О роли бюджетных расходов в системе экономической безопасности Российской Федерации

Безопасность РФ - состояние защищенности жизненно важных

интересов государства, то есть конституционного строя,

суверенитета, обороноспособности и территориальной

целостности РФ, от внутренних и внешних угроз <1>

Гильманов Э.М., соискатель Института экономики управления и права (г. Казань).

Успешное развитие и само существование России как суверенного государства невозможно без обеспечения ее национальной безопасности. Праву принадлежит ведущая роль в решении проблем безопасности государства. Правовое обеспечение экономической безопасности - это законодательное и правоприменительное обеспечение права экономической безопасности. Право экономической безопасности в своем составе имеет формы пассивных и активных правоотношений, а также мер, реализуемых в регулируемой ими форме. Пассивные меры и формы обеспечения права безопасности применяются в отношении бессубъектных поражающих факторов, опасностей и угроз, образующихся спорадически. Таковы природные катастрофы и стихийные проявления различных природных сил, которые могут быть целенаправленно задействованы в качестве поражающих факторов уже внеприродными силами или человеком (например, опасные промышленные объекты и технологии).

В ч. 5 ст. 13 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации говорится о "безопасности государства", а в ч. 1 ст. 82 - о "безопасности и целостности государства". Понятие "государственная безопасность" используется в п. "д" ч. 1 ст. 114 Конституции. О ней говорится применительно к государству в целом, и эта функция относится к исключительному ведению Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение "законности, правопорядка, общественной безопасности" (п. "б" ч. 1 ст. 72). Функции по обеспечению государственной безопасности охватывают политическую, военную, законодательную, исполнительную и судебную сферы деятельности государства <2>.

В настоящее время правовое регулирование вопросов по отдельным видам безопасности осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов и 200 указов Президента Российской Федерации, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Большинство из них носят фрагментарный характер, касаются частных угроз и относятся к различным отраслям права. Последнее связано с тем, что угрозы государственной безопасности становятся все более разнообразными, не являясь исключительно военными. Государственные интересы требуют обеспечения экономической и политической безопасности, установления и поддержания такого правового режима государственной границы, который максимально защищал бы эти интересы.

Основным субъектом обеспечения безопасности выступает государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Государство обеспечивает безопасность каждого гражданина, общественных и иных организаций и объединений на территории Российской Федерации. Действует единая государственная система безопасности для всех ее субъектов на основе единой государственной политики в области обеспечения безопасности, что достигается системным использованием экономических, политических, организационных и иных мер.

Конституция РФ, а также концепции и программы по обеспечению безопасности не обеспечили достаточного развития и укрепления единой системы безопасности Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что ст. 5 Конституции РФ, называя республики государствами, не наделяет их суверенитетом и не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, что подтверждено правовой позицией Конституционного Суда РФ <3>. В Конституции России установлено, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4). В этой связи у федерального центра должен быть полный набор адекватных механизмов обеспечения, а при необходимости - восстановления территориальной целостности и единства государственной власти.

Основным механизмом обеспечения территориальной целостности и единства государственной власти в федеративном государстве является институт федерального вмешательства, или "федеральной интервенции". Федеральное вмешательство может выражаться прежде всего в финансово-экономическом воздействии (например, отказ от выплаты субъекту Российской Федерации его доли в общегосударственных доходах - что в условиях нынешнего экономического положения в России будет весьма ощутимо для большинства субъектов Российской Федерации, прежде всего дотационных) либо в отмене нормативных актов субъекта Федерации, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля.

К числу механизмов укрепления государственного единства можно отнести и механизм временного осуществления полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации федеральными органами государственной власти в законодательно установленных случаях, когда соответствующие органы субъектов Федерации не могут осуществлять эти полномочия.

Одним из важных компонентов поддержания необходимого уровня безопасности государства является использование института военного положения. В Конституции России и в Федеральном конституционном законе "О военном положении" определены основания введения военного положения. Согласно этим актам никакие внутренние чрезвычайные ситуации не могут служить основаниями введения правового режима военного положения. Военное положение носит временный характер и должно определяться исходя из реальной угрозы безопасности и обороноспособности государства.

Ни одно государство в мире не застраховано от периодического возникновения различного рода экстремальных ситуаций, конфликтов, волнений, катастроф и т.п. Поэтому в России, как и в любой другой стране, может возникнуть ситуация, при которой необходимо введение чрезвычайного положения. Юридическая наука при этом не должна выполнять функции органа оперативного реагирования, занимающегося разрешением критических ситуаций, что предполагает усиление ее методологической и прогностической функций. Предусмотрительность является одним из достоинств современного человека. Целесообразно распространить это качество на все общество, в том числе на его государственные институты.

Элементом такой предусмотрительности является так называемое отложенное законодательство, законодательство "на всякий случай", не применяемое до наступления определенного момента. Подобное у нас уже есть - это федеральные законы о военном и о чрезвычайном положении.

Правовой институт особых правовых (исключительных) режимов, наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения, имеет глубокие исторические корни в отечественном праве.

Анализ современного российского законодательства о чрезвычайных и других кризисных ситуациях позволяет сделать вывод, что оно недостаточно совершенно. Так, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. (с изм. от 10 января 2000 г.), указано, что "усилению негативных тенденций в военной сфере способствует несовершенство нормативной правовой базы".

Институт чрезвычайного положения - необходимый элемент в государственно-правовом механизме большинства стран мира. Однако Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", предусмотренный ст. ст. 56, 88 и 102 Конституции РФ, был принят только в 2001 г.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные этим Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение является временной мерой и может применяться в исключительных случаях, связанных с обстоятельствами внутреннего для государства характера - для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. В этом состоит его отличие от военного положения, которое также является особым правовым режимом, но применяется в исключительных случаях, связанных с обстоятельствами внешнего характера - необходимостью отражения агрессии против России или предотвращения непосредственной угрозы агрессии.

Международная практика применения чрезвычайного и военного положений в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государств рассматривает эти положения в качестве правовых институтов, регламентирующих чрезвычайный режим осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным.

Проблему правового регулирования особых правовых режимов в Российской Федерации нельзя считать окончательно разрешенной с принятием Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении", которые являются основой для дальнейшего совершенствования правовой базы в данной области, включая внесение соответствующих изменений в ряд федеральных законов и принятие постановлений Правительства Российской Федерации <4>.

Правовой институт особых правовых (исключительных) режимов затрагивает и такой аспект, как экономическая безопасность Российской Федерации.

Экономическая безопасность РФ - состояние экономики, обеспечивающее достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития РФ, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям <5>.

Экономическая безопасность в рамках бюджетных правоотношений может быть условно разделена на два больших взаимосвязанных блока:

1. Обеспечение безопасности при возникновении чрезвычайной угрозы жизненно важным интересам РФ.
2. Обеспечение безопасности при формировании доходов и осуществлении расходов, то есть защищенности интересов в ходе исполнения бюджета.

В первом случае государством принимаются достаточно активные меры по противодействию неправомерному использованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. В частности, созданы специальные органы контроля (например, Федеральное казначейство РФ; активизируется деятельность Счетной палаты РФ и иных специальных органов контроля; создается система органов финансового контроля в субъектах Российской Федерации), введены в гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" нормы об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. ст. 285.1, 285.2) <6>.

Второму выделенному аспекту обеспечения финансовой безопасности государство, как кажется, не уделяет достаточного внимания на должном уровне. Финансовая деятельность государства характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуется и осуществляется образование (аккумуляция, формирование), распределение и использование денежных фондов в целях выполнения своих задач и функций. В бюджетной сфере государство устанавливает методы распределения и способы использования бюджетных средств. Следовательно, пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, то есть посредством бюджета государство осуществляет перераспределение национального дохода <7>.

Учитывая, что государство - это особый институт, действующий в интересах всего общества, то ему "необходимо выработать финансовую стратегию развития общества, то есть долговременный курс финансовой политики, определенный экономической и социальной стратегией. Финансовая стратегия, определяя размеры и технику государственного вмешательства в финансовую деятельность, должна носить стратегический характер... С целью оперативного решения задач на конкретном этапе развития общества разрабатывается финансовая тактика посредством своевременного изменения способа организации финансовых отношений перегруппировки финансовых ресурсов" <8>.

Разработка стратегического плана должна предполагать также и возможность развития событий, которые могут вызвать негативные явления в экономике. Кроме того, следует учесть, что такие явления нередко затрагивают два субъекта Российской Федерации и более, а также неодинаковые возможности субъектов, что, безусловно, требует использования ресурсов Российской Федерации. Некоторые шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. В частности, в ст. 82 Бюджетного кодекса РФ определен порядок использования средств резервного фонда Президента РФ (финансирование непредвиденных расходов), определяется порядок формирования и использования средств стабилизационного фонда (гл. 13.1 Бюджетного кодекса РФ).

Финансирование работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Поэтому ежегодно Правительством Российской Федерации предлагается, а Федеральным Собранием Российской Федерации утверждается при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год выделение определенных денежных средств на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

С целью финансирования работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Правительству Российской Федерации следует определить объемы привлекаемого государственного резерва, размеры и порядок финансирования и материально-технического обеспечения работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, в том числе порядок финансирования социальных выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения вышеуказанных обстоятельств, мероприятий по временному отселению жителей в безопасные районы, в связи с применением иных мер, предусмотренных гл. III Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", а также порядок выплаты компенсаций организациям, понесшим ущерб в связи с применением мер, предусмотренных гл. III этого Федерального конституционного закона.

Все вышеперечисленные расходы на мероприятия, реализуемые в ходе введения чрезвычайного положения, финансируются за счет средств федерального бюджета. В случае недостаточности выделенных бюджетных ассигнований для финансирования указанных расходов, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающего дополнительное финансирование.

Однако Бюджетный кодекс РФ не уделяет достаточного внимания порядку финансирования расходов в ситуациях особых правовых (исключительных) режимов, наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения, используя понятие "финансирование расходов, не предусмотренных бюджетом".

Для обозначения такого рода расходов, то есть расходов, не предусмотренных в утвержденном финансовом плане, в бюджетном законодательстве Российской Федерации используются следующие понятия:

• непредвиденные расходы (в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций) (п. 4 ст. 81 БК РФ);
• дополнительные расходы (п. 2 ст. 82 БК РФ);
• расходы, не предусмотренные бюджетом (ст. 83 БК РФ);
• новые виды расходов бюджетов (которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом) (п. 1 ст. 83 БК РФ);
• увеличение финансирования по существующим видам расходов (п. 1 ст. 83 БК РФ).

Используя данные понятия для обозначения расходов в особых условиях, законодатель не конкретизирует в Бюджетном кодексе РФ, что понимается под тем или иным видом "дополнительных" расходов бюджета. Некоторое уточнение сделано лишь для непредвиденных расходов и новых видов расходов.

Анализ гл. 10 Бюджетного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что законодатель, обозначая "дополнительные" расходы, в первую очередь уделяет внимание различиям в основаниях возникновения данных видов расходов. Однако фактически не оговорен механизм финансирования каждого из данных видов расходов в отдельности.

Кроме того, целесообразно вспомнить о необходимости разработки в бюджетном законодательстве особого порядка финансирования расходов в особых (исключительных) правовых режимах, чему в настоящее время в Бюджетном кодексе внимание не уделяется. Необходимость разработки такого механизма подтверждается и недавней историей Российской Федерации, так как понятие "чрезвычайный бюджет" не является абсолютно новым для отечественного законодательства.

Все сказанное позволяет отметить, что институт бюджетных расходов является необходимым элементом обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, который подлежит дальнейшему совершенствованию исходя из положений о необходимости формирования отложенного законодательства. Некоторые шаги в данном направлении законодателем уже сделаны. Однако ситуация требует своего логического завершения, так как институт особых правовых (исключительных) режимов предполагает установление особого порядка расходования бюджетных средств. Кроме того, в системе законодательства страны отдельно взятый закон не может действовать в отрыве от других законодательных и подзаконных актов. Для каждого нового закона решение задачи его реального применения обусловлено наряду с другими факторами необходимостью учета и отражения его положений в ранее действовавшем массиве актов посредством приведения норм этих актов в соответствие с вновь принятым законом, тем более если речь идет о законах, допускающих ограничение (хотя и с последующими компенсациями за счет средств бюджета) прав и свобод граждан в случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части. В частности, п. "в" ст. 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" предусматривает возможность привлечения государственного материального резерва, мобилизации ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменения режима их работы, переориентации указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции, и иные необходимые в таких условиях изменения производственно-хозяйственной деятельности. Организации, имущество и ресурсы которых использовались в соответствии с п. "в" ст. 13 указанного Закона, имеют право на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством РФ <9>.