Мудрый Юрист

Институт омбудсмена в системе государственной защиты прав человека в государствах британского содружества

Мелехин А.В., соискатель кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Британская энциклопедия (1972 г.) определяет омбудсмена как "лицо, уполномоченное законодательным органом, которое призвано разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата" <1>.

<1> Цит. по: Мелик-Дадаева И.А. Институт омбудсмена в Скандинавских странах // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в капиталистических странах. 1986. N 94. С. 96.

В современном виде институт омбудсмена впервые возник в Швеции в 1809 г., однако долгое время он оставался "эндемичным" правовым феноменом. В 1919 г., т.е. более чем через столетие после возникновения, институт омбудсмена был учрежден в Финляндии. Однако вплоть до середины 50-х годов XX в. идея учреждения института омбудсмена не воспринималась за пределами Скандинавии. Первая волна распространения института омбудсмена в мире, и одновременно в государствах Британского Содружества, началась в начале 60-х годов XX в. В 1962 г. институт омбудсмена был учрежден в Новой Зеландии. Затем этот институт постепенно ввели иные государства Британского Содружества: в Великобритании институт Парламентского омбудсмена был учрежден в 1967 г.; начиная с 1967 г. - в 10 из 13 провинций и территорий Канады (последним институт "представителя граждан" был введен в провинции Ньюфаундленд и Лабрадор в 2001 г.); начиная с 1971 г. - в Индии на уровне штатов; в 1972 - 2004 гг. - в Австралии на уровне субъектов федерации, в 1977 г. - на федеральном уровне <2>.

<2> См.: Reif C. Building Democratic Institutions: The Role of National Human Rights Institutions in Good Governance and Human Rights Protection // Howard Human Rights Journal. 2000. Vol. 13. P. 8.

При этом факторы, давшие толчок активному распространению института омбудсмена в государствах Британского Содружества во второй половине XX в., отличались от обусловивших возникновение данного института в XIX - начале XX в. Омбудсмен классической "шведской" модели был учрежден как институт высшего государственного надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В государствах Британского Содружества в XIX в. сложилась эффективная система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в ней центральное место занимали судебные органы. Таким образом, необходимость введения в данную систему специфического контрольного или надзорного органа отсутствовала.

Вместе с тем с внедрением в государственную практику идеи социального государства, закреплением новых социально-экономических прав граждан, расширением полномочий органов исполнительной власти в различных сферах общественной жизни во второй половине XX в. существовавшие механизмы обеспечения прав человека в деятельности публичной администрации оказались явно недостаточными для разрешения нового вида конфликтов между государством и гражданином. Недостаточная эффективность судов как механизма восстановления прав граждан была обусловлена, во-первых, тем, что правосудие изначально направлено на защиту гражданских и политических прав, судебная защита связана с оплатой государственной пошлины и дорогостоящих услуг профессиональных юристов. Финансовая обременительность судебных средств защиты была существенным препятствием при их использовании для защиты социально-экономических прав. Во-вторых, комплексность и многоаспектность социального законодательства требуют от судьи обширных специальных познаний, которыми он, как правило, не обладает. Таким образом, судебный контроль как центральная составляющая государственных гарантий прав граждан утратил свою эффективность.

Следствием данного процесса стало увеличение "нагрузки" на парламентский контроль над исполнительной властью, возрастание количества жалоб граждан к депутатам как их представителям. Эта тенденция наиболее отчетливо прослеживается в государствах, в которых существуют тесные связи между депутатами и избирателями (в первую очередь в Великобритании и других государствах, воспринявших в том или ином виде Вестминстерскую систему). Однако парламентские механизмы контроля не были способны восполнить недостатки судебного механизма защиты прав граждан. Для эффективного разрешения споров между гражданами и органами исполнительной власти был необходим регулярно действующий механизм рассмотрения индивидуальных жалоб, а парламентские средства таковым не являлись. Таким образом, с усложнением деятельности исполнительной власти парламент постепенно утратил контроль над ней.

Учреждение института омбудсмена в государствах Британского Содружества было попыткой вернуть эффективность системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Данный институт стал дополнительным инструментом парламентского контроля и разрешения административных споров. Концепция института позволяла рассматривать нарушения прав человека в качестве индикатора неудовлетворительной реализации функционирования органов исполнительной власти, связанной либо с несовершенством нормативной базы, либо с дефектами административной практики <3>.

<3> См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина: мировой опыт. М.: Изд-во БЕК, 1996. С. 47.

Модель института омбудсмена, воспринятая государствами Британского Содружества, существенно отличается от классической "шведской" модели. В основу конституирования института омбудсмена в Новой Зеландии, Великобритании, Австралии, провинциях Канады была положена так называемая датская модель омбудсмена <4>. Изменения, которым, подвергся институт омбудсмена в государствах Британского Содружества, определялись действием ряда факторов:

<4> К компетенции датского омбудсмена относится осуществление надзора за деятельностью гражданской и военной государственной администрации и органов местной администрации с тем, чтобы министры, должностные и прочие лица, состоящие на службе у государства, не допускали должностных нарушений или преступлений при исполнении своих обязанностей. Датский омбудсмен не имеет права судебного преследования, но он может инициировать процесс через прокурора. Вне компетенции омбудсмена находятся глава государства и судебная власть. О любом расследовании, начатом в связи с действиями любого из служащих, следует известить его вышестоящего начальника, причем проверяемый вправе настоять на внутреннем расследовании силами администрации. Подробнее см.: Роблес А.-Х. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). М.: Ad Marginem, 1997. С. 73.<5> Wade W., Forsyth C. Administrative Law. Oxford, Cambrige press, 1996. P. 45.

Во всех рассматриваемых странах предпосылки учреждения омбудсменов и характер отношений между парламентом и исполнительной властью (в первую очередь доктрина министерской ответственности) обусловили наделение их особым статусом - статусом должностных лиц, институционально связанных с парламентом. Этот статус подчеркивает независимость омбудсмена от исполнительной власти и его особую функцию дополнительного средства контроля над администрацией, осуществляемую если не от лица парламента, то по поручению последнего. При этом в двух государствах - в Новой Зеландии и Канаде - омбудсмен формально провозглашается должностным лицом парламента. В Соединенном Королевстве в соответствии со сложившейся практикой, нашедшей отражение в правилах процедуры парламента, должность омбудсмена относится к категории "статутных" должностных лиц Палаты общин.

Установлению особой модели института омбудсмена в государствах Британского Содружества способствовали также особенности статуса гражданской службы. Традиции закрытости административных структур, корпоративности гражданской службы привели к ограничению возможностей для судебного обжалования актов органов исполнительной власти, судебного контроля над ними. Таким образом, институт омбудсмена, контролирующего гражданских служащих, но не надзирающего за соблюдением прав граждан лицами, замещающими политические должности, в наибольшей степени отвечал задачам восстановления нарушенных социально-экономических прав;

<6> См.: Тимофеев М.Т. Конституционно-правовой институт омбудсмена в государствах англосаксонской правовой семьи (на примере Соединенного Королевства и Республики Ирландия): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 18.

Учреждение института омбудсмена в странах, принадлежащих к семье "общего права", сопровождалось серьезным кризисом правовой системы, вызванным воплощением в жизнь идеи социального государства и соответственно возникновением новых социально-экономических статутных прав, неизвестных общему праву. При этом значительное количество экономических благ, на получение которых могут претендовать граждане, устанавливалось ведомственными нормативными актами, что расширяло сферу административной дискреции и вызывало возрастание числа споров между гражданами и органами исполнительной власти и соответственно взрывное увеличение нагрузки на судебную систему. При этом суды общей юрисдикции не могли эффективно защитить новые социально-экономические права граждан в силу отсутствия юридических оснований для такой защиты. Это послужило причиной учреждения в государствах англосаксонской правовой семьи специализированных квазисудебных органов - административных трибуналов и специальных органов парламентского контроля за администрацией - парламентских омбудсменов.

Институт омбудсмена в государствах Британского Содружества обладает рядом общих черт:

<7> Преамбула и секция 1 (п. 3) Акта о парламентском уполномоченном 1967 г. // Parliamentary Commissioner Act 1967. С. 13 // The UK Statute Law Database. http://www.statutelaw.gov.uk.
<8> Секция 3 Акта об омбудсменах 1975 г. // Ombudsman Act. 1975. N 9 // Statutes of New Zealand. http://www.legislation.govt.nz.
<9> Например, секция 2 (п. 1) Закона провинции Альберта об омбудсмене 2000 г. гласит, что омбудсмен назначается как должностное лицо парламента, уполномоченное проводить расследования / Ombudsman Act. Chapter O-8 RSA 2000 // Queen's Printer. http://www.qp.gov.ab.ca.
<10> Секция 28 Акта об омбудсмене 1976 г. N 181 // Ombudsman Act. 1976. Act No. 181 of 1976 as amended // Commonwealth of Australia Law. http://www.comlaw.gov.au/ComLaw/Legislation.
<11> См.: Oonagh G. Officers of Parliament: A Comparative Perspective // Parliament and Constitution Center Research Paper. 2003. 03/77. P. 35, 36.

Такая достаточно фрагментарная юрисдикция омбудсменов требует специального законодательного закрепления. В "омбудсменовском" законодательстве государств Британского Содружества традиционно присутствует специальный раздел, закрепляющий перечень органов, подконтрольных и неподконтрольных омбудсмену <12>.

<12> См., например: приложения 2 и 3 к Акту о парламентском уполномоченном 1967 г. // Parliamentary Commissioner Act. 1967. С. 13; приложение 1 к Акту Новой Зеландии об омбудсменах 1975 г. // Ombudsman Act 1975. N 9. Аналогичные положения содержатся в пункте 2 секции 5 Акта Австралийского союза об омбудсмене 1976 г. N 181 // Ombudsman Act. 1976. Act No. 181 of 1976.

Особенностью института омбудсмена в государствах Британского Содружества является также существование значительного количества специализированных омбудсменов, осуществляющих полномочия в определенной сфере общественной жизни или в отношении особого круга лиц. Так, например, в Великобритании существуют: Уполномоченный по вопросам здравоохранения, пенсионный омбудсмен, полицейский омбудсмен для Северной Ирландии, омбудсмен по вопросам юридической службы; в Канаде на уровне федерации - Уполномоченный по защите личных данных, Уполномоченный по языковым меньшинствам, Исследователь исправительной системы; в Австралии на уровне федерации - омбудсмен по делам почты; в Новой Зеландии - Уполномоченный по правам детей; Уполномоченный по вопросам здравоохранения и правам инвалидов;

<13> Пункт 2 секции 22 Акта Новой Зеландии об омбудсменах 1975 г. / Ombudsman Act. 1975. N 9.

Вместе с тем институт омбудсмена в каждом из рассматриваемых нами государств имеет ряд специфических черт.

Так, британский парламентский уполномоченный по делам администрации является наиболее связанным с парламентом. Он рассматривает только жалобы на плохое управление, поступающие ему от граждан через членов Палаты общин <14>. Таким образом, для жалоб граждан, адресованных Уполномоченному, поставлен своего рода парламентский фильтр. Основанием для введения такого ограничения в законодательство было ожидание несоразмерно большого количества жалоб к омбудсмену. Кроме того, британский Уполномоченный по делам администрации вводился именно как институт парламентского контроля. Его целью было "разгрузить" парламентариев от необходимости рассматривать жалобы граждан. Однако в дальнейшем, при введении специализированных омбудсменов, "парламентский фильтр" не устанавливался. Так, например, заявитель вправе напрямую обратиться к Уполномоченному по вопросам здравоохранения.

<14> Секция 5, п. 1, подп. "a", Акта о парламентском уполномоченном 1967 г. / Parliamentary Commissioner Act. 1967. С. 13.

Следует также отметить, что британский Акт о парламентском уполномоченном по делам администрации 1967 г. специфически определяет компетенцию омбудсмена. В соответствии с секцией 5 (п. 1, подп. "a") уполномоченный расследует действия администрации, которые являются следствием плохого управления (maladministration). Следует заметить, что данный термин используется только в законодательстве Великобритании, является достаточно расплывчатым и требует специального толкования, которое осуществляется самим уполномоченным. Так, в настоящее время каноническим считается определение плохого управления, содержащееся в Ежегодном докладе Уполномоченного по делам администрации за 1993 г. <15>, его автором является тогдашний омбудсмен У. Рейд. Вместе с тем представляется, что данный термин имеет оценочный характер, и сам омбудсмен в процессе рассмотрения жалобы должен решить, является ли обжалуемый административный акт (действие или решение) проявлением плохого или хорошего управления. Поэтому более приемлемой является формулировка основания жалобы, принятая в большинстве государств: омбудсмен "рассматривает жалобы на действия, совершенные в пределах административных полномочий" <16>.

<15> См.: 1993 Annual Report of the Parliamentary Commissioner for Administration // http://www.ombudsman.org.uk.
<16> См., например: секция 5, п. 1, подп. "a", Акта союза об омбудсмене 1976 г. N 181 / Ombudsman Act. 1976. Act No. 181 of 1976.

Система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Канаде отличается от других государств Британского Содружества тем, что в ней отсутствует институт федерального омбудсмена общей компетенции. Как было указано выше, внедрение института омбудсмена в государственно-правовую практику Канады началось с субъектов федерации. Однако первый омбудсмен, который был учрежден на федеральном уровне, - это Уполномоченный по официальным языкам Канады <17>. Затем, в 1973 г., был учрежден пост "Исследователь исправительной системы", который выполняет функции омбудсмена для лиц, отбывающих наказание в федеральных исправительных учреждениях <18>. В 1986 г. была учреждена должность Уполномоченного по защите частной жизни <19>, а также ряд других специализированных омбудсменов.

<17> См.: Акт об официальных языках 1969 г. // Official Languages Act 1969. http://laws.justice.gc.ca.
<18> В настоящее время его статус определяется Актом об исполнении наказания и условном освобождении 1992 г. // Corrections and Conditional Release Act (1992. С. 20). http://laws.justice.gc.ca.
<19> Секция 53 Акта о защите частной жизни 1985 г. // Privacy Act (R.S., 1985, c. P-21). http://laws.justice.gc.ca.

Отсутствие федерального (национального) омбудсмена общей компетенции обусловлено существованием на федеральном уровне Комиссии по правам человека, учрежденной в соответствии с Актом о правах человека в 1977 г. Данная Комиссия является "институтом омбудсменовского типа" <20>, но ее нельзя назвать коллективным омбудсменом, поскольку характер ее полномочий несколько отличается от полномочий омбудсмена. Во-первых, ее компетенция распространяется не только на органы публичной администрации, но и на администрацию предприятий и организаций. Во-вторых, ей подведомственны далеко не все нарушения прав и свобод человека и гражданина, а только те из них, которые подпадают под определение дискриминации по какому-либо признаку. В-третьих, если рекомендация Комиссии о прекращении дискриминации не выполнена, то жалоба гражданина передается в Трибунал по правам человека, который, по существу, является квазисудебным административным трибуналом со специальной юрисдикцией. Такая система государственной защиты прав человека весьма схожа с системой, установленной Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и просуществовавшей вплоть до 1994 г., когда была отменена компетенция Комиссии по правам человека по предварительному рассмотрению жалоб в Европейский суд <21>.

<20> См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина: мировой опыт. С. 264.
<21> Протокол N 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод о реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией (ETS N 155) (подписан в г. Страсбурге 11.05.1994) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 44. Ст. 5400.

Комиссия по правам человека также представляет в парламент ежегодный доклад о состоянии прав человека, а также специальные доклады по отдельным проблемам дискриминации. Комиссия взаимодействует со специальными уполномоченными, задавая своими специальными докладами и обращениями направления для их дальнейших углубленных расследований <22>.

<22> См., например: ответ Исследователя исправительной системы на специальный доклад Канадской Комиссии по правам человека о положении женщин, осужденных за федеральные преступления // Correctional Investigator's Response to the Canadian Human Rights Commission's Consultation Paper for the Special Report on the Situation of Federally Sentenced Women. http://www.oci-bec.gc.ca.

Особенностью омбудсмена Австралийского союза является то обстоятельство, что он был учрежден как омбудсмен общей компетенции, однако затем ряд законодательных актов определили его статус и как омбудсмена специальной компетенции. Так, на сегодняшний день он является также омбудсменом для Вооруженных сил Австралийского Союза, омбудсменом по делам почтовой службы, налоговым омбудсменом, омбудсменом по вопросам иммиграции <23>. При этом институт омбудсмена сосуществует с Комиссией по правам человека и защите равных возможностей, учрежденной Актом о защите прав человека и равных возможностей 1986 г. N 125 <24>. При этом компетенция Комиссии в секции 10А Акта определена следующим образом: "Комиссия гарантирует неделимость и универсальность прав человека, а также принципы свободы и равенства каждого в достоинстве и правах". Таким образом, ее полномочия аналогичны полномочиям канадской Комиссии по правам человека. Однако в Австралии отсутствует Трибунал по правам человека как специализированный квазисудебный орган. Поэтому полномочия Комиссии являются рекомендательными.

<23> Преамбула и секция 4 Акта об омбудсмене 1976 г. N 181 // Ombudsman Act. 1976. Act No. 181 of 1976 as amended // Commonwealth of Australia Law. http://www.comlaw.gov.au/ComLaw/Legislation.
<24> Human Rights and Equal Opportunity Commission Act. 1986. No. 125 of 1986 as amended // Commonwealth of Australia Law. http://www.comlaw.gov.au/ComLaw/Legislation.

Модель института омбудсмена в Новой Зеландии в основном повторяет модель аналогичного института в Австралии, за исключением того, что он как омбудсмен общей компетенции выполняет функции только одного специализированного омбудсмена - омбудсмена по защите личных данных <25>.

<25> См.: Акт об официальной информации 1982 г. / Official Information Act 1982; Акт о местной официальной информации и собраниях 1987 г. / Local Government Official Information and Meetings Act 1987 // Statutes of New Zealand. http://www.legislation.govt.nz.

Анализ развития законодательства, обобщение практической деятельности омбудсменов государств Британского Содружества, а также их взаимодействия с иными элементами системы государственной защиты прав человека в данных государствах позволил выявить ряд общих тенденций развития этого института:

<26> См.: Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юриспруденция, 2001.
<27> Council of Europe Parliamentary Assembly Recommendation 1615 (2003) "The institution of ombudsman" // http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta03/erec1615.htm.