Выборы в механизме государственного целеполагания: конституционно-правовые аспекты

Армен Джагарян - кандидат юридических наук, главный консультант аппарата судьи Конституционного Суда РФ.

Автор статьи исследует функциональное назначение института выборов, анализирует принципы избирательного права и оптимальный объем выборных начал публичной власти. Все рассуждения автора подтверждают выдвинутый им тезис о том, что выборы являются важнейшей формой обеспечения демократического целеполагания государственного управления.

В современном конституционном праве выборы обычно рассматриваются как: форма реализации субъективных избирательных прав, демократический процесс, механизм формирования органов публичной власти, необходимая составляющая демократической организации государства, высшее проявление власти народа и одна из важнейших основ конституционного строя <1>. Признавая значимость названных характеристик, отражение в них отдельных сторон юридической природы выборов, нетрудно заметить, что они - и в отдельности, и в своем системном единстве - описывают выборы преимущественно как систему ограниченных во времени предметно-целевых общественных отношений, по общему правилу прекращающихся в связи с избранием представительного органа публичной власти.

Вместе с тем представляется, что функциональное назначение института выборов не исчерпывается периодическим воспроизводством представительной системы, а, имея более широкий объем, определяется общими отношениями народовластия, в рамках которых путем реализации народного суверенитета через выборный порядок замещения кадрового состава аппарата публичной власти осуществляется демократическое целеполагание государственного управления, конкретизируются целевые установки самого государства и одновременно обеспечивается самоорганизация публично-властной управляющей системы.

Выборы как форма демократического целеполагания государства и самоорганизации в государственном управлении

Государственное управление как конституционная форма реализации опосредованного народовластия (преамбула, статьи 1 (ч. 1), 3 (ч. 1, 2 и 3), 10, 11 (ч. 1 и 2) и 32 (ч. 1 и 2) Конституции РФ) предполагает выявление и постановку целей публично-властного воздействия на общественные отношения, принятие исходя из данных целей государственно-правовых решений, обеспечение их целеположенной реализации, определение степени соответствия складывающихся (изменяющихся) в результате публично-властного воздействия общественных отношений установленным целям, выявление причин возможных отклонений общественной практики от нормативно (или индивидуально-властно) заданных моделей и на этой основе выработку мер по корректировке государственного управления с точки зрения заявленных целей. Следовательно, целеполагание охватывает все стадии государственного управления, организует их в единую функционально-целевую систему. При этом точность поставленной государственно-управленческой цели и ее адекватность интересам народа во многом определяет качество управления делами государства, уровень его эффективности <2>.

В конституционно-правовой системе организации государства и общества целеполагание государственного управления устанавливается прежде всего на уровне конституционного регулирования. Оно обеспечивает высшую нормативную формализацию социальных целей, придает им качество верховных руководящих юридических императивов прямого действия, которые непосредственно связывают деятельность всех субъектов права <3>. Выражаемые в конституционном регулировании цели имеют фундаментальный характер для организации публичного управления на всех его уровнях и во всех его формах, они определяют долгосрочное развитие государства и составляют преимущественно стратегическое целеполагание народа. Вместе с тем конституционные цели имеют и опосредованную форму реализации через свою конкретизацию в государственно-управленческой деятельности, через постановку соответствующих им подцелей, что реализуется в рамках известной свободы усмотрения государственно-властных субъектов.

Конкретизация конституционных целей в государственном управлении, собственно государственно-управленческое целеполагание может осуществляться внутрисистемно и внешнесистемно. Внутрисистемное целеполагание обеспечивается посредством деятельности аппарата публичной власти по выявлению закономерностей развития общества, его нужд, потребностей и возможностей. Этот процесс включает в себя и взаимодействие между органами различных ветвей государственной власти, а также между уровнями публичной власти, которое предполагает их взаимный контроль, направленный на выявление отклонений от нормативно заданных целей и выработку оптимизационных предложений, и конституционное партнерство. Очевидно, однако, что внутрисистемное государственное целеполагание (и его внутрисистемная корректировка) не гарантирует объективности формируемых целей, их реальной всеобщности (в рамках соответствующего территориального коллектива). Конечно, выработка государственных целей публично-властными субъектами является необходимой составляющей их государственно-правового статуса, обуславливается природой и характером возложенных на них полномочий как выражения опосредованной формы народовластия. Народ объективно не может решать все дела сам и поручает это своим представителям. В этом и состоит суть представительной системы правления.

Вместе с тем учреждение представительной системы народовластия и наделение публичных органов государственно-властными полномочиями, в том числе по формированию государственных целей, не означает отказа народа от суверенной воли и суверенных прав (их отчуждения от него). Функционирование такой системы должно быть подчинено интересам народа, подотчетно и подконтрольно ему. При этом народ, как единственный источник власти и уникальный субъект первичного властенаделения, располагает естественным и неоспоримым правом определять свою собственную судьбу, решающим образом воздействовать на состояние государственных и общественных дел. Прав был Б.С. Эбзеев, когда утверждал, что "государственная власть не отрывается от народа и не переходит к президенту, представительному органу и т.д., которые в действительности имеют только право осуществлять ее от имени представляемого ими народа, но не могут претендовать на суверенность осуществляемой ими власти" <4>.

Следовательно, как по своей природе, так и с точки зрения принципов современного демократического правового государства право формулирования государственных целей не может быть монополизировано аппаратом публичной власти. При безусловной необходимости публично-властного государственного целеполагания его абсолютизация, как это наглядно показала практика советского командно-административного управления, в конечном счете приводит к подмене целей, ценностей, интересов, потребностей народа представлениями о них бюрократического аппарата, который в большей степени заинтересован в обеспечении устойчивости своего положения и сохранении (преумножении) вытекающих из этого положения материальных и/или нематериальных благ.

Именно поэтому необходимой составляющей механизма государственного целеполагания является внешнесистемная постановка и корректировка государственно-управленческих целей. Ее суть состоит в образовании и функционировании определенных механизмов взаимосвязей между аппаратом публичной власти (управляющей системой) и народом или иным территориальным коллективом (управляемой системой), которые призваны прежде всего поставить выработку государственно-правовых целей и принятие на этой основе государственно-властных решений в зависимость от целей и интересов народа.

Ведь именно публично-правовые потребности народа в руководящей организации социальной жизнедеятельности и создании надлежащих правовых условий для свободной самореализации индивидов в обществе и государстве генетически обуславливают государственно-властный порядок. Такое подчинение - в единстве его функциональной (предметно-целевая связанность интересами народа) и организационно-правовой (получение мандата непосредственно от народа) составляющей - обеспечивается, главным образом, через институт выборов, который позволяет институционализировать не только вытекающие из насущных потребностей народа его целевые установки, но и - через периодическую сменяемость кадрового состава выборных органов публичной власти - их актуализацию, а также осуществление контроля реализации ранее сформулированных целей. Посредством выборов сам народ получает действенную возможность оказывать непосредственное влияние на формирование и корректировку государственно-управленческих целей.

Участвуя в формировании выборных органов публичной власти, граждане фактически осуществляют сознательную деятельность, направленную на постановку целей государства. Ведь, голосуя на выборах, избиратели выражают свое мнение не в отношении конкретных граждан (хотя личные характеристики, безусловно, имеют определенное значение при формировании электоральной позиции), а в отношении кандидатов на выборные должности (политических партий), которые в рамках избирательного процесса выступают носителями определенных программно-идеологических (социально-целевых) моделей управления делами государства и общества. Распространяемые в рамках избирательной кампании идеи организации социальной жизнедеятельности в условиях свободы выборов и полномасштабной предвыборной политической дискуссии выражают ценностную систему народа. Данная система, охватывающая фундаментальные представления о существе социальных благ (материальных и нематериальных, включающих в себя нормы и правила индивидуальных, коллективных и социальных действий, а также внутреннее и внешнее взаимодействие индивидов и социальных групп) и порядке их распределения, заключает в себе целевые установки народа, которые и должны посредством выборов приобретать качество формальной определенности, получать выражение институционализации в представительном органе и таким образом оформляться в цели государственного управления или, как их именовал еще Ф.Ф. Кокошкин, в субъективные цели государства <5>.

В этой связи институт выборов, будучи по своей юридической природе формой непосредственного выражения власти народа, одновременно встраивается в механизм государственного управления, привносит в него демократические начала самоорганизации, образуя генеральный канал обратной связи. В этом (и только в этом!) смысле выборы могут рассматриваться в качестве важнейшей функции публичной власти.

Следует, однако, учитывать, что, являясь значимой инструментальной составляющей механизма государственного целеполагания, институт выборов сам по себе выступает неотъемлемой ценностью и целью демократического правового государства. Это, в частности, означает, что нормативное обеспечение функционирования данного института должно быть подчинено цели его сохранения и развития, препятствовать сужению или тем более отказу выборных начал государственности, в том числе посредством самого института выборов <6>.

Речь в данном случае идет не только об обеспечении общих запретов на организацию и деятельность деструктивных политических объединений и, соответственно, отказе им в допуске к избирательному процессу, но прежде всего об обеспечении подлинной публичной конкурентной избирательной среды, в рамках которой, участвуя в широкомасштабной общественной дискуссии по важнейшим вопросам жизнедеятельности государства и общества, избиратели располагали бы реальной возможностью установить действительные намерения кандидатов и избирательных объединений и исходя из этого осознанным определением судьбы своего избирательного голоса отсеять антидемократические (или псевдодемократические) общественные структуры из числа предполагаемых субъектов принятия государственно-властных решений. Создание таких условий является позитивной обязанностью государства.

Целевые установки субъективного избирательного права - первооснова целей государства

Первоосновой демократического целеполагания народа посредством выборов являются целевые установки субъективного избирательного права. Это обуславливается уже тем обстоятельством, что сами по себе выборы, несводимые к некоей особой технологической инфраструктуре, комплексу последовательно сменяющих друг друга процедурно-процессуальных стадий реализации избирательных прав граждан, являются прежде всего системой прав и свобод, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства.

Как следует из взаимосвязанных положений статей 1 (ч. 1), 3 (ч. 3) и 32 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, избирательные права как права субъективные имеют двойственную целевую направленность, характеризующуюся соотношением индивидуально-личностных и публичных начал, что определяется их принадлежностью конституционному статусу избирателя, с одной стороны, и публично-правовому институту выборов - с другой. Из этого исходит, в частности, Конституционный Суд РФ, который, основываясь на приведенном методологическом постулате, заключил, что в субъективных избирательных правах воплощается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти <7>. В принципиальном плане разделяя данную правовую позицию, следует уточнить, что воплощенный в субъективном избирательном праве публичный интерес направлен не на формирование органа публичной власти как такового, поскольку не любой орган, сформированный путем выборов, может быть признан легитимным, способным выражать реальную волю и интересы населения <8>, а на формирование органа представительства народа, выступающего институциональным выражением его целей, организационно-правовой формой их воплощения и реализации.

Действительно, наличие в субъективном избирательном праве индивидуально-личностного и публичного начал не предполагает их противопоставления, конфликта (он может иметь место лишь как частный случай, а не как общее правило), а, напротив, определяет их сущностную взаимосвязь и взаимодействие, взаимопереплетение.

Период избирательной кампании является временем наиболее активного столкновения разнообразных интересов, ценностей, программ. Ведь легитимация тех или иных политических позиций и определение среди них доминантных (приоритетных) в конечном счете формирует системную иерархию целевых установок народа, которая служит основанием для установления вектора развития государства и общества, а следовательно, и каждого индивида. Принимая участие в избирательном процессе, граждане стремятся к тому, чтобы избрать того кандидата или ту политическую партию, чья позиция в наибольшей степени отвечала бы их представлениям об оптимальной модели построения социальной жизнедеятельности, то есть их образу должного порядка вещей на данном этапе развития общества.

Однако субъективные намерения избирателей, являющиеся самостоятельными и автономными устремлениями свободных индивидов, в рамках фактических общественных отношений опосредуются всей системой социальных взаимосвязей. Поэтому, осуществляя свободное (от принуждения извне) волеизъявление, избиратель не может быть не связан внутренними убеждениями о социально значимых последствиях своего выбора. Представляется очевидным, что реализация активного избирательного права сопряжена не только с выражением индивидуальной воли голосующего, но и с формулированием при осуществлении того или иного выбора предполагаемой общей (электоральной) воли в публичных интересах. В этой связи можно говорить о том, что субъективное избирательное право выступает конкретизацией права многонационального народа на политическое самоопределение <9>, которое, в свою очередь, утратило бы свой смысл в отсутствие (при блокировании реализации) права граждан на участие в управлении делами государства посредством избрания своих представителей в выборных органах публичной власти.

Таким образом, взаимосвязь частноправового и публично-правового в субъективном избирательном праве характеризуется тем, что личные устремления гражданина как избирателя опосредуют определенный набор и соотношение публичных ценностей, получающие свое выражение в коллективной публично-правовой форме, а публичный интерес, запрос на формирование представительного органа может быть удовлетворен исключительно через аккумулирование и сбалансирование индивидуального целеполагания.

Данная взаимосвязь предполагает, в частности, обеспечение каждому гражданину возможности выразить свою электоральную волю наиболее точно и полно, то есть избрать из сформулированных кандидатами на выборные должности и избирательными объединениями политических программ наиболее приемлемую либо при отсутствии таковой выразить свое негативное отношение к заявленным программно-политическим целям. Наличие у граждан соответствующей возможности позволяет сформировать подлинно представительное учреждение, в котором надлежаще, а именно сообразно реальной структуре целевых установок избирателей, отражены интересы народа или иного территориального коллектива. В свою очередь непризнание за гражданином права самостоятельно, свободно, сообразно своим собственным убеждениям выразить на выборах свою волю вносит существенные искажения в структуру и содержание сформированной посредством выборов системы целей государственного управления, ставит под сомнение легитимность представительного органа, его способность выражать в своей деятельности интересы избирателей и самого народа.

В этой связи следует критически оценить отмену федеральным законодателем института голосования против всех, его исключение из избирательной системы Российской Федерации и тем самым изъятие из избирательного права граждан соответствующего правомочия <10>. Такое решение федерального законодателя основано на представлении о якобы противоречии института голосования против всех демократической природе выборов <11>: ведь если голосов против всех окажется больше, чем подано за лидирующего кандидата, выборы признаются несостоявшимися <12>.

Между тем голосование против всех не противопоставляет личные цели общественным, частноправовое и публично-правовое начала в институте выборов. Такое голосование характеризует неудовлетворенность избирателя в отношении предложенных кандидатами публично-политических решений социальных проблем и означает, что ни один из кандидатов на выборную должность не выражает тех интересов и целевых установок, которые разделяет избиратель. Это подтверждено и Конституционным Судом РФ <13>.

Очевидно, что, поскольку за гражданином признается статус избирателя как носителя субъективного публичного избирательного права и, соответственно, лица, выражающего своим голосом не только индивидуально-личностный, но и общественно-политический интерес, ему не может быть отказано в заявлении отрицательного отношения ко всем участвующим в выборах кандидатам. Иное же означало бы, что представленные кандидатами программно-политические позиции якобы исчерпывают весь набор целей народа на данном этапе его развития, а потому признание выборов несостоявшимися в результате преобладания голосов против всех и назначение новых выборов не приведет к формулированию каких-либо иных, новых (по отношению к ранее выраженным) программ и целей.

Однако предположение об исчерпании позициями кандидатов всего спектра целеустремлений народа вряд ли можно признать состоятельным. Конечно, известное приближение к такой ситуации возможно, но лишь в условиях развитой политико-правовой культуры с налаженным механизмом демократического участия граждан в политической жизни страны, реальным идеологическим многообразием и многопартийностью, наличием оппозиционных идей и способностью их открыто выражать и отстаивать. Современная же российская государственность делает только первые шаги к формированию демократических устоев.

Институт голосования против всех (именно институт, а не графа в избирательном бюллетене) давно известен отечественному праву. Правом голосовать против всех обладали еще граждане СССР, которые, правда, могли реализовать его в иной форме - путем вычеркивания всех внесенных в избирательный список кандидатов. Что же касается графы "против всех", то впервые в российской политико-правовой истории она была предусмотрена частью 4 статьи 30 Федерального закона от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" <14> и была широко востребована в избирательной практике <15>. При этом введение такой графы - в условиях укоренения соответствующего института - являлось, по существу, всего лишь законодательным признанием наличествующего права голосования против всех, которое, однако, не производно от усмотрения законодателя, а непосредственно - в качестве правомочия - входит в состав субъективного избирательного права, а также в содержание народовластия.

Из этого исходил и Конституционный Суд РФ в упоминавшемся Постановлении от 10 июня 1998 года N 17-П. В нем оспариваемое законоположение, согласно которому выборы считаются избирательной комиссией несостоявшимися, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, Конституционный Суд (п. 5 резолютивной части) признал соответствующим статьям 3 и 32 Конституции РФ.

Между тем, исключив графу "против всех", федеральный законодатель не предусмотрел для избирателя какой-либо иной возможности выразить негативное отношение ко всем участвующим в выборах кандидатам, отменил саму форму подобного голосования, что якобы позволит сделать подход избирателя к предстоящему выбору более осознанным и конструктивным <16>. В действительности же такое решение, с одной стороны, служит формой принуждения избирателя к поддержке одного из кандидатов независимо от того, соответствует или нет сформулированная им предвыборная политическая позиция ценностям и интересам избирателя. С другой стороны, это решение стимулирует тех избирателей, которые принципиально не разделяют политические позиции ни одного из кандидатов и не готовы к изменению своих электоральных предпочтений только ради соблюдения демократической процедуры, к неучастию в выборах, то есть поощряет исключение лиц с определенными, четко сформированными убеждениями из числа субъектов, непосредственно участвующих в демократическом целеполагании государственного управления. При этом нельзя не заметить, что неучастие в выборах не тождественно голосованию против всех: оно не является формой волеизъявления. В то же время оно может восприниматься как выражение конкретным лицом негативного отношения к самому институту выборов и тем самым существенно умалять достоинство личности. Во всяком случае поощрение неучастия в выборах противоречит конституционным целям формирования гражданского общества, основой которого является активность и инициативность, в том числе в политической сфере.

Исходя из этого, отмену института голосования против всех (подчеркнем еще раз: института, а не графы в избирательном бюллетене) следует признать неконституционной, а именно противоречащей абзацу седьмому преамбулы, статьям 1 (ч. 1), 2, 3 (ч. 1, 2 и 3), 13 (ч. 1), 18, 21 (ч. 1), 32 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 2) Конституции РФ <17>.

Таким образом, в процессе выборов путем взаимодействия и аккумулирования индивидуального целеполагания отдельных избирателей формируется воля народа, который, поддерживая или отвергая предложенные кандидатами (избирательными объединениями) политические программы, принимает государственно-властные решения о представительстве в системе публичной власти носителей тех ценностей и интересов, которые в наибольшей степени отвечают его интересам и устремлениям на данном этапе развития, одновременно обязывая избранных лиц действовать в соответствии с заявленными (и поддержанными) публичными политико-правовыми целевыми установками. Тем самым реализуется избирательная власть народа - как проявление народовластия, а не самостоятельная форма публичной власти, с которой, по верному замечанию В.Н. Волченко, соотносится народный суверенитет <18>.

Вместе с тем признание права граждан принимать непосредственное участие в постановке целей государственного управления посредством выборов само по себе не гарантирует демократичный характер такого целеполагания, а равно его точность и соответствие ценностно-целевым предпочтениям народа. Они обеспечиваются системным действием принципов избирательного права <19>, которые в этом плане выступают нормативной основой демократизма и эффективности целеполагания государственного управления. Степень их реализации (и соблюдения) определяет степень точности целеполагания.

Принципы избирательного права как нормативная основа обеспечения эффективности государственного целеполагания

Такое значение принципов избирательного права определяется их нормативным содержанием и особым, непосредственно организующим характером воздействия на избирательные правоотношения. Структура данных принципов такова.

а) Принцип свободы выборов является предельно концентрированным нормативным обобщением в системе принципов избирательного права и фактически формирует ее ядро, заключая в себе негативное и позитивное обязывание. С одной стороны, согласно этому принципу, запрещается какое бы то ни было принудительное воздействие на избирателей и кандидатов, в том числе при решении вопросов об участии или неучастии в выборах, голосовании, содержании предвыборных позиций, методах, формах и средствах предвыборной агитации, характере волеизъявления и т.д. С другой стороны, требуется обеспечение условий для осознанного волеизъявления избирателей, наиболее полной реализации ими избирательных прав. В этой связи рассматриваемый принцип выступает фундаментальной предпосылкой свободного формирования (корректирования) народом целей государственного управления, гарантируя их определенность.

б) Принцип всеобщности обеспечивает каждому гражданину возможность участвовать в определении государственных целей, создавая тем самым представительную основу государственного целеполагания.

в) Принцип равенства требует обеспечения равного правового статуса избирателей, равного процессуального режима реализации избирательного права, равного веса избирательного голоса, а следовательно, и равного участия в формировании посредством выборов государственного целеполагания.

г) Принцип прямого избирательного права предполагает личное и непосредственное волеизъявление избирателя в отношении персонифицированных в лице кандидатов и избирательных объединений программно-целевых моделей государственно-правового развития, что определяет наиболее высокий уровень воздействия индивидуального целеполагания на формирование государственных целей.

д) Принцип тайного голосования позволяет избирателю безбоязненно сформулировать свою электоральную позицию, выразить реальное отношение к тем или иным программным проектам организации решения общих дел.

е) Принцип добровольности, оставляя на усмотрение самого гражданина решение вопроса об участии или неучастии в выборах, с одной стороны, исключает принудительное волеизъявление, голосование ради голосования и тем самым обеспечивает адекватность выраженной избирателем позиции его интересам, целям и ценностям; с другой стороны, создает реальную основу для участия в выборах избирателей с наиболее активной гражданской позицией и выражения таким образом осознанных, сформировавшихся, определенных целей.

ж) Принцип обязательности выборов, исключая возможность наделения избираемых конституционных органов публичной власти иным, нежели путем выборов, способом, требует непременного участия граждан в государственном целеполагании.

з) Принцип периодичности выборов, предполагая периодическую сменяемость состава выборных органов публичной власти и выборных должностных лиц, обеспечивает регулярный характер непосредственного воздействия народа на постановку, изменение, дополнение, корректировку целей государственного управления.

и) Принцип доступности выборов требует, чтобы избирательная кампания имела такую продолжительность и структурную основу, которые позволяли бы кандидатам полноценно представить свою предвыборную позицию (изложить по крайней мере ее основополагающие тезисы), а избиратели могли бы оценить и сопоставить сформулированные кандидатами предвыборные позиции и исходя из этого определить, какая из них в наибольшей степени отвечает их представлениям о должном порядке обустройства государства и общества.

к) Принцип альтернативности отсутствует, когда безальтернативность выборов исключает демократическое целеполагание в государстве. Отсутствие конкурирующих предвыборных политических программ и противоборствующих позиций свидетельствует о том, что выборы выступают декоративной формой легитимации административного целеполагания. Вместе с тем сама по себе альтернативность выборов вовсе не гарантирует постановки адекватных интересам народа целей. Ведь она может носить и искусственный характер. Этому, однако, должны противостоять иные принципы и инструменты избирательного права. Нельзя не учитывать и то, что реальная альтернативность в немалой степени связана с конкретно-историческим уровнем политического самосознания народа и его политико-правовой культуры.

л) Принцип светскости обеспечивает возможность постановки всеобщих целей государственного управления, не связанных конкретной религиозной позицией.

м) Принцип транспарентности предусматривает прозрачность выборов, которая исключала бы манипулирование результатами волеизъявления, гарантируя объективность сформулированных народом целей.

Только последовательная реализация нормативного содержания каждого из названных принципов в их системной взаимосвязи позволяет обеспечить подлинный демократизм целеполагания государственного управления.

Отмечая фундаментальное значение института выборов в механизме постановки целей управления делами государства, следует подчеркнуть, что выборы не должны абсолютизироваться, рассматриваться как универсальное средство разрешения насущных проблем государства и общества. Более того, непродуманное повсеместное внедрение данного института, чрезмерное расширение объема охвата выборных начал публичной власти хотя и предполагает повышение уровня обратной связи в государственном управлении, но может нести и определенные угрозы нормальному функционированию публичной власти, ее стабильности. В этой связи необходимо поставить вопрос о надлежащем соотношении между соответствующими ценностями демократического правового государства.

Объем выборных начал: конституционные параметры баланса точности государственного целеполагания и стабильности публичной власти

Действующая Конституция РФ предполагает формирование путем избрания населением следующих органов публичной власти: Президента РФ (ч. 1 ст. 81), Государственной Думы РФ (ч. 3 ст. 95, ч. 1 ст. 96, ст. 97), законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 1, ч. 1, 2 и 3 ст. 3, ст. 10, ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77). Вместе с тем, согласно части 2 статьи 130 Конституции РФ, выборные органы должны быть образованы в системе местного самоуправления. Расширение очерченного Конституцией круга избираемых органов публичной власти находится в пределах усмотрения законодателя, который, принимая соответствующее решение, должен исходить, с одной стороны, из конституционных принципов демократической основы российской государственности, допускающих более широкое участие граждан в выработке и принятии государственно-правовых решений. С другой стороны, законодатель должен обеспечить баланс между конституционными ценностями демократии, устойчивостью (стабильностью) и эффективностью публичной власти при реализации ее конституционных функций, определяя их соотношение на каждом конкретном этапе развития государства и общества. Это сообразуется с учетом сложившихся политико-правовых и социально-экономических условий, а также общественной практикой.

Конечно, увеличение объема глубины охвата выборными началами системы публичной власти, то есть разнообразие видов и уровней органов публичной власти, формирующихся на выборной основе, создает условия для повышения точности целеполагания публичного управления, уровня его демократической самоорганизации. Ведь выборы позволяют народу не только оказать непосредственно корректирующее воздействие на проводимую политику, но также установить организационные формы представительно-правовой связи с соответствующими органами публичной власти и тем самым - хотя данные отношения не входят в состав предмета избирательного права - обеспечить возможность интенсивного, непосредственного воздействия населения на целеполагание публичной власти в межвыборный период <20>.

Вместе с тем расширение выборных начал объективно влечет за собой снижение уровня стабильности публичной власти, факторами которого являются, в частности: возможность признания выборов несостоявшимися и, таким образом, несформирование выборного органа публичной власти, незамещение должности выборного должностного лица; политическое дробление системы публичной власти вплоть до нарушения ее политической целостности в случаях нелояльности избранных лиц в отношении фактически вышестоящих публично-властных субъектов; возникновение напряжения между одноуровневыми выборными органами и/или выборными должностными лицами, которое можно охарактеризовать как конкуренцию (могущую перерасти в конфликт) легитимности и т.д.

Исходя из этого, а также принимая во внимание, что Конституция РФ не содержит императивных требований к расширению выборных начал публичной власти, законодатель в конкретный исторический период должен обеспечить создание сбалансированного демократического и одновременно устойчивого организационно-правового механизма достижения конституционных целей многонационального населения Российской Федерации. Такой методологический подход фактически лег в основу аргументации Постановления Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" <21>, которым был признан не противоречащим Конституции РФ переход к наделению полномочиями глав субъектов Федерации их законодательными органами по представлению Президента РФ и, соответственно, отказ от их избрания непосредственно населением. При этом, корректируя соответствующий организационно-правовой механизм путем отказа от выборного порядка формирования органов публичной власти, в отношении которых он прямо не определен Конституцией РФ, но устанавливался законом, законодатель должен соблюдать конституционные принципы правового регулирования как организации публичной власти, учитывая, в частности, конституционную природу как тех или иных публичных институтов, так и прав и свобод человека и гражданина, включая избирательные права <22>.

В этом плане целесообразно проанализировать с точки зрения предмета нашего исследования отдельные внесенные и предлагаемые изменения (новации) в законодательное регулирование выборной основы публичной власти в Российской Федерации, касающиеся организации муниципальной власти.

Одной из таких новаций служит изменение, внесенное Федеральным законом от 25 июля 2006 года N 128-ФЗ в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) <23>, касающееся формирования представительного органа муниципального района двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, делегируемых решениями этих органов (ч. 4 ст. 35). Первый из названных способов является непосредственным выражением требования части 2 статьи 130 Конституции РФ о наличии выборных органов в структуре органов муниципальных образований. Второй предполагает опосредованное представительство территориальных коллективов поселений на районном уровне, что вызвало возражения юристов <24>. Не вдаваясь в детали развернувшейся дискуссии, полагаем возможным рассмотреть данный порядок через призму обеспечения демократического целеполагания публичного управления, в том числе в соотношении с гарантированием стабильности публичной власти.

Местное самоуправление, являясь по своей юридической сущности публичным управлением особого рода, основывается на сочетании начал вертикального управления и самоорганизации (самодеятельности) <25>, а потому предполагает обеспечение большего в сравнении с государственным управлением уровня интенсивности обратных связей, повышенной инициативности населения при решении вопросов местного значения, активного участия местного сообщества в муниципальном целеполагании. Использование же механизмов опосредованного представительства на районном уровне территориальной организации местного самоуправления при первоначальном рассмотрении может навести на мысль об ограничении демократических начал, а также о противоречии такого правового регулирования природе местного самоуправления. Однако более глубокий анализ опровергает данное предположение.

Согласно части 1 статьи 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, именно вопросы местного значения являются той сферой самостоятельности и автономии, в которой местному сообществу должны быть созданы условия для муниципальной самореализации, для самостоятельного - с соблюдением Конституции РФ и действующего законодательства - целеполагания.

Анализ Федерального закона N 131-ФЗ, а именно нормативных положений его статей 14 и 15, с точки зрения сопоставления вопросов местного значения поселения и муниципального района позволяет утверждать, что в составе предметов ведения муниципального района можно выделить семь вопросов местного значения, качественно (а не по территориальному охвату) не коррелирующих вопросам местного значения поселения <26>. При этом четыре из них (п. 9, 11, 20, 25 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ) непосредственно связаны с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленными в подпунктах 7, 9, 13, 13.1, 37 и 58 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <27>, а потому их реализация обеспечивается фактически совместной деятельностью двух уровней публичной власти - регионального и муниципального. В то же время муниципальная милиция общественной безопасности, отнесенная к ведению муниципального района, до настоящего времени не создана.

Таким образом, лишь в отношении осуществления двух вопросов местного значения муниципального района (организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов) население поселений, входящих в состав муниципального района, непосредственно не формулирует свою волю. Однако это вовсе не означает, что местное сообщество муниципального района, образуемое местными сообществами поселений, отстранено от целеполагания в данных сферах. Решение соответствующих вопросов сообразно интересам и воле населения обеспечивается через входящих в состав представительного органа муниципального района лиц, получивших свой мандат непосредственно от местных сообществ поселений, путем внутрирайонного сотрудничества муниципальных образований (в том числе посредством передачи части полномочий по вопросам местного значения муниципального района поселениям на договорной основе, как предусмотрено частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ), а также через участие населения в осуществлении местного самоуправления на уровне муниципального района (правотворческая инициатива, публичные слушания, обращения граждан и др.).

Представляется, что при формировании путем прямых выборов населением органов и должностных лиц публичной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа публичной власти более широкой территориальной сферы компетенции, притом что его компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей (по должности вошедших) в его состав, а при различиях преимущественно в сфере территориального охвата носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в демократическом целеполагании публичного управления на данном территориальном уровне организации публичной власти и сам по себе не снижает точности поставленных перед ним целей.

Вместе с тем следует критически оценить проявившуюся в последнее время тенденцию расширения попыток (пока, правда, безуспешных) отказа от избрания населением глав муниципальных образований и внедрения в муниципальную практику механизма замещения соответствующей должности, по существу аналогичного предусмотренному для формирования высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а именно наделения их полномочиями представительным органом местного самоуправления либо самим местным сообществом, но по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации <28>. Примечательно, что такие предложения обосновываются необходимостью повышения эффективности публичного управления: руководители субъектов Российской Федерации якобы получат возможность более эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта Федерации; при этом повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей <29>.

Реализация данной инициативы вступала бы в прямое противоречие с Конституцией РФ, грубо нарушала бы конституционный баланс между демократизмом и стабильностью публичной власти, девальвировала бы конституционную ценность местного самоуправления. Предложенный порядок замещения должностей глав муниципальных образований фактически отстраняет местное сообщество от возможности эффективного воздействия на исполнительно-распорядительную муниципально-властную деятельность путем определения осуществляющего ее конкретного лица, лишает местное сообщество возможности оказывать решающее воздействие на состояние муниципальных дел и самостоятельно определять цели развития муниципальных образований. Напротив, деятельность глав муниципальных образований ставится в зависимость от интересов глав субъектов Федерации, которые в свою очередь выступают, по существу, представителями Президента РФ <30>, в результате чего и сами главы муниципальных образований приобретали бы качества опосредованных делегатов федеральной государственной власти на местах. Это противоречит статье 12 Конституции РФ, а также правовым позициям Конституционного Суда РФ, который неоднократно высказывался по соответствующим вопросам <31>.

Подводя итоги проведенного исследования, можно заключить, что выборы являются важнейшей формой обеспечения демократического целеполагания государственного управления, формируют необходимую для качественного решения вопросов обустройства государственной и общественной жизни связь народа (территориального коллектива) и аппарата публичной власти. Выраженные посредством выборов государственно-правовые цели выступают непосредственными императивами публично-властной деятельности. Пренебрежение ими со стороны субъектов государственного управления (активное или пассивное) следует рассматривать как фактический отказ от принципа народовластия. Вместе с тем объем выборных начал публичной власти должен быть разумным, отвечающим конкретным социально-историческим условиям развития народа.