отрывом от иных партийных фракций доминирует фракция "Единая Россия", в состав которой входит 304 депутата, а иные партии представлены очень маленькими по численности фракциями: "Коммунистическая партия Российской Федерации" - 48 депутатов, фракция ЛДПР - 31 депутат, фракция партии "Справедливая Россия - "Родина" (народно-патриотический союз") - 32 депутата, фракция "Народно-Патриотический Союз "Родина" (Партия Национального Возрождения "Народная воля" - Социалистическая единая партия России - "Патриоты России") состоит из 9 человек и не входящие во фракции депутаты - 21 человек.

Девятый. Существуют различные варианты классификаций парламентов. Так, в зависимости от их структуры парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Двухпалатные парламенты учреждаются, как правило, в федеративных государствах (в состав которых входят не только административно-территориальные единицы, но и субъекты федерации, то есть государственные образования: республики, штаты, земли и др.). Здесь "верхние палаты" создаются для того, чтобы обеспечить специальное, гарантированное представительство депутатов от каждого субъекта федерации. Верхние палаты обеспечивают учет интересов республик, штатов, земель, других субъектов, входящих в состав федерации, при осуществлении общефедеральной политики. Нижние палаты таких парламентов формируются из депутатов, избранных от территориальных избирательных округов, создаваемых на территории всей страны с равной численностью населения.

Двухпалатные парламенты существуют не только в федеративных государствах, но и во многих унитарных государствах (простых по их политико-территориальной организации, состоящих только из административно-территориальных единиц). До недавнего времени - в советский социалистический период истории России - в российской науке преобладала однозначно отрицательная оценка двухпалатной конструкции парламента в унитарном государстве. Распространенной была идеологическая оценка следующего содержания: "Двухпалатная структура парламента в буржуазных государствах призвана гарантировать существующий строй от "поспешных" решений первой (нижней) палаты, оградить господствующие классы от любых неожиданностей в случае демократизации состава нижней палаты. Поэтому даже там, где верхняя палата избирается, правящие круги стремятся обеспечить ее консервативный состав" <15>.

Однако известные российские юристы Б.А. Стародубский и В.А. Туманов, анализируя зарубежные теории рациональной парламентской структуры, приводят веские аргументы "за" двухпалатные системы парламентов в унитарных государствах <16>. Приводится позиция известного французского исследователя института парламентов М. Амеллера, автора справочного издания "Парламенты", опубликованного на русском языке в 1967 году: "В наши дни в пользу двухпалатной системы выдвигаются два аргумента: во-первых, стремление к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, формируемой на иной основе; во-вторых, желание заставить парламентскую машину работать если и не более эффективно, то, по крайней мере, более гладко благодаря наличию так называемой контрольной палаты, в обязанность которой входит осуществление тщательной проверки подчас поспешных решений первой палаты" <17>.

Как поясняют Б.А. Стародубский и В.А. Туманов, суть данной теории (ее называют "механической") заключается в том, чтобы умерить демократический, наступательный дух первой палаты при помощи более консервативного представительного органа <18>. Не исключена, однако, и иная оценка аргументов Амеллера: поскольку нижние палаты парламентов, как правило, формируются более демократическим способом в сравнении с верхними, в их составе подчас оказывается высокий процент присутствия крайне радикальных партий, что неизбежно отражается на законодательном процессе и может привести к кризису взаимоотношений парламента и исполнительной власти, предназначенной исполнять эти законы. Кризис во взаимоотношениях ветвей власти, в свою очередь, может повлечь разрушение государственности. Чтобы этого не произошло, важно радикализм нижней палаты "сбивать" "челночной" процедурой в парламенте, то есть необходимы переход законопроекта из одной палаты в другую, дискуссии, обсуждения, сравнения позиций каждой из палат, в результате чего "отрабатывалось" бы более высокое качество закона. Двухпалатность парламента обеспечивает достижение компромисса по поводу закона в ходе самого законодательного процесса, а не в столкновениях законодательной и исполнительной властей на стадии реализации принятого парламентом закона. Двухпалатная организация парламента означает не только размежевание процедур формирования парламентов, формально-юридического учреждения, декларирование двух коллегий в составе депутатского корпуса, но предполагает и функционирование палат таких представительных органов власти, как правило, в режиме раздельных заседаний. Законодательный процесс в парламентах осуществляется исключительно раздельно по палатам.

Сопоставление перечисленных выше теоретических признаков классических парламентов с признаками (свойствами) парламента России показывает проблемы и возможные направления модификации последнего.

Совершенствование конституционно-правовых основ устройства и статуса Федерального Собрания (парламента России)

С целью совершенствования института парламента в России в политических и научных кругах ряд авторов предлагает внести поправки в главу "Федеральное Собрание" Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, касающиеся преобразований Совета Федерации и Государственной Думы. В определенной их части эти поправки ориентированы на углубление признаков Федерального Собрания как классического парламентского учреждения. Предложения разнообразны и включают следующие действия:

• предусмотреть в Конституции РФ 1993 года характеристику Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации не только как законодательного (представительного), но и как контрольного органа государственной власти: предложение презюмирует (предполагает) внесение поправок в статью 94 и иные статьи Конституции <19> (проект Федерального закона "О поправках к статьям 101, 102 и 103 Конституции Российской Федерации" о парламентском контроле, внесенный 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы);

• изменить конституционный порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания (парламента) России, перейти к его территориальным выборам;
• устранить дисбаланс полномочий Совета Федерации и Государственной Думы в законодательном процессе, в том числе в направлении усиления позиций Совета Федерации, и др. (проект Федерального закона "О поправках к статьям 83, 102, 103, 107, 128, 129 Конституции Российской Федерации");
• увеличить с 14 до 30 дней время, отведенное Конституцией РФ Совету Федерации для одобрения принятого Государственной Думой федерального закона (проект Федерального закона "О поправках к частям 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации", внесенный Советом Федерации <20>);

• решить в более точном конституционном регулировании вопросы, связанные с использованием Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации, а также урегулировать в Конституции вопрос о возможности использования Вооруженных Сил на территории страны (А.А. Собчак <21>; проект Федерального закона "О поправке к части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации", внесенный Государственным Советом Республики Татарстан);

• расширить возможности Государственной Думы по участию в формировании и направлении деятельности Правительства РФ, предусмотреть необходимость получения Президентом согласия Государственной Думы для осуществления назначений ряда министров (проект Федерального закона "О поправках к статьям 83, 103, 112 Конституции Российской Федерации", внесенный 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы);
• закрепить за Государственной Думой полномочия по одобрению программ Правительства РФ;
• сформулировать в Конституции РФ полномочие Государственной Думы выражать недоверие отдельным членам Правительства РФ, а не только Правительству в целом (Н.А. Богданова <22>; проект Федерального закона "О поправках к статьям 103 и 117 Конституции Российской Федерации").

Перспективу реализации предложений о внесении поправок в Конституцию РФ трудно определить во времени, так как российская Конституция относится к категории "жестких", изменяемых в особо сложном порядке.

В этой связи представляют интерес инициативы, касающиеся внесения в Государственную Думу проектов Федеральных законов: о Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации, о нормативных правовых актах, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Указанное предложение о законодательной инициативе было сформулировано в Постановлении Совета Федерации <23> и в целом квалифицируется его инициаторами как "базовое законодательство".

Ряд известных специалистов весьма сдержанно относятся к идее создания "базовых законов" о статусе парламента и законодательном процессе. Они утверждают, что соответствующие предметы соотносятся с конституционным регулированием в тексте Конституции (Основного Закона) государства, а издание текущего Закона о статусе Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации умаляет статус этого ключевого института государственной власти в системе "разделения властей". В связи с этим требуется оценка идеи создания "базового законодательства" о статусе парламента и законодательстве в контексте вопроса о формально-юридических источниках механизма "разделения властей".

Впервые принцип "разделения властей" в России был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете, принятой 12 июня 1990 года, а собственно механизм "разделения властей", "сдержек и противовесов" впервые сконструирован в связи с учреждением должности Президента РФ, избираемого гражданами посредством территориальных выборов, и зафиксирован Законом об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 24 мая 1991 года. С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года принцип "разделения властей" приобрел завершенную законодательную форму и универсальную значимость, поскольку было прекращено действие принципа "полновластия Советов народных депутатов" (представительных коллегиальных выборных органов государственной власти предшествующего периода отечественной истории).

За время функционирования системы "разделения властей" в России, помимо конституционных норм, статусы ветвей власти определялись и в текущем законодательстве. Однако это законодательство регулировало статусы только двух ветвей власти - президентской (исполнительной) и судебной. Так, в анализируемый период в России были приняты: Закон о Президенте РСФСР от 24 апреля 1991 года, но он прекратил свое действие в связи со вступлением в силу Конституции РФ 1993 года; несколько Законов о выборах Президента РФ (1991, 1995, 1999, 2003). Кроме того, появилась новая категория законов: Федеральный закон от 12 февраля 2001 года N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" <24>. Со времени восприятия принципа "разделения властей" в России были приняты два Закона о статусе Правительства РФ (от 22 декабря 1992 года и от 17 декабря 1997 года); два Закона о Конституционном Суде РФ (от 12 июля 1991 года и 21 июля 1994 года). В России нет (и не было) законов о Верховном Суде РФ и о Высшем Арбитражном Суде РФ.

В истории России (начиная с советского периода) отсутствовал и специальный общий (комплексный) закон о статусе высшего представительного органа государственной власти. Вместе с тем в России принимаются законы, регулирующие отдельные аспекты организации и деятельности Федерального Собрания РФ: 1) Законы о механизме формирования Совета Федерации Федерального Собрания (1995, 2000), Законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (1995, 1999, 2002, 2005); 2) Федеральные законы о статусе члена (депутата) Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ (1994, 1999); 3) Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (1994) и др.

Важными источниками парламентского права в России, как и в зарубежных странах, являются принятые регламенты палат Федерального Собрания: Регламенты Совета Федерации (1996, 2002), Регламенты Государственной Думы (1994, 1998), другие подзаконные нормативные акты. Аналогичное законодательство принимается и в зарубежных странах. Можно привести ряд примеров зарубежных стран, где статус парламента регулируется не только в законах, охватывающих своим воздействием порядок формирования парламентов, либо статусы депутатов, либо порядок опубликования и вступления в силу актов парламента, но и в законах, осуществляющих более развернутое в сравнении с конституцией государства регулирование внутреннего устройства и статуса парламента, порядка его законодательной деятельности, в том числе в системе отношений с внепарламентскими органами и должностными лицами государственной власти. В такого рода законы включаются ряд важнейших норм, составляющих в других странах "нормативный материал", из которого формируется регламент парламента (палаты парламента). В ряде государств регламентам парламентов в полном их объеме придается юридическая сила закона, то есть они принимаются в форме законов.

Так, в США текущее законодательство играет "значительную роль в развитии регламента и расширении объема предметной компетенции Конгресса... К нему относятся Акты о реорганизации легислатуры (Конгресса США) 1946 и 1970 гг., которые, в частности, внесли изменения в комитетскую систему, сократив число постоянных комитетов и уточнив их компетенцию и полномочия; Закон о перераспределении мест в Конгрессе 1929 г., дополненный в 1941 г. и зафиксировавший численность нижней палаты Конгресса - Палаты представителей, равной 435 депутатам... Конкретные полномочия Конгресса США определяются в законодательстве, регламентирующем его деятельность в определенных сферах. Так, законы о бюджетных полномочиях Конгресса США и об исполнении бюджета США, принятые в 1990 г., содержат ряд принципов деятельности Конгресса в сфере финансов и налогообложения в целях сокращения дефицита национального бюджета к 1995 г." <25>

Во Франции, помимо Конституции 1958 года, источниками парламентского права являются различные законодательные положения. "Из ряда законов следует выделить принятый еще Правительством на основе полномочий переходного периода специальный Ордонанс от 17 ноября 1958 года "О функционировании парламентских ассамблей". В этом акте регулируются и кодифицируются практически все вопросы парламентской деятельности, оставшиеся без внимания в Конституции и органических законах" <26>.

В некоторых странах регламенты парламентов принимаются в форме законов. По информации специалистов: "Чаще это имеет место в странах с однопалатными парламентами (например, в Швеции, Китае), но порой случается и при двухпалатных парламентах (например, в Австрии, Колумбии, Мексике). В Швеции функцию регламента Риксдага (парламента) выполняет Акт о Риксдаге 1974 г., который представляет собой даже конституционный закон, промежуточный по своей юридической силе между конституцией, состоящей из четырех основных законов, и обычным законом" <27>. В Китае действует регламент в форме закона, именуемый "Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей".

В.А. Рыжов и Б.А. Страшун, оценивая регламенты-законы, обращают внимание на следующее: "В пользу законодательной формы регламента говорит то, что регламентами нередко регулируются отношения внепарламентских органов и должностных лиц, которых по идее нельзя обязывать к чему-либо внутренним актом палаты парламента. С другой же стороны, законодательная форма регламента нарушает в известной мере парламентскую автономию, ибо вступление его в силу зависит... в определенной мере от главы государства, а кроме того, внепарламентские субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, могут обращать ее и на положения регламента. Видимо, поэтому законодательная форма регламента - явление достаточно редкое" <28>.

С учетом обзора зарубежной практики можно сделать вывод, что ответ на вопрос о том, нужно ли создавать "базовые законы" (источники парламентского права Российской Федерации: о статусе Федерального Собрания (парламента) РФ, о нормативных правовых актах, о порядке принятия федеральных законов), связан с темой о предмете регулирования этого законодательства, и прежде всего законом о статусе Федерального Собрания (парламента) РФ. Каким должен быть этот закон? Нужна ли систематизация нынешних Законов: о выборах депутатов Государственной Думы, о механизме формирования Совета Федерации, о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Регламентов палат и др.? Но следует подчеркнуть, что все они как правовые акты нестабильны и часто изменяются. Либо необходим закон о статусе Федерального Собрания (парламента) РФ - нечто новое, с оригинальным предметом регулирования. В особом анализе нуждается вопрос о соотношении предполагаемого "базового законодательства" о парламенте с Регламентами палат Федерального Собрания (парламента) РФ. По нашему мнению, концепция "базового законодательства", и прежде всего Закона о Федеральном Собрании Российской Федерации, может быть представлена следующим образом.

Первой ключевой идеей предполагаемого проекта Закона является идея создания сводного акта, регламентирующего "вопросы взаимодействия парламента и других высших государственных органов в законодательном процессе в целях повышения его эффективности" <29>. Как отмечают И.М. Степанов и Т.Я. Хабриева: "Причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами" <30>.

Второй важнейшей идеей "базовых законов" могло бы стать обеспечение взаимодействия Федерального Собрания РФ, законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления в федеральном законодательном процессе не для выстраивания "вертикали" власти, а чтобы "разделение властей" не исключало их сотрудничество и взаимодействие (в сфере совместного ведения). Это, кстати, служит и средством (резервом) сокращения масштабов работы по мониторингу состояния исполнения федерального законодательства.

Третья ключевая идея предмета регулирования проекта Закона о Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации состоит в развитии конституционных положений о порядке (механизмах) представительства в палатах парламента (Совете Федерации и Государственной Думе) и урегулировании взаимоотношений палат, их комитетов и комиссий. Чрезвычайно важным представляется также законодательное урегулирование системы и статусов постоянных комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, порядка их работы.

Постоянные комитеты и комиссии палат - это основные органы, где осуществляется каждодневная работа членов (депутатов) парламента. Регулирование их статуса на законодательном уровне актуально, поскольку, как отмечают специалисты, "принадлежность к той или иной постоянной комиссии предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентариев в определенной области законодательной деятельности, что представляется... целесообразным" <31> в плане повышения качества работы депутатов в законодательном процессе и содействует их профессиональному росту в сфере деятельности по подготовке законопроектов соответствующего отраслевого профиля. Целесообразно, в частности, законодательно установить основы организации и деятельности постоянных комитетов и комиссий палат, список обязательно учреждаемых комитетов и комиссий, вопросы ведения постоянных комитетов и комиссий, их права и обязанности, порядок работы.

В поддержку не только допустимости, но и целесообразности принятия в Российской Федерации "базового закона" о парламенте говорит тот факт, что в РСФСР в свое время (период перестройки) был принят Закон от 21 ноября 1991 года "О постоянных комиссиях палат и комитетах Верховного Совета РСФСР", который прекратил действие в связи с упразднением советской системы организации власти и принятием Конституции РФ в 1993 году. В проекте Закона о Федеральном Собрании Российской Федерации можно было бы, в частности, урегулировать актуальные вопросы присутствия депутатов на заседаниях комиссий и их ответственности за отсутствие на заседаниях комитета (комиссии).

Интересен в этой связи опыт законодательного регулирования во Франции, осуществленный Ордонансом 1958 года. "На следующий день после каждого заседания комиссий в "Journal officiel" публикуются фамилии всех присутствовавших ее членов, всех отсутствовавших вследствие причин, указанных в Ордонансе N 58-1066 от 7 ноября 1958 г., либо в силу непреодолимых препятствий, а также фамилии тех, которые были замещены на законном основании. В Ордонансе N 58-1066, содержащем органический закон, разрешающий парламентариям в исключительных случаях делегировать свое право голосовать, указаны следующие причины: болезнь; несчастный случай; серьезные события в семье, мешающие изменить место пребывания; выполнение временного поручения правительства; прохождение военной службы; назначение для участия в международных ассамблеях; нахождение за пределами метрополии в момент созыва чрезвычайной сессии парламента; непреодолимая сила. Замещаться могут депутаты, являющиеся членами европейских ассамблей, их комиссий или какой-либо специальной комиссии" <32>.

В связи с обсуждением вопроса о предмете специального законодательного регулирования статуса Федерального Собрания (парламента) РФ весьма актуальными являются нормы о порядке юридической ответственности французских парламентариев за отсутствие на заседаниях постоянных комиссий. Так, согласно Ордонансу "О функционировании парламентских ассамблей" 1958 года: "О члене постоянной комиссии, пропустившем более трети ее заседаний в период одной и той же ординарной сессии без уважительных причин (каковыми являются причины, указанные в Ордонансе N 58-1066, и непреодолимое препятствие) и не замещенном на законном основании, бюро комиссии, согласно Регламенту Национального Собрания, информирует его Председателя, который констатирует отставку этого члена. Последний замещается другим депутатом. Выбывший из комиссии парламентарий не имеет права в течение года входить в состав другой комиссии. Кроме того, его жалованье сокращается на одну треть до открытия следующей ординарной сессии" <33>.

Четвертая идея проекта Закона о Федеральном Собрании Российской Федерации - это урегулирование лоббизма как формы прямого представления многообразных индивидуальных социальных интересов на уровне высшей государственной политики. По поводу обоснованности идентификации предмета регулирования проекта Закона о Федеральном Собрании Российской Федерации с лоббизмом Н.Г. Зяблюк отметил, что это предложение основано на учете исторической практики США. В США первый Закон о лоббизме (1946) представлял собой одну из частей (раздел третий) акта с более широким предметом регулирования - Акта о реорганизации законодательных органов <34>.

Пятой идеей законопроекта о Федеральном Собрании Российской Федерации является законодательное урегулирование статусов партийных фракций в законодательном процессе. Через анализируемый закон необходимо создать особые гарантии (льготы) мелким (оппозиционным) партиям в законодательном процессе, аналогичные, допустим, правилам N 37 (о бесспорном билле), правилам 10 минут в Палате общин Великобритании и др. <35> В связи с анализом практики законотворчества в зарубежных странах специалисты считают, что "в условиях демократического и достаточно стабильного государства... сотрудничество парламентариев большинства и оппозиции, придерживающихся различных, порой противоположных политических ориентаций, весьма желательно и даже необходимо. Ведь очевидно, что эффективное функционирование системы институтов такого государства предполагает не только учет мнения меньшинства (выражающего, заметим, интересы определенной, зачастую значительной части населения), но и участие этого меньшинства в принятии решений на всех этапах и уровнях" <36>.

В завершение остановимся на вопросе о форме "базового закона", прежде всего Закона о Федеральном Собрании Российской Федерации, и его соотношении с ныне действующими нормативными актами, регулирующими те или иные аспекты организации парламента или сферы парламентских отношений. Очевидно, что законопроекту о Федеральном Собрании Российской Федерации необходимо придать юридическую силу, максимально приближенную к юридической силе Конституции, то есть статус федерального конституционного закона.

По предмету регулирования этот Закон должен представлять собой более развернутое в сравнении с Конституцией определение статуса российского парламента, статусов его важнейших подразделений и фланкирующих (сопутствующих) в законодательном процессе общественных и властных учреждений. Во многом предмет регулирования целесообразно формировать за счет перераспределения норм из нынешних Регламентов палат Федерального Собрания, в связи с чем потребуется преобразовать последние в Регламенты заседаний палат парламента. В проект Закона о Федеральном Собрании Российской Федерации можно включить такие важнейшие положения, как: 1) о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (ныне регулируется Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 года); 2) о порядке взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами Федерального Собрания РФ (ныне регулируется Указом Президента РФ от 23 августа 1994 года и др.); 3) о порядке взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания (ныне регулируется Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 1994 года и др.); 4) о статусах полномочных представителей Президента РФ, Правительства РФ, иных институтов публичной власти в палатах Федерального Собрания (парламента) России и др.

Наконец, резюмируя вышеизложенное, заметим, что структура и концепция проекта Закона о Федеральном Собрании Российской Федерации могут быть смоделированы не только с зарубежных аналогов, но и с законов субъектов Российской Федерации об их законодательных собраниях (таковые имеются в отдельных субъектах Российской Федерации), а также с Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действует с изменениями и дополнениями).