Цели и критерии использования зарубежного опыта в исполнительном законодательстве России

Исаенкова О.В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой гражданского процесса Саратовской государственной академии права, член межведомственной рабочей группы по разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации.

Демичев А.А., профессор, начальник кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права Нижегородской академии МВД России, доктор юридических наук.

Российское исполнительное законодательство находится в настоящее время в стадии активного формирования. Перспектива принятия ИК РФ в обозримом будущем уже не так туманна, как еще пару лет назад, и определена распоряжением Министра юстиции Российской Федерации В.В. Устиновым от 24 января 2006 г. N 2 "О создании межведомственной рабочей группы по разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации".

Использование зарубежного опыта в процессе совершенствования законодательства, регулирующего исполнительное производство, тем более важно в связи с тем, что большинство стран Европы в настоящее время выбрали путь законотворческого и правоприменительного развития в направлении концепции "общего права" <1>, отвечающего интересам всех государств Европейского союза.

Такая тенденция отчетливо прозвучала и была поддержана ведущими процессуалистами России, Литвы, Латвии, Казахстана, Белоруссии, Германии, Польши, Венгрии и Австрии на Международной конференции "Реформа гражданского процесса в суде первой инстанции в государствах региона Балтийского моря и Центральной Европы", прошедшей в Вильнюсе 16 - 19 сентября 2004 г. Затем эта тенденция, показав жизнеспособность и актуальность, получила свое развитие на Международной научно-практической конференции "Право на судебную защиту и практические аспекты его реализации", прошедшей в Вильнюсе ровно через два года - в сентябре 2006 г. <2>.

Обратим внимание, что речь идет вовсе не о создании одинакового права, которое бы удовлетворяло все европейские государства, в том числе и Россию, а о таком согласовании норм и их применении, которые бы позволяли иметь совмещенную, гармоничную систему европейского права, где все ее части взаимодействуют.

Гармонизация законодательства, регулирующего исполнительное производство, в настоящее время идет по двум направлениям: приведение его в соответствие с законодательством других отраслей российского права и с международными нормами. Не следует при этом забывать и о требовании разумности закона.

"Власть прежде всего должна быть разумной. Если ты повелишь своему народу броситься в море, он устроит революцию. Я имею право требовать послушания, потому что мои веления разумны", - писал Антуан де Сент-Экзюпери в своем "Маленьком принце". Теоретическое понимание разумности закона практически идентично: "Издать разумный... закон - значит выявить в столкновениях противоречивых тенденций то передовое, жизненное, прогрессивное, что требует государственной поддержки и поощрения" <3>. Дефекты правотворчества как одной из форм правовой политики наиболее опасны, так как влияют на обе другие формы - правоприменение и правовое воспитание <4>.

Российское право в настоящее время находится на достаточно высокой ступени развития, которая предполагает проведение правовых преобразований от доктрины к практике, т.е. "сверху". Между тем не следует забывать, что становление права на ранней стадии идет и "снизу" - от реальных отношений через их обобщение и типизацию к становлению системы норм <5>. К сожалению, на практике нередко встречаются дефекты правотворчества. Именно они оказывают серьезное негативное воздействие на всю правовую систему, так как существенным образом влияют на правовую культуру общества и практику правоприменения. Многих дефектов правотворчества в исполнительном производстве можно попытаться избежать, если найти правильные критерии использования уже существующего опыта развития исполнительного законодательства не только в самой России, но и за ее пределами. До настоящего времени предметы регулирования исполнительного процессуального права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права смешиваются, противореча друг другу по срокам исполнительной давности, порядку применения и мерам ответственности за нарушения законодательства об исполнительном производстве и законных требований судебного пристава-исполнителя и многим другим вопросам. В разд. VII ГПК РФ 2002 г. остались нормы, регулирующие исполнительные правоотношения в чистом виде, которые возникают и развиваются без участия суда, являющегося обязательным участником гражданских процессуальных правоотношений. В частности, последняя статья ГПК РФ - ст. 446 - содержит перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, в то время как суд не имеет никакого отношения к правоотношениям, связанным с обращением взыскания на имущество. В качестве сравнительного примера здесь можно привести принятый немногим ранее ГПК Эстонии от 22 апреля 1998 г., в котором исполнению посвящено лишь пять норм (ст. 374 - 376, регулирующие поворот исполнения судебных постановлений, и ст. 377, устанавливающая правила удостоверения эстонскими судами исполнимости решений иностранных судов и третейских судов), а само исполнительное производство регулируется отдельным законом. Похожая ситуация с исполнительным законодательством сложилась и в Латвии, где действует Закон от 13 ноября 2002 г. "О судебных исполнителях" (Law On Bailiffs), состоящий из 163 статей (для сравнения - в России действующий Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах" включает в себя лишь 25 статей, часть которых отсылочны к утверждаемым Президентом РФ актам, а часть регулируют деятельность судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, не имеющих отношения к исполнительному производству).

Здесь с сожалением приходится констатировать то обстоятельство, что опыт европейских государств, в том числе стран ближнего зарубежья, по исполнению судебных и иных юрисдикционных актов практически не использовался и не используется при реформировании исполнительного производства России. Вместо того чтобы законодательными мерами повышать реальную исполнимость исполнительных документов, современный российский законодатель идет по тупиковому пути, относя к оконченным исполнительным производствам те, по которым взыскатель не получает присужденное (подп. 2 - 6 п. 1 ст. 27 Федерального закона "Об исполнительном производстве"). Несовершенство российского исполнительного законодательства приводит к решениям Европейского суда о взыскании с России в пользу Бурдова и др. справедливых компенсаций. Современная политическая и социальная ситуация давно предопределили необходимость реформирования российской системы принудительно исполнения.

Вместе с тем, прежде чем проводить любое реформирование, необходимо определить критерии возможности использования опыта других государств в этом направлении. Возможно, особенностями российского менталитета объясняется ситуация, когда реформирование производится без четко поставленной цели и критериев ее достижения. Потому большинство российских реформ имеют дату начала, а их окончание в большинстве своем неопределенно. Принимая во внимание, что в настоящем исследовании нас интересует возможность использования опыта европейских государств при реформировании российского исполнительного производства, прежде всего следует выделить основные цели, поставленные законодателем в исполнительных производствах перед правоприменителями в различных государствах, и сравнить эти цели и способы их достижения с задачами исполнительного производства в России.

С определенной долей условности можно выделить два основных момента нацеленности исполнительного права европейских государств.

1. Максимальная защита прав взыскателя (в том числе в ущерб интересам должника и иных лиц) в исполнительном производстве, когда принудительное исполнение имеет высокий коэффициент публичности и по основным признакам приближено к административному (а зачастую даже уголовно-процессуальному) принуждению. В частности, такая идея была принята за основу при реформировании исполнительного производства Литвы, что позволило добиться значительного повышения соотношения неисполненных и исполненных судебных требований в пользу последних. В современном литовском гражданском исполнительном праве не действует принцип неприкосновенности личности должника: суду предоставлено право арестовать должника, препятствующего исполнению судебного решения, на срок до 30 суток. При этом действует общее правило о невозможности обжалования определений и резолюций суда по исполнительным правоотношениям, если только литовским законодательством прямо не предусмотрено иное. Позитивные черты подобной концепции очевидны (главное - быстрота и сравнительная простота реформирования, а также заметное сразу по окончании реформы увеличение количества оконченных реальным исполнением исполнительных производств по сравнению с дореформенным периодом), но заметим, что их перенесение в российскую действительность чревато высокой вероятностью нарушений прав невзыскателей в области исполнительных правоотношений.
2. Исполнение носит частно-публичный характер (например, Франция), государство в заранее определенной законом степени контролирует органы принудительного исполнения, которые, как правило, не состоят на государственном бюджете и действуют во многом на собственный страх и риск. Основной заботой государства при этом является защита интересов должников-граждан в исполнительном производстве. Здесь действуют принципы неприкосновенности личности должника, неприкосновенности минимума средств существования должника и другие гарантии в отношении обязанных по исполнительным документам лиц, превратившихся в ходе проектной работы над Исполнительным кодексом РФ в так называемые минимальные гарантии правовой защиты прав сторон исполнительного производства (ст. 13 проекта ИК РФ).

Нашей исходной посылкой будет являться то, что в России следует не автоматически переносить позитивные достижения зарубежного исполнительного законодательства и практики его применения на концепцию Исполнительного кодекса РФ, а прежде всего выявить критерии - экономические, социальные, политические, законотворческие, законоприменительные, исторические и другие, - которые позволяют раскрыть возможности адаптации зарубежного положительного опыта на правовом поле России. Те же критерии должны помочь выявлению основных причин современной неэффективности исполнительного производства в России и определению возможного пути их устранения на основе зарубежного опыта при сохранении отечественных положительных наработок в области исполнительных правоотношений.

Экономические критерии являются достаточно подвижными и обусловлены прежде всего состоянием экономики государства в целом, расслоением общества в плане материального благополучия, наличием значительного числа граждан, имеющих уровень достатка выше реального прожиточного минимума (так называемых представителей среднего класса), возможностью государства обеспечить собственным гражданам минимальный уровень жизни и существующими минимальными стандартами правовой защищенности.

В советский период исполнительное производство предполагалось бесплатным для взыскателя <6>. Очевидно, предпосылкой такого положения выступало то обстоятельство, что исполнительное производство считалось частью, стадией гражданского судопроизводства, за осуществление которого в доход государства уже поступила государственная пошлина. Судебный исполнитель не имел права взыскивать с истца или ответчика какие-либо сборы за исполнение решения. Все средства он получал от суда, а затем судья выносил определение об утверждении расчета исполнителя по расходам и о взыскании этих расходов с должника.

Вряд ли можно говорить о повышении жизненного уровня населения России в 1997 г., однако именно в это время в результате реформирования исполнительного производства оно стало платным, как для должника (обязанность оплачивать помимо непосредственно расходов, связанных с совершением исполнительных действий и штрафных санкций, также фиксированный ст. 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" исполнительский сбор), так и для взыскателя (авансирование расходов в целях обеспечения совершения исполнительных действий по ст. 83 Федерального закона "Об исполнительном производстве"). В настоящее время судебные приставы-исполнители, которые наиболее заинтересованы в "платности" исполнительного процесса, так как получают вознаграждение, предусмотренное ст. 89 Федерального закона "Об исполнительном производстве", и, казалось бы, ни в коей мере не должны выражать недовольства по поводу современного положения об авансировании расходов по совершению исполнительных действий и взысканию исполнительного сбора, далеко не однозначно относятся к данному вопросу. Так, 2 процента из опрошенных судебных приставов-исполнителей Саратовской области полагают, что ни исполнительный сбор, ни исполнительная пошлина, которая могла бы заменить сбор, не нужны вообще, 7 процентов на вопрос о размере исполнительного сбора ответили, что размер сбора должен быть снижен до 5 процентов. С обязанностью взыскателя авансировать исполнительные действия не согласны 22 процента опрошенных <7>.

В настоящее время именно экономический критерий не позволяет говорить об обеспечении получения юридической помощи в исполнительном производстве всеми его субъектами. Выделяемый в теории исполнительного права принцип доступности и реальности оказания юридической помощи <8> превратился в декларацию по причине отсутствия собственной экономической основы. Далеко не каждый российский гражданин может в настоящее время позволить себе оплатить услуги квалифицированного представителя в ходе совершения исполнительных действий, а посему доступность юридической помощи остается таким же красивым идеалом, как право на жилище.

Подчеркивая важность скорейшего наступления времени действительной гарантированности государством бесплатной квалифицированной юридической помощи, мы с сожалением вынуждены констатировать тот факт, что задачей современного законодателя в области исполнительного производства является обеспечивать каркас отрасли исполнительного права, а не только ее будущую перспективу, пусть идеальную, но не обеспеченную настоящим экономическим базисом.

После рассмотрения действующей в европейских государствах аксиомы доступности правовой помощи в исполнительном производстве с позиции экономического критерия приходится констатировать, что предложение о включении принципа доступности юридической помощи в российское исполнительное право связано с не слишком удачной попыткой интегрировать в российскую систему провозглашенные и успешно действующие основы правовых систем высокоразвитых государств. Интерес к ним усиленно растет последнее десятилетие <9>, вместе с тем для современного российского правоприменения зачастую не подходят даже общепризнанные аксиомы зарубежного права. Однако и в высокоразвитом государстве, классическим примером которого является США, сами американские правоведы называют право, судебный контроль и адвокатов дорогим удовольствием <10>. "Дороговизна удовольствия" не мешает при этом его получению, так как фактически перекрывается другой составляющей экономического критерия - основная часть граждан такого государства имеет высокий уровень материального достатка.

В качестве социальных критериев, определяющих опытное правопривнесение, на первое место, как правило, выходит правовая культура, существующая в государстве, собирающемся воспользоваться инородным институтом. В российской правовой культуре немаловажную роль играет довольно своеобразный менталитет российских граждан, определяющий принятие (в том числе в форме сочувствия, осознанного подчинения) либо отторжение общественностью предлагаемых государством правовых преобразований.

Реформирование исполнительного процесса, проводимое в России в 1261, 1649, 1864, 1918, 1923, 1964 и, наконец, 1997 гг., как правило, начиналось с идей о необходимости коренной перестройки всей системы принудительного исполнения, но в своем итоге изменяло лишь степень контроля суда за действиями органов исполнения - от непосредственного подчинения исполнительных служб суду до возможности обращения в судебную инстанцию лишь в специально определенных случаях конфликтных ситуаций в сфере исполнения. Думается, это во многом было связано с той присущей российскому менталитету особенностью, в силу которой у российских граждан сформировалось весьма своеобразное отношение к реформированию любых областей социальной жизни: с одной стороны, желание власти в начале реформаторского процесса перестроить все быстро и коренным образом и, с другой стороны, неприятие населением, боязнь перемен вообще.

Социальным критериям будет соответствовать обоснованное одним из авторов настоящей статьи предложение изменить действующую в настоящее время в России систему приоритетов исполнения взыскания, оставив в качестве единственного исключения приоритет внеочередного исполнения по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью, а также возмещение вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца <11>. По действующему исполнительному законодательству трудовые правоотношения оказываются в более привилегированном положении, чем, например, правоотношения, вытекающие из гражданско-правовых сделок, что уже не соответствует изменившемуся социальному правосознанию. Современный россиянин в отличие от "советского гражданина" не имеет негативного отношения к "нетрудовым" доходам. Кроме того, право на труд Конституция РФ закрепляет наравне с другими правами, в частности с правом на занятие предпринимательской и иной экономической деятельностью. В третью и четвертую очереди удовлетворяются требования по отчислениям в государственные фонды и бюджеты всех уровней, а в пятую очередь все остальные требования в порядке поступления исполнительных документов. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в исполнительном производстве неоправданный приоритет отдается интересам государства и его фондов. При этом совершенно игнорируется конституционная норма о том, что высшей ценностью являются права и свободы человека (ст. 2 Конституции РФ). Полагаем, государство вправе определять приоритеты в защите отдельных, наиболее значимых, прав человека, как это происходит при взысканиях первой очереди, что вполне соответствует п. 2 ст. 7 Конституции РФ, но вряд ли допустимо законодательно устанавливать приоритеты для взыскателя - государства, его органов и фондов. Высказанное предложение было поддержано позднее представителями екатеринбургской школы исполнительного права, дополнительно обосновавшими его актуальность в соответствии с принципом справедливости <12>.

Политические критерии в идеальном варианте не должны оказывать серьезного влияния на определение возможности либо, наоборот, невозможности использования зарубежного опыта в российском правовом пространстве. Негативом указанных критериев является низкая степень их предсказуемости и высокая степень предвзятости политических образований (субъектов влияния).

Однако многие правовые новшества и заимствования базируются на основных направлениях государственно-правовой политики, протекционирующей идеям развития тех или иных институтов, и это влияние определяющим образом сказывается на перспективности либо же бесперспективности попыток их внедрения в российское право.

Было бы наивным полагать, что конъюнктурные соображения конкретных политических группировок и отдельных членов Государственной Думы Российской Федерации не оказывают влияния на создание правовых норм в России, роль ученых-правоведов в этом отношении уменьшается за счет рекомендательного характера любых научно-правовых изысканий и законодательных предложений. Между тем принижать значение научного подхода, особенно в сфере сравнительного правоведения, к совершенствованию российского права недопустимо. По крайней мере, современная политическая ситуация уже не позволяет отвергать теории и выводы правовых изысканий, лишь указав на их "буржуазность", что было нормой в течение 70 лет развития советского права и правовой науки. Советская теория, положительно отличаясь высокой степенью фундаментальности и универсальности, была сильно "заидеологизированной" <13>. В качестве негативного примера можно привести высказывание сотрудника Института советского права И.С. Перетерского: "...исполнение в РСФСР решений судов буржуазных государств может встретить в общем виде лишь отрицательное отношение" <14>.

Мы уже избежали негативной тенденции кулуарной разработки при составлении первого кодифицированного источника исполнительного права, особенно важно теперь не затянуть правотворчество в этом направлении на десятилетия. Вместе с тем специалисты в области государственного права, анализирующие состояние российской государственности и правовой системы, указывают на отсутствие как таковой стратегии реформирования политической и судебной систем России <15>. В 2003 г. был создан новый Совет при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия, которому, как сказано в Указе Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 961, предстояло подготовить "предложения о приоритетных направлениях проводимой в стране судебной реформы". Таким образом, оказалось, что во втором десятилетии процесса судебной реформы в России мы находились лишь на подготовительном этапе любой реформы - определяли ее направления.

Принимая во внимание непосредственную связь исполнительного производства с правосудием (долгое время аксиомой советского гражданского процесса являлось определение исполнительного производства как стадии гражданского судопроизводства), можно констатировать, что отсутствие четкой политической стратегии реформирования российской системы правосудия приводит к объективной невозможности стабильности исполнительного законодательства, по крайней мере до тех пор, пока не будет окончательной определенности с самой системой российского правосудия по гражданским делам и принципами ее деятельности.

Законотворческим критериям использования зарубежного опыта на современном этапе придается особое значение в связи с нахождением российского исполнительного права в состоянии первой его кодификации. В России никогда не существовало кодифицированного источника исполнительного права, следовательно, сравнивать законотворческую деятельность в этом направлении внутри страны практически не с чем. Вместе с тем, как справедливо замечено М.К. Треушниковым, Россия - страна кодифицированного права, остовом правовой системы выступают именно кодексы, и только тогда правовая система станет функционировать хорошо, когда все кодексы будут приведены в соответствие друг с другом и с экономическими условиями <16>. Здесь следует вести речь не только о модернизации существующих кодексов и об их замене новыми, но и о принятии неизвестных ранее правовой науке кодифицированных актов сообразно новым отраслевым образованиям, появившимся в ходе реализации правовой реформы, к которым в настоящее время относится отрасль российского исполнительного права.

Стремление законодателя создать эффективно действующую систему норм права, обеспечивающую стабильность и правопорядок в обществе, наталкивается на нерешенность основных проблем законодательной деятельности. К числу таковых относится в первую очередь, по справедливому замечанию К.К. Панько, качество закона, которое должно обеспечиваться совокупностью требований, составляющих законодательную технику как систему выработанных теорией и практикой правил, приемов и средств создания эффективных по форме и совершенных по содержанию законов <17>.

В свете законотворческих критериев нельзя не отметить, что название действующего в России Закона "О судебных приставах" действительно уникально, так как представляет собой закон о людях, а не об органах, на что неоднократно обращалось внимание на Международной научно-практической конференции 23 мая 2002 г. в Сочи <18>. Между тем, оппонируя В.А. Машанкину, поставившему в этом отношении украинского законодателя в пример российскому <19>, а также В.И. и Р.В. Тертышниковым, считаем не совсем удачным решение в законодательстве Украины вопроса об отнесении Закона Украины от 24 марта 1998 г. "О государственной исполнительной службе" к источникам гражданского исполнительного права <20>.

Полагаем, регулирование вопросов статуса органов исполнения и их должностных лиц должно производиться в рамках другой отрасли - административного права, точнее, его подотрасли - служебного права, основы которого для современной российской правовой системы были разработаны Ю.Н. Стариловым <21>. Это позволит подходить к законодательному регулированию статуса Федеральной службы судебных приставов с позиции основных положений государственной службы Российской Федерации <22>.

Законоприменительные критерии представляют для нас интерес в том плане, что они тесно связаны с пониманием законности внутри государства и на внешнем политическом уровне.

Законность представляет собой такое состояние жизни общества, при котором в этом обществе действует качественное, непротиворечивое законодательство, законы уважаются, точно и неуклонно исполняются всеми членами этого общества, а за нарушение требований законодательства с неотвратимостью следуют меры государственного принуждения. Законность в качестве стержневой основы построения правовой системы выделяет и право других государств постсоветского пространства, однако акценты в содержании исследуемого принципа могут быть весьма интересны. Например, правоведы Украины основную сущность законности видят в политических ориентирах, при этом современная украинская теория права вводит термин "антизаконность", под которым понимают правовую действительность Украины "в недалекому минулому" (т.е. в советский период развития украинского права) <23>. Таким образом, политические критерии в правоприменении выходят на первый план, и такой "опыт" совершенно не заслуживает его восприятия российским правоприменителем.

Исторические критерии помогают уяснить возможность интеграции заимствований в современное право, механизм будущего взаимодействия привнесенных из прошлого правил с существующими и действующими в российском праве институтами. Негативным моментом применительно к исполнительному производству является то, что первые теоретические исследования данной области (как, впрочем, процессуальных правоотношений вообще) появились в России лишь к середине XIX в. и являли собой одну из частей трудов по гражданскому процессу в целом. Соглашаясь с А.Я. Берченко в том, что история исследования проблемы понимания права и его отдельных институтов напоминает историю разработки вечного двигателя <24>, заметим, что стремление изобрести вечный двигатель, хотя и не достигло своей цели, в свое время значительно продвинуло вперед техническую науку.

Применение исторического критерия при оценке предполагаемой эффективности той или иной правовой модели (ее элемента) должно в первую очередь зависеть от того, существовала ли такая модель или ее подобие ранее в российском праве или является принципиальным юридическим новшеством для права России. В первом случае (т.е. когда заимствование является для российского права "хорошо забытым старым") следует определить исторические корни привносимого правила: что было взято из прошедшего, не является ли привнесенное правовым атавизмом, действенность правил во время их существования в России, результативность их применения в других правовых системах, а также причины временного отказа российского законодателя от их закрепления.

Если же предполагаемое заимствование является для России в чистом виде правовой новеллой, критериями оценки возможности адаптации такого заимствования будут выступать его непротиворечивость (в идеальном варианте - соответствие) отечественным традициям и возможность органического динамического развития одновременно с находящимся в состоянии перманентного реформирования российским правом.

Исходя из предпосылки о схожести развития и возможности быстрой адаптации элементов опытных моделей на похожую почву, считаем целесообразным обратить внимание законодателя на опыт государств, ранее входивших в состав Союза ССР, а также Франции. Выбор французской системы исполнения в качестве образца для определения критериев эффективности возможных заимствований обусловлен тем, что правовые институты, заимствованные отечественным законодателем из англосаксонской правовой системы, фактически не действуют, поскольку Россия в большей степени относится к странам романо-германской правовой системы, одной из которых является Франция. Кроме того, действующие правила принудительного исполнения были установлены во Франции в начале XIX в. и изменялись лишь в рамках адаптации к требованиям социального и политического характера, что свидетельствует о таких положительных моментах французского исполнительного права, как стабильность, консерватизм и гибкость норм, регулирующих исполнительное производство <25>. Возможно, именно эти критерии обусловили преемственность и последующую эффективность действия исполнительных правил стран Восточной Европы, взявших за основу французскую модель исполнения, - Литвы, Венгрии, Польши и других.

В заключение выразим надежду, что изложенное в какой-то мере будет способствовать созданию перспективной модели регулирования исполнительных правоотношений в российской правовой системе. С одной стороны, идеальная модель исполнения напоминает светлое будущее, которое невозможно установить, но, с другой стороны, к такой модели как светлому будущему необходимо стремиться не по принципу "Благая цель оправдывает любые средства ее достижения", а используя лишь допустимые средства и методы.