Мудрый Юрист

О процедурах принятия конституции республики Казахстан и внесения в нее изменений и дополнений

Жакаева Л.С., доцент кафедры конституционного и международного права Карагандинского государственного университета имени академика Е.А. Букетова, кандидат юридических наук.

Стремление обеспечить конституционную стабильность, свидетельствующую о незыблемости фундаментальных начал функционирования государственной системы и ее юридических основ, закономерно, оно подкреплено особым характером процедур пересмотра Конституции Республики Казахстан, а также ограничениями в предмете пересмотра.

Согласно п. 1 ст. 91 Конституции Республики Казахстан <1> изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятому им по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией. Если Президент Республики отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае Президент Республики подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум, который считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан Республики, имеющих право участвовать в республиканском референдуме. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Пункт 2 ст. 91 предусматривает, что установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены.

<1> См.: Конституция Республики Казахстан. Принята 30 мая 1995 г., с изм. и доп. от 7 октября 1998 г. // Конституции стран СНГ и Балтии / Сост. Г.Н. Андреева. М.: Юристъ, 1999. С. 200 - 242.

Говоря о процедурах внесения изменений и дополнений в Конституцию РК, следует отметить, что первоначально (при принятии Конституции в 1995 г.) формулировки о дополнительных процедурах, обусловленных отклонением главой государства предложений Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию и последующими действиями Парламента и Президента, отсутствовали. Они были введены в Конституцию Законом РК от 7 октября 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан".

В ответ на усложнение процедуры внесения изменений и дополнений в Конституцию при сохранении действия подп. 1 ст. 53 Конституции, предусматривающего, что Парламент на совместном заседании палат по предложению Президента вносит изменения и дополнения в Конституцию, Председатель Мажилиса Парламента РК М. Оспанов обратился за разъяснениями 19 ноября 1998 г. в Конституционный Совет.

В обращении ставился вопрос не только об официальном толковании подп. 1 ст. 53 и п. 1 ст. 91 Конституции РК, в части норм, касающихся порядка внесения изменений и дополнений в Конституцию, но и о соответствии Конституции Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" в целом.

По первой части обращения Конституционный Совет указал: из смысла п. 1 ст. 91 Конституции "вытекает, что право ставить вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию принадлежит Президенту, Парламенту или Правительству Республики Казахстан. Реализовать его может Президент Республики посредством внесения проекта закона на республиканский референдум либо на рассмотрение Парламента. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламенту. Решение Парламента принимается в этом случае с соблюдением требований, установленных ст. 53 - 57, 62 и 91 Конституции Республики Казахстан" <2>.

<2> См.: Постановление Конституционного Совета РК от 4 декабря 1998 г. "Об официальном толковании подпункта 1 статьи 53 и пункта 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан, в части норм, касающихся внесения Парламентом Республики Казахстан изменений и дополнений в Конституцию" // Сборник нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан. Астана, 2003. С. 190.

По второй части обращения было определено, что вопрос о соответствии Конституции Закона от 7 октября 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" может быть рассмотрен Конституционным Советом только в порядке, установленном ст. 78 Конституции РК <3>.

<3> См.: Там же. С. 191.

Действительно, в процессуальном отношении обращение Председателя Мажилиса по вопросу проверки на соответствие нормам Конституции данного Закона не было своевременным, поскольку Конституционный Совет вправе рассматривать законы, принятые Парламентом, лишь до момента их подписания Президентом (подп. 1 п. 1 ст. 72 Конституции, подп. 1 п. 2 ст. 17 Конституционного закона "О Конституционном Совете РК").

Однако ссылка на порядок, установленный ст. 78 Конституции, представляется нам не вполне корректной, ибо ординарные суды, осуществляющие обычное судопроизводство по гражданским, уголовным и административным делам, не наделены правом рассмотрения конституционно-правовых споров (деликтов), обусловленных законотворческими функциями Парламента.

Установлено, что суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. В частности, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным (ст. 78 Конституции).

Практически после подписания Президентом закона конституционно-правового содержания отсутствует процессуальная возможность его проверки на соответствие Конституции.

В соответствии с конституционными нормами предметом рассмотрения в порядке конституционной инициативы могут быть только вопросы внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию, на это указывает отсутствие в ней правовых положений о возможности принятия (новой) Конституции.

С одной стороны, это позитивный фактор, ибо такого рода умолчание не только о конкретных процедурах принятия Конституции, но и о самой возможности принятия Конституции можно расценивать как попытку предотвращения глобальной конституционной реформы, требующей принципиального обновления всей правовой базы функционирования государства, своеобразного метода обеспечения принципа стабильности Конституции, которая ныне действующей Конституцией не провозглашается <4>.

<4> В Конституции РК 1993 г. присутствовала норма о юридических гарантиях стабильности Конституции, которой предусматривалось, что "стабильность Конституции обеспечивается особым порядком ее изменения и процедурой пересмотра отдельных конституционных положений, а также конституционными законами" (ст. 128), вместе с тем это не предотвратило последующую конституционную реформу 1995 г.

С другой стороны, обнаруживается явное противоречие между Конституцией и Конституционным законом "О республиканском референдуме" <5> в части предметной регламентации конституционного процесса, которое, на наш взгляд, нуждается в устранении.

<5> См.: Конституционный закон РК от 2 ноября 1995 г. "О республиканском референдуме" // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. N 22. Ст. 131.

Если в Конституции говорится о внесении изменений и дополнений в Конституцию посредством референдума (п. 1 ст. 91), то в Конституционном законе речь идет о проведении референдума по вопросам как внесения в Конституцию изменений и дополнений, так и принятия Конституции в целом.

В частности, предметом референдума согласно ст. 2 Конституционного закона "О республиканском референдуме" могут быть: "1) принятие Конституции, конституционных законов, законов Республики, внесение в них изменений и дополнений; 2) решение наиболее важных вопросов государственной жизни Республики".

Указанная правовая коллизия, выраженная в несоответствии норм Конституционного закона нормам Конституции, неразрешима без внесения соответствующих изменений либо в рассматриваемый Закон, либо в Конституцию, поскольку процедура проверки конституционности данного Закона не может быть осуществима по причинам, указанным в вышеназванном Постановлении Конституционного Совета.

Причем признание неконституционным закона с помощью судебного обращения (согласно ст. 78 Конституции) невозможно не только по причине нереальности рассмотрения ординарными судами дел о предмете республиканского референдума по искам граждан, но и по причине того, что Конституционный закон о референдуме не только не ущемляет права граждан Республики, а наоборот - расширяет сферу их применения.

Выход в данном случае видится, во-первых, во включении в Конституцию дополнений о том, что предметом республиканского референдума может быть принятие Конституции, и во-вторых, в подробной регламентации процедур разработки проекта новой Конституции либо в Законе "О нормативных правовых актах", либо в отдельном правовом документе.

Это необходимо сделать не только из практических соображений (с точки зрения политической стабильности урегулированный конституционный процесс предпочтительнее его осуществления посредством волевых решений представителей власти), но и исходя из факта признания Казахстана правовым государством (п. 1 ст. 1 Конституции РК).

Иной вариант решения указанной проблемы - путем исключения из сферы применения референдума вопросов принятия Конституции представляется неприемлемым, поскольку отрицать возможность принятия новой Конституции абсурдно. К тому же с юридической точки зрения правовой пробел в такой важной сфере общественных отношений неприемлем.

В Законе "О нормативных правовых актах" Конституция указывается в качестве основного вида нормативного акта (п. 2 ст. 3), обладающего высшей юридической силой в иерархии актов (п. 1 ст. 4), вместе с тем установлено, что этот Закон "не регулирует порядок принятия, изменения и прекращения действия Конституции" (п. 2 ст. 2). Следовательно, действие данного Закона не распространяется на процедуры разработки проекта Конституции.

Процессуально-правовые аспекты разработки проекта Конституции не нашли отражения в конституционно-правовом законодательстве, что позволяет говорить о необходимости восполнения данного пробела либо в отдельном правовом акте, в котором можно было бы детально регламентировать все вопросы конституционного процесса (в узком смысле), либо включить соответствующий раздел в Закон о нормативных правовых актах.

Организационно-правовой механизм подготовки проектов кардинальных и частичных конституционных изменений отличен от общего порядка законотворчества. Достаточно сказать, что для разработки проекта Конституции, как правило, создается специальная конституционная комиссия.

С этой точки зрения следует признать целесообразность законодательного закрепления специфики конституционного процесса в части разработки проектов Конституций и законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию. Учитывая высокий статус Конституции в правовой системе, предыдущую конституционно-правовую практику Казахстана и роль Президента в осуществлении конституционных реформ, следовало бы все детали конституционного процесса предусмотреть в отдельном нормативном акте - конституционном законе, основные (принципиальные) положения которого, безусловно, должны найти отражение в нормах Конституции.