Проблемы теории и практики реализации обстоятельств, смягчающих административную ответственность в деятельности органов исполнительной власти

Обыденов Владимир Владимирович - соискатель Московского университета МВД России.

Развитие законодательства об административных правонарушениях предполагает совершенствование различных институтов административно-деликтного права. Одним из таких институтов являются обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. Данный тезис обусловливается тем, что учет этих обстоятельств в юрисдикционной деятельности позволяет дифференцированно подойти к применению административных наказаний. Как отмечается в научной литературе, правильно выбранное административное наказание наиболее эффективно достигает своей цели <1>. В этой связи Р.Ж. Мукашев правильно отмечает, что "перед применением мер административной ответственности необходимо глубокое и всестороннее исследование всех обстоятельств дела. Установлена ли объективная истина, решен ли вопрос о том, что имело место административное правонарушение и виновно ли данное лицо в совершении преступления, собраны ли необходимые доказательства, вызваны ли свидетели, удовлетворены ли законные просьбы лиц, участвующих в деле, и тем самым обеспечена ли законность и обоснованность вынесенного решения" <2>. Следует сказать, что ежегодно в нашей стране совершаются десятки тысяч административных правонарушений.

Данные Судебного департамента при Верховном Суде России говорят о том, что за 2005 г. судьями районных судов рассмотрено 378,4 тыс. дел об административных правонарушениях, снижение составило 35% в сравнении с 2004 годом. При этом доля дел, рассмотренных районными судами, составила всего 8,8% от общего числа рассмотренных дел об административных правонарушениях районными судами и мировыми судьями (в 2004 году - 15,3%) <3>.

Такое положение дел с административными правонарушениями говорит о том, что институт административной ответственности играет важную роль в обеспечении правопорядка.

Возвращаясь к анализу обстоятельств, смягчающих административную ответственность, необходимо отметить, что, несмотря на важность института обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, данный институт исследовался весьма поверхностно, как правило, в ходе изучения практики реализации административных наказаний <4>.

Между тем назначение наказаний подчиняется определенным правилам, одним из таких правил является обязательный учет обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность. Таким образом, в механизме назначения административных наказаний весьма значимую роль играют обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. Как отметил в свое время К. Маркс, "...об отягчающих вину обстоятельствах не может быть речи, раз невозможны обстоятельства, смягчающие вину" <5>.

Как отмечает Н.М. Жданов, исследовав институт обстоятельств, смягчающих административную ответственность, "объединяет эти обстоятельства то, что они могут существенно влиять на вид и размер взыскания, на ответственность в целом" <6>.

Административные наказания реализуются в рамках специфических правоотношений, которые в научной литературе получили название административно-деликтных отношений <7>. Кроме того, в научной литературе обосновывается выделение такой отрасли права, как административно-деликтное право, - это отрасль российского права, объединяющая правовые нормы, регламентирующие общественные отношения, связанные с административными правонарушениями и реализацией административной ответственности. Административно-деликтное право осуществляет охранительную, предупредительную и воспитательную функции <8>. Административно-деликтное право состоит из ряда структурных элементов, которые получили название правового института. Правовой институт традиционно определяется как совокупность норм, регламентирующих обособленные отношения в пределах той группы общественных отношений, которые составляют предмет отрасли <9>. Нормы, определяющие режим обстоятельств, смягчающих административную ответственность, содержатся в ст. 4.2 КоАП РФ.

Необходимо сказать, что до недавнего времени институт обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность, преимущественно исследовался в науке уголовного права <10>, современный период развития законодательства об административных правонарушениях придает существенное значение обстоятельствам, смягчающим и отягчающим административную ответственность. Так, при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (ст. 4.1 КоАП РФ). Следует сказать, что обстоятельства, смягчающие административную ответственность, подлежат выяснению в ходе производства по делу об административном правонарушении (ст. 26.1, п. 4, КоАП РФ). Изучение протоколов по делам об административных правонарушениях в различных органах внутренних дел показывает, что данные обстоятельства практически не выявляются, что, безусловно, отражается на объективности рассмотрения дел об административных правонарушениях, кроме этого, имеется немало других нарушений, которые сказываются на качестве и объективности рассмотрениях дел об административных правонарушениях.

В этой связи необходимо указать на письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004 "Об организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях". В данном документе указывается на целый ряд типичных нарушений, допускаемых в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях. Применительно к рассматриваемой проблематике в вышеназванном письме Генпрокуратуры РФ указывается, что в ходе осуществления прокурорского надзора проверяется правомерность и обоснованность возбуждения дел об административных правонарушениях, прокурор должен выяснить, все ли требования, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ, соблюдены при составлении протокола об административном правонарушении и содержатся ли в нем все сведения, необходимые для разрешения дела.

Для того чтобы в протоколе об административном правонарушении объективно нашли свое отражение все обстоятельства, имеющие отношение к соответствующему делу, необходимо ст. 28.2 КоАП РФ дополнить положением о том, что в протоколе об административном правонарушении должны также отражаться обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Данное предписание может способствовать тому, что данные обстоятельства будут выявлены и учтены в ходе производства по делу об административном правонарушении.

Говоря непосредственно об обстоятельствах, смягчающих административную ответственность, необходимо отметить, что согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, признаются:

1. раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;

1.1) добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении;

2. предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда;
3. совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
4. совершение административного правонарушения несовершеннолетним;
5. совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка (ст. 4.2 КоАП РФ).

Характеризуя обстоятельства, смягчающие административную ответственность, М.С. Студеникина отмечает, что для признания обстоятельств смягчающими необходимо, чтобы они были исполнены по собственной инициативе <11>.

Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в законе. Ряд специалистов в области уголовного права придерживаются той точки зрения, что перечень обстоятельств, смягчающих наказание, оставлять открытым нецелесообразно.

Как отмечает А. Курц, в ч. 2 ст. 61 УК РФ не содержится каких-либо указаний относительно ограничений в признании судом того или иного обстоятельства смягчающим, что на практике приводит к изменению законодательных формулировок, указанных в ч. 1 ст. 61 УК РФ, а также к учету судами в качестве смягчающих таких обстоятельств, которые по степени влияния вряд ли можно поставить в один ряд с обстоятельствами, перечисленными в законе <12>. КоАП РФ, так же как и УК РФ, НК РФ, не содержит исчерпывающего перечня обстоятельств, которые могут быть рассмотрены как смягчающие административную ответственность. Данное обстоятельство вполне обоснованно, поскольку в жизни бывают такие обстоятельства, учесть которые закон в полном объеме просто не может. В этой связи необходимо право усмотрения, которое может реализовать субъект, применяющий административное наказание. В научной литературе по административному праву под административным усмотрением понимается определенная степень свободы органа в правовом разрешении индивидуально-конкретного управленческого дела, которая представляется в целях принятия оптимального решения по делу <13>.

Применительно к административно-юрисдикционной деятельности М.Ф. Забалуева отмечает, что "административное усмотрение является возможностью (способом) органа административной юрисдикции с учетом обстоятельств дела, личности виновного избрать такую меру воздействия, которая при данных условиях может оказать большой воспитательный и предупредительный эффект. Возможность административного усмотрения, нашедшая выражение в нормах права, в виде свободы выбора одного из закрепленных за данное правонарушение взысканий, возможности счесть какие-либо обстоятельства смягчающими и т.д., выступает непременным условием, предпосылкой реализации принципа целесообразности" <14>.

В связи с этим институт смягчающих обстоятельств дает возможность реализовывать такой принцип юридической ответственности, как гуманизм. Как отметил Б.М. Лазарев, "это важный гуманный принцип" <15>. А.С. Телегин, анализируя производство по делам об административных правонарушениях, говорит о том, что "установление обстоятельств важно для правильной оценки личности правонарушителя, степени опасности совершенного им проступка и выбора справедливой меры взыскания" <16>. Открытый перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, позволяет правоприменителю признать в качестве смягчающих обстоятельств: состояние здоровья лица, которое совершило административное правонарушение, в частности, учесть инвалидность водителя транспортного средства, социальные заслуги (наличие государственных наград), положительные характеристики с места работы, важные события, которые произошли в стране (победа национальной сборной, спортивного клуба и т.д.).

Кроме того, обстоятельства, смягчающие ответственность, помогают учитывать ряд иных аспектов правонарушения, которые способствовали или сопутствовали совершению административного правонарушения. Следует сказать, что обстоятельства, смягчающие ответственность за административные правонарушения, находятся за рамками соответствующего состава. Как отмечает А.С. Дугенец, "обстоятельства, смягчающие и отягчающие, не относятся к числу признаков состава правонарушения, они лежат вне состава и потому не способны оказать какое-либо влияние на определение формализованных рамок наказания за совершенное административное правонарушение. Они не влекут применения нового наказания или иной санкции. Обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, способствуют правильному выбору меры административного наказания в пределах санкции конкретной статьи КоАП" <17>.

В свою очередь, состав административного правонарушения - это своеобразная правовая модель административного правонарушения, включающая в себя совокупность определенных законом признаков (объективные признаки: объект административного правонарушения, объективная сторона административного правонарушения, субъект административного правонарушения и субъективная сторона административного правонарушения). Несмотря на то, что обстоятельства, смягчающие административную ответственность, находятся за рамками состава административного правонарушения, их учет определяется как практическими, так и социальными аспектами.

Изучение действующего законодательства показывает, что достаточно разнообразен подход законодателя к определению обстоятельств, смягчающих ответственность.

Так, согласно Налоговому кодексу Российской Федерации обстоятельствами, смягчающими ответственность за совершение налогового правонарушения, признаются:

1. совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных или семейных обстоятельств;
2. совершение правонарушения под влиянием угрозы или принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости;
3. иные обстоятельства, которые судом или налоговым органом, рассматривающим дело, могут быть признаны смягчающими ответственность (ст. 112 НК РФ).

Согласно Уголовному кодексу РФ смягчающими обстоятельствами признаются:

а) совершение впервые преступления небольшой тяжести вследствие случайного стечения обстоятельств;

б) несовершеннолетие виновного;

в) беременность;

г) наличие малолетних детей у виновного;

д) совершение преступления в силу стечения тяжелых жизненных обстоятельств либо по мотиву сострадания;

е) совершение преступления в результате физического или психического принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости;

ж) совершение преступления при нарушении условий правомерности необходимой обороны, задержания лица, совершившего преступление, крайней необходимости, обоснованного риска, исполнения приказа или распоряжения;

з) противоправность или аморальность поведения потерпевшего, явившегося поводом для преступления;

и) явка с повинной, активное способствование раскрытию преступления, изобличению других соучастников преступления и розыску имущества, добытого в результате преступления;

к) оказание медицинской и иной помощи потерпевшему непосредственно после совершения преступления, добровольное возмещение имущественного ущерба и морального вреда, причиненных в результате преступления, иные действия, направленные на заглаживание вреда, причиненного потерпевшему (ст. 61 УК РФ).

Сравнительное исследование законодательства государств СНГ показывает, что в некоторых из них также имеются определенные особенности в определении обстоятельств, смягчающих административную ответственность. В частности, в Кодексе Республики Узбекистан об административной ответственности (КоАО) обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, являются:

1. чистосердечное раскаяние виновного;
2. предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;
3. совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных, семейных или иных обстоятельств;
4. совершение правонарушения под влиянием угрозы, принуждения либо в силу служебной, материальной или иной зависимости;
5. совершение правонарушения несовершеннолетним;
6. совершение правонарушения беременной женщиной или лицом, воспитывающим в одиночку ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ст. 31 КоАО Узбекистана).

В Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (КоАП) обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, признаются:

1. чистосердечное раскаяние физического лица, совершившего административное правонарушение;
2. представление физическим лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий такого правонарушения;
3. добровольное возмещение или устранение причиненного вреда;
4. наличие на иждивении у физического лица, совершившего административное правонарушение, малолетнего ребенка;
5. совершение административного правонарушения вследствие стечения тяжелых личных, семейных или иных обстоятельств;
6. совершение административного правонарушения под влиянием угрозы или принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости;
7. совершение административного правонарушения несовершеннолетним или лицом, достигшим семидесяти лет;
8. совершение административного правонарушения беременной женщиной.

Анализ российского законодательства показывает, что КоАП РФ содержит 6 обстоятельств, смягчающих административную ответственность, УК РФ - 10 обстоятельств, смягчающих уголовную ответственность, НК РФ - 2 обстоятельства. Перечень обстоятельств, смягчающих юридическую ответственность, согласно российскому законодательству не является закрытым, это означает, что при назначении наказания (административного, уголовного) могут учитываться в качестве смягчающих и обстоятельства, не предусмотренные законом. Н.М. Жданов, исследуя институт обстоятельств, смягчающих ответственность за административные правонарушения, говорит о том, что "обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение, являются одним из исходных правовых критериев, закрепленных законом, которым надлежит руководствоваться юрисдикционным органам (должностным лицам) при решении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение" <18>. Учет обстоятельств, смягчающих ответственность за административное правонарушение, позволяет реализовать такие принципы данного вида юридической ответственности, как: гуманизм, принцип индивидуализации наказания, а также принцип объективности рассмотрения дела.

Сравнительный анализ отечественного законодательства показывает, что ряд смягчающих обстоятельств совпадает, отличие смягчающих обстоятельств зависит от вида юридической ответственности. Ряд смягчающих обстоятельств, которые закреплены в УК РФ, вполне целесообразно закрепить в КоАП РФ.

В частности, речь идет о таких смягчающих обстоятельствах, как совершение правонарушения в результате физического или психического принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости; совершение правонарушения при нарушении условий правомерности необходимой обороны, задержания лица, совершившего преступление (административное правонарушение); крайней необходимости, обоснованного риска, исполнения приказа или распоряжения.

Кроме того, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, учитывая опыт, который имеется в некоторых государствах СНГ (Беларуси), целесообразно в качестве смягчающих обстоятельств закрепить следующие обстоятельства. Так, смягчающими административную ответственность обстоятельствами должны признаваться такие обстоятельства, как совершение административного правонарушения лицом, которое достигло общего пенсионного возраста. Помимо этого, смягчающим обстоятельством может являться оказание лицом, совершившим административное правонарушение, непосредственно на месте доврачебной помощи потерпевшему в результате административного правонарушения. В частности, такая ситуация вполне возможна при совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 12.24, 12.30 КоАП РФ.

Учет этих обстоятельств может способствовать индивидуализации мер административной ответственности, а также способствовать развитию у граждан правосознания и правовой культуры, кроме того, повысит доверие к органам государственной власти, которые реализуют законодательство об административных правонарушениях.

Анализ различных точек зрения на вопрос о классификации обстоятельств, смягчающих и отягчающих юридическую ответственность, позволяет сделать определенные выводы. В частности, основная сложность классификации обстоятельств, смягчающих и отягчающих юридическую ответственность, состоит в том, что аспектов, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого классификацию можно проводить, выделяя различные группы данных обстоятельств в ходе осуществления соответствующего юридического процесса. Однако необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Если данный принцип не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого, при классификации обстоятельств, смягчающих административную ответственность, крайне важно, чтобы каждая классификация имела реальное основание и научно-практическое значение.

Как отмечает О.Э. Лейст, "классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения" <19>. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении правового и научного материала. Но, как нам представляется, дело не в поиске новых критериев классификации обстоятельств, смягчающих административную ответственность, а в отборе тех критериев, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую из выделенных классификаций обстоятельств, смягчающих административную ответственность.

Перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, закрепленных в КоАП РФ, не дает полного представления, как эти обстоятельства реализуются в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти, а также судебной практике. В этой связи необходимо обратиться к вопросу, как учитываются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, в дисциплинарном производстве. Изучение данного вопроса также позволяет сделать вывод о том, что проблема учета смягчающих обстоятельств имеет место и в дисциплинарной практике. Зачастую эти обстоятельства не выявляются и, как следствие, не учитываются, что самым негативным образом отражается на реализации принципов индивидуализации юридической ответственности, а также обеспечении принципа законности и др. В этой связи неслучайно специалисты, занимающиеся исследованием проблем дисциплинарной ответственности, обращают внимание на необходимость учета обстоятельств, смягчающих юридическую ответственность <20>.

В частности, Ю.Н. Таганов предлагает дополнить Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации статьей 79: "При определении дисциплинарного взыскания принимаются во внимание обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность виновного лица" <21>.

Приведенный перечень позволяет прийти к выводу о том, что обстоятельства, смягчающие административную ответственность, могут быть дифференцированы по определенным критериям. В частности, Н.М. Жданов говорит о том, что обстоятельства, смягчающие административную ответственность, могут быть собственно смягчающими ответственность (обстоятельства, характеризующие общественную опасность личности нарушителя и самого правонарушения в сторону ее уменьшения). Кроме того, обстоятельства, смягчающие ответственность, могут не характеризовать напрямую общественную опасность личности нарушителя, однако могут характеризовать эту личность в соответствии с требованиями гуманизма юридической ответственности, а также принципами, целями и задачами наказания за административное правонарушение <22>.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Н.М. Жданов разделяет обстоятельства, смягчающие административную ответственность, на прямые обстоятельства, которые прямо указаны в законе, и косвенные обстоятельства, которые можно выявить исходя из анализа всех аспектов совершенного административного правонарушения.

Анализ КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что обстоятельства, смягчающие административную ответственность, могут быть классифицированы как обстоятельства, касающиеся личности лица, привлекаемого к административной ответственности, обстоятельства, касающиеся обстановки совершения административного правонарушения, обстоятельства, характеризующие административное правонарушение, обстоятельства, проявляющиеся в процессе совершения административного правонарушения или сразу после его совершения. Это, на наш взгляд, основные аспекты проявления обстоятельств, смягчающих административную ответственность.

В завершение настоящей статьи необходимо сказать, что перечень оснований, смягчающих административную ответственность, необходимо дополнить таким обстоятельством, как совершение административного правонарушения впервые.