Судебная практика: законодательство муниципальной реформы

Сергеев А.А., кандидат юридических наук.

Изъяны в законодательстве появляются по разным причинам. Случается, что политический компромисс при принятии закона достигается в ущерб юридической строгости норм, иногда спешка или низкая квалификация разработчиков правового акта приводят к расхождению смысла его положений с задуманной идеей. Однако, наверное, самые серьезные дефекты в правовой материи возникают в тех случаях, когда законодатель сознательно не соблюдает конституционные нормы или общепризнанные принципы права, считая, что избранная им цель оправдывает любые средства. Примером тому может служить новое федеральное законодательство об организации российского местного самоуправления.

Авторы муниципальной реформы провозглашали вполне правильные цели: приблизить муниципальную власть к населению, четко определить ее социальные обязанности, упорядочить межбюджетные отношения. Однако уже в ходе разработки проекта новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стали наблюдаться попытки если не нарушить Конституцию РФ, то хотя бы обойти ее требования путем различных юридических ухищрений <1>. Когда же стало ясно, что принятый Закон нельзя реализовать в таком виде и в соответствующие сроки, его коррекция превратилась в непрерывный и неупорядоченный процесс, ориентированный явно не на улучшение правового качества.

Беглый анализ указанного процесса можно начать с проблемы введения в действие нового законодательства. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон от 6 октября 2003 г.) должен был вступить в силу с 1 января 2006 г. В сентябре 2005 г. Государственная Дума приняла решение о корректировке этого срока, установив, что Закон, за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 г. Переходные положения Закона предусмотрели иные сроки вступления в силу менее чем для половины его положений (при этом применение отдельных положений, вступавших в силу ранее 2009 г., было поставлено в зависимость от усмотрения субъектов Федерации).

Тогда же (в сентябре 2005 г.) в выступлениях некоторых депутатов Госдумы прозвучало, что по смыслу принятого решения регионы вправе с 1 января 2006 г. применять Закон в целом, т.е. включая те нормы, для которых не установлен особый порядок вступления в силу и которые, следовательно, должны вступать в силу с 1 января 2009 г. Это выглядело неудачной шуткой. Как еще можно оценить применение правовых норм, не вступивших в силу? Вполне возможно обратное: вступившая в силу норма закона в переходный период не применяется к возникшим ранее правоотношениям, такой подход распространен в праве. Но применение не вступивших в силу, т.е. недействующих, правовых норм - это явное открытие в юриспруденции.

Обоснование возможности применения недействующих норм "юристы-первооткрыватели" усмотрели в ч. 2.1 ст. 83 Закона от 6 октября 2003 г., согласно которой положения данного Закона применяются с 1 января 2006 г. до окончания переходного периода в части, не противоречащей переходным положениям Закона. Слово "применяются" они восприняли как ключевое, не озаботясь тем, что применяться могут только действующие (вступившие в силу) правовые нормы. Нормы, не вступившие в силу, применяться не могут именно потому, что юридической силы у них еще нет. Положение же ч. 2.1 ст. 83 Закона правовая теория позволяла толковать лишь как устанавливающее коллизионное правило: специальные нормы переходных положений Закона имеют приоритет перед его общими нормами, но не как дающие санкцию на применение недействующего права.

Однако принципы права были оставлены без внимания. В направленной в регионы телеграмме помощника Президента РФ от 6 октября 2005 г. N НР А4-17112иш было указано, что в переходный период для муниципальных образований, которые не являются вновь образованными, положения Закона от 6 октября 2003 г. применяются в полном объеме. Такое разъяснение прямо противоречило Закону, в котором черным по белому был записан срок его вступления в силу в полном объеме - 1 января 2009 г. Оставалось надеяться, что все расставит по своим местам судебная практика, что суды будут руководствоваться Законом, а не телеграммой.

Исследуя особенности советского права, С.С. Алексеев отмечает формирование юридического феномена, называемого им "двухэтажным правом": право, которое включает в себя два разнородных слоя: официальную юридическую систему и право-невидимку - высшее право. Право-невидимка не преподносится как официальная юридическая реальность, но оно является всемогущим суперправом, направляющим и регламентирующим жизнь и развитие общества <2>. Увы, провозглашение Российской Федерации правовым демократическим государством пока не привело к качественным переменам. В иерархии источников права иная телеграмма превосходит по силе любой закон. С 1 января 2006 г. суды и иные правоприменительные органы стали применять не вступившие в силу статьи Закона от 6 октября 2003 г.

Установка на применение недействующего права не была всего лишь ошибкой правоприменителей. Политики в своих интервью разъясняли подлинную волю законодателя: губернаторам обещали перенести вступление Закона в силу на 2009 г., на деле их немного обманули, Закон вступит в силу с 2009 г., но будет применяться с 2006 г. Однако как же правильно применять недействующее законодательство? К сожалению, в литературе этот вопрос не описан. В переходный период сохраняли силу положения одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. В разных частях страны однотипные дела стали разрешаться по-разному, в зависимости от взглядов конкретных персон на то, какое право следует считать действующим.

Кроме того, Закон от 6 октября 2003 г. не раскрывал содержания понятия "вновь образованное муниципальное образование", ставшего ключевым в переходный период. Изначально предполагалось, что речь идет о тех территориях, которые до реформы не имели статуса самостоятельного муниципального образования и соответствующих ему атрибутов: своего бюджета, муниципальной собственности, выборного органа. Естественно, что на таких территориях в переходный период было необходимо временное осуществление правотворческих полномочий еще не сформированных органов местного самоуправления органами государственной власти. Такое временное осуществление полномочий возможно в той мере, в какой оно служит реализации права населения на осуществление местного самоуправления. Принципы соответствующего временного правового регулирования ранее были определены в теории и на практике <3>.

Однако в ходе реализации Закона от 6 октября 2003 г. понятию "вновь образованное муниципальное образование" был придан совсем иной смысл. Рассмотрим типичный пример. Город Гатчина Ленинградской области до начала реформы имел статус самостоятельного муниципального образования, его устав был зарегистрирован в 1996 г. Областной законодатель посчитал, что он вправе решить вопросы организации городского самоуправления иначе, чем это было закреплено в уставе города. Много месяцев длились по этому поводу судебные споры, в итоге суд решил, что город Гатчину следует признать вновь образованным муниципальным образованием, поскольку в ходе реформы он был наделен статусом городского поселения <4>. Статья 12 Конституции РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления, Конституционный Суд РФ в своих решениях многократно указывал на то, что этот принцип не может ограничиваться законами субъектов Федерации. Однако, как мы видим, формальный момент приведения статуса ранее существовавшего муниципального образования в соответствие с новой типологией был признан основанием, достаточным для ограничения самостоятельности местного самоуправления.

Другой пример. Город Елец Липецкой области тоже имел до начала реформы статус самостоятельного муниципального образования. В апреле 2006 г. органами государственной власти области был распущен его представительный орган - городской Совет народных депутатов - по процедуре, предусмотренной ст. 73 Закона от 6 октября 2003 г. Оспорившие это в суде граждане указывали, что ст. 73 Закона вступает в силу с 1 января 2009 г., поскольку переходные положения не оговаривают иного порядка ее вступления в силу (применение Закона от 28 августа 1995 г. не дало бы права распустить городской Совет). Заявителям было отказано со следующей мотивировкой: вступление в силу Закона от 6 октября 2003 г. с 1 января 2009 г. относится ко вновь образованным муниципальным образованиям, город Елец не является вновь образованным муниципальным образованием, он лишь был наделен статусом городского поселения <5>.

Возникает два вопроса. Во-первых, где в Законе было записано, что срок вступления его в силу с 1 января 2009 г. относится только ко вновь образованным муниципальным образованиям? (Напомним, что это было записано не в Законе, а в телеграмме, которая предлагала применять в переходный период нормы, не вступившие в силу.) Во-вторых, почему в аналогичных ситуациях Закон был применен совершенно по-разному для Гатчины и для Ельца? Неужели только потому, что рассматривали указанные дела и толковали нечеткие переходные положения Закона разные составы судей Верховного Суда?

К сожалению, практика применения нового законодательства о местном самоуправлении зачастую лишена всякой логики и начисто игнорирует конституционные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Судья Конституционного Суда РФ А.Я. Слива весьма точно заметил, что в Конституции РФ не сказано о том, что местное самоуправление появляется в 2003 г. или перенесено на 2009 г., Конституция вступила в силу в 1993 г., и ее положения, касающиеся местного самоуправления, должны соблюдаться. Происходящее в так называемый переходный период он оценил как антиконституционные действия <6>.

Приведем лишь один пример, подтверждающий такую оценку. В городе Кирове инициативная группа попыталась вынести на местный референдум вопросы: согласны ли вы с тем, что глава города должен избираться непосредственно населением; согласны ли вы с тем, что глава города должен возглавлять администрацию города? Как видим, предлагавшаяся схема вполне соответствовала требованиям Закона от 6 октября 2003 г. Тем не менее эти вопросы были признаны не подлежащими вынесению на референдум. Районный суд г. Кирова решением от 18 декабря 2006 г. N 2-1242/06 подтвердил правомерность отказа со следующей мотивировкой. Во-первых, Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает проведение местного референдума о структуре органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, город Киров таковым не является. Во-вторых, местный референдум может проводиться только по вопросам местного значения; ст. 16 Закона, содержащая перечень вопросов местного значения, вопроса о структуре органов местного самоуправления не содержит, следовательно, определение структуры органов местного самоуправления не является вопросом местного значения; соответствующие вопросы должны решаться органами местного самоуправления при принятии устава города и не могут выноситься на референдум. Кассационная судебная инстанция оставила это решение в силе, надзорная инстанция не усмотрела оснований для его опротестования.

Остается лишь задать риторические вопросы. Каким образом указание Закона на возможность проведения во вновь образованных муниципальных образованиях местного референдума о структуре органов местного самоуправления запрещает проводить аналогичные референдумы в иных муниципальных образованиях? Как быть со ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ, прямо устанавливающей, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно? Если вопросы о структуре органов местного самоуправления не могут решаться на местном референдуме, как не относящиеся к вопросам местного значения, то почему, по логике суда, их могут решать органы местного самоуправления? Ведь согласно ст. 132 (ч. 1) Конституции органы местного самоуправления решают именно вопросы местного значения.

Вряд ли будет правильным вывод, что суды, в прежние годы накопившие солидную практику защиты прав местного самоуправления, внезапно потеряли квалификацию. Скорее, они вынуждены следовать общей идеологии муниципальной реформы, допускающей возможность "на время забыть" конституционные гарантии местного самоуправления. Именно эта идеология приводит к появлению в законодательстве заведомо двусмысленных норм, она же обосновывает возможность снизить планку судебной защиты прав местного самоуправления.

С пессимизмом восприняло экспертное сообщество прекращение Конституционным Судом РФ производства по уже фактически рассмотренному им делу о проверке конституционности законов Кабардино-Балкарской Республики, регулирующих вопросы организации местного самоуправления <7>. Это решение судья А.Л. Кононов назвал обыкновенным отказом в правосудии, особенно недопустимым на фоне длительной и крайне драматичной борьбы заявителей, представляющих интересы значительной части населения республики, за отстаивание своих конституционных прав на местное самоуправление <8>. Судья Б.С. Эбзеев отметил, что этот прецедент размывает пределы усмотрения законодателя и легитимирует практику преодоления правовых позиций Конституционного Суда РФ <9>.

Конечно, низкое юридическое качество Закона от 6 октября 2003 г. и ошибки при его применении не являются главными источниками проблем, возникших в ходе реформы местного самоуправления. Есть множество социально-экономических и иных объективных причин их появления. Тем не менее следует отметить, что дефекты в правовой базе российского местного самоуправления породили на практике дополнительные проблемы, которых при желании вполне можно было избежать.