Мудрый Юрист

Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт

Настоящая работа посвящена исследованию бюджета как элемента бюджетной системы. На сегодняшний день существует уже значительное количество теоретических разработок в области бюджетной системы Российской Федерации, однако актуальность этой темы обусловлена тем, что до сих пор основным предметом большинства исследований являлся бюджетный федерализм, но в некоторых работах было выявлено, что на самом деле определяющим для российской бюджетной системы является принцип унитаризма <1>. Это порождает необходимость дальнейшего анализа элементов бюджетной системы и переосмысления как отечественного, так и зарубежного опыта построения бюджетной системы на началах иерархичности и централизации.

<1> См., например: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ. Дис. ... д.ю.н. СПб.: СПбГУ, 2005. Фонд РГБ // http://diss.rsl.ru/diss/05/0675/050675009.pdf.

В современной науке существуют различные взгляды на происхождение государства и права, однако очевидно, что как государство не может существовать без правовых норм, определяющих его функционирование, так и правовые нормы не могут действовать, не будучи подкреплены государственным принуждением. Связующим элементом здесь является публичная власть, а она нуждается в финансовых ресурсах для своего функционирования, следовательно, любое государство нуждается в централизованном фонде таких ресурсов. Этот централизованный фонд соответствует материальному содержанию понятия "бюджет", естественно, что в процессе его создания возникают общественные отношения, совокупность которых характеризует бюджет с экономической точки зрения. Как и любой институт, бюджет претерпевал изменения во времени. В целом они происходили эволюционно, однако на этом пути были и важные этапы, качественно меняющие этот институт. С усложнением общественных отношений, активизацией товарно-денежного обмена, развитием государственного устройства изменялись и бюджет, его форма, содержание и структура. Со временем возникла необходимость в бюджете как основном финансовом плане государства, содержащем роспись доходов и расходов, обличенном в форму закона, в чем проявилась правовая природа бюджета <2>. Мы рассмотрим, как происходили вышеозначенные процессы.

<2> См.: Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. и др. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2004. С. 63.

Исторически первой формой создания централизованного фонда финансирования государства не только на Руси, но и во многих раннеклассовых обществах было полюдье. Император Византии Константин Багрянородный описывал его так: "...архонты выходят со всеми росами из Киева и отправляются в полюдье, что означает "кружение", а именно в земли славян, древлян, дреговичей, кривичей, северян и прочих славян, которые являются пактиотами росов..." <3>. Термин "пактиот" обозначает данника по договору. Таким образом, киевские великие князья (упомянутые как "архонты") имели со славянскими племенами договоры, очевидно, оговаривающие размеры натуральных платежей, а следовательно, могли примерно прогнозировать поступления в казну. При Великой княгине Ольге архаичная система полюдья была отменена и повсеместно заменена систематической уплатой дани, которая собиралась в административных центрах - "погостах" казначейскими чиновниками "тиунами". Последовавший период феодальной раздробленности характеризовался самостоятельностью бюджетов образовавшихся феодальных государств на фоне их политической разобщенности, но ситуацию изменило установившееся ордынское владычество: ордынский "выход", русские князья должны были собирать дань сами, а потом передавать великому князю, который все собранное отправлял в Орду. Таким образом произошла централизация государственных финансов в объеме, необходимом для внешнеэкономических выплат. Положение дел изменилось лишь при Иване III, когда страна, обретя свободу, стала формировать единую систему государственных финансов, с централизованным сбором доходов и расходованием средств казны. Пройдя через суровые испытания Смутного времени, Россия стала восстанавливать систему государственных финансов. В царствование Алексея Михайловича в 1656 г. под кураторством Боярской думы учреждается Счетный приказ (предшественник современного Министерства финансов). Финансовая ситуация в то время была относительно благополучной. Так, в 1680 г. доходы бюджета составили 1203367 рублей, а расходы - лишь 1125323 рубля, то есть был достигнут профицит в размере 78044 рублей <4>.

<3> Цит. по: Новосельцев А.П., Сахаров А.Н., Буганов В.И., Назаров В.Д. История России с древнейших времен до конца XVII века / Отв. ред. А.Н. Сахаров, А.П. Новосельцев. М.: Издательство "АСТ", 2000. С. 68.
<4> См.: Налоги в истории государства Российского // Сайт УФНС России по Мурманской области от 15 ноября 2004 г.: http://www.r51.nalog.ru.

В царствование Петра Великого реформирование финансовой системы было продиктовано борьбой за безопасность страны и выход к мировым торговым путям. В первые годы правления он столкнулся с большими трудностями в сфере финансов, так как выяснилось хаотическое состояние отчетности. Тогда была учреждена Ближняя канцелярия, в которую все приказы и Ратуша обязаны были ежемесячно и ежегодно представлять отчеты обо всех приходах и расходах, в 1708 г. с целью территориального распределения военных и иных расходов были учреждены губернии, а на созданный в 1711 г. Правительствующий Сенат были возложены задачи высшего распоряжения и надзора за управлением, в первую очередь финансовым, и только он согласно Регламенту имел право налагать подати. В 1780 г. в целях упорядочения финансов Екатерина II создала Экспедицию о государственных доходах, однако коренные изменения произошли лишь, когда в 1802 г. было создано Министерство финансов, ведавшее государственными доходами и расходами. Созданные наряду с ним министерства должны были представлять Министерству финансов свои сметы на будущий год. Все ведомственные сметы сводились Министерством финансов в единую роспись, а затем рассматривались в Комитете министров и представлялись Императору на утверждение. Существенными недостатками сложившейся системы были секретность и бесконтрольность, так как они порождали произвол и расточительность. В 1858 г. была создана Комиссия для перестройки финансов, которая через полгода утвердила план преобразований, основанный на предложениях В.А. Татаринова. В 1862 г. Александр II утвердил новые правила по составлению и утверждению бюджетной росписи, предусматривавшие осуществление принципа бюджетного единства. Новые правила требовали, чтобы каждое управление и министерство представляло подробно разработанные сметы с указанием отдельных статей и параграфов, что стало важным этапом в развитии бюджетной классификации в России. Все доходы сосредоточивались в кассах Государственного казначейства, а расходы производились из этих же касс в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями. По всей России вводилась единая система бюджетного учета и отчетности. Это облегчило маневрирование денежной наличностью Министерства финансов. Кроме того, был введен принцип гласности бюджета, и с 1862 г. Государственные росписи стали публиковаться в российских и иностранных журналах <5>. Важным этапом развития института государственного бюджета в России стало и то, что в соответствии с Основными государственными законами Российской империи <6> Государственная роспись утверждалась Государственной Думой. Таким образом, к 1913 г. Российская империя располагала развитой системой бюджетного устройства, не уступавшей передовым образцам того времени.

<5> См.: Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России (19 - 20 вв.) // http://www.smartcat.ru/p_finance/books/book_38/intro.shtml.
<6> См.: Хрестоматия по истории отечественного государства и права (Х век - 1917 год) / Составитель д.ю.н. проф. В.А. Томсинов. М.: ИКД "Зерцало-М", 2001. С. 311 - 320.

Рассмотрение советского периода развития бюджета следует начать с процессов формирования качественно новых финансовых отношений, которые были свойственны социалистическому государству. Так, нормы раздела V первой Конституции РСФСР <7> (статьи с 79-й по 88-ю включительно) разделяются на две части: первая часть определяет политические предпосылки советской финансово-экономической системы (ст. 79), вторая часть непосредственно устанавливает бюджетные правила этого финансового хозяйства (остальные статьи раздела). Так, ст. 79 гласит: "Финансовая политика Российской Социалистической Федеративной Советской Республики в настояний переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели экспроприации буржуазии и подготовки условий для всеобщего равенства граждан Республики в области производства и распределения богатств, в этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности". Нормы второй части определяют советское бюджетное право как таковое и устанавливают бюджетно-правовые основы Федерации. Однако советское законодательство неизбежно восприняло ряд общепринятых представлений, вытекающих из самой сущности бюджета, в частности начала полноты и единства бюджета, его периодичности, бюджетной классификации, усваивая их, новое бюджетное право, таким образом, вполне учитывало техническую необходимость и хозяйственно-упорядочивающее значение бюджета. Характеризуя советское бюджетное право в его отношении к федеративному строю Советской Республики, А.М. Гурвич <8> в первую очередь указывал на то, как распределяются доходы и расходы государства между центральной и местными властями. В отношении доходов органы центральной власти в лице Всероссийского Съезда Советов или ВЦИК определяли, какие виды сборов и иных доходов поступают в распоряжение местных Советов, а также устанавливали пределы обложения (ст. 81). Для расходов же распределение было следующее: местные налоги и сборы, устанавливаемые Советами, шли исключительно на местные нужды (ст. 82); для удовлетворения же при посредстве местных Советов общегосударственных нужд и потребностей (ст. 61 лит. "а") в распоряжение последних отпускались средства со счетов Государственного казначейства (ст. ст. 82 и 84) <9>. Местные бюджеты требовали утверждения следующего по иерархии авторитетности органа. Таким образом, к органам местной власти законодатель не испытывал особого доверия и был озабочен необходимостью внести в финансовое управление на местах порядок и правомерность, подчеркивая связующую силу общегосударственного бюджета для органов местной власти и устанавливая жесткий контроль центральной власти над местными бюджетами. Как отмечает Л.К. Воронова <10>, основы бюджетного устройства советской федерации были установлены на III Всероссийском съезде Советов, эти принципы были конкретизированы и законодательно закреплены в Конституциях РСФСР, УССР, БССР и других вновь образованных советских государств.

<7> См.: Конституция (Основной закон) РСФСР от 10 июля 1918 г. // http://www.systema.ru.
<8> См.: Гурвичъ А.М. Бюджетное право по законодательству Россiйской Соцiалистической Федеративной Советской Республики. М.: Издание "Известiй Государственнаго Контроля", типолитография т/д "Печатникъ", 1918.
<9> Гурвичъ А.М. Указ. соч. С. 31 - 35.
<10> См.: Воронова Л.К. Бюджетные права Украинской Советской Социалистической Республики. Автореф. дис. ... к.ю.н. Киев, 1963. С. 7.

В Российской империи, являвшейся унитарным государством, деление бюджета было отраслевым. Советский Союз являлся федерацией, при этом определяющими принципами бюджетной системы СССР были советский федерализм и демократический централизм <11>. Система была вертикально интегрированной и, как отмечают исследователи, характеризовалась высокой степенью устойчивости, отсутствием серьезных колебаний объемов и структуры доходов и расходов, отсутствием дефицита бюджета или его низкими значениями, как правило, покрываемыми остатками бюджетных средств на начало года <12>. Бюджетная система СССР представляла собой совокупность объединенных в Государственном бюджете СССР всех бюджетов страны, в том числе и бюджета государственного социального страхования, средствами которого распоряжались совместно ВЦСПС и Совмин СССР. Государственный бюджет СССР и государственные бюджеты республик содержали в себе соответственно союзный и республиканские бюджеты, предназначенные для централизованных мероприятий на этих уровнях. Формирование данной системы началось с Договора об образовании Союза Советских Социалистических республик <13>, этот Договор и Конституция СССР 1924 г. <14> разграничили компетенцию Союза и союзных республик, а также закрепили за союзными республиками право на собственные бюджеты. Положение 29 октября 1924 г. "О бюджетных правах Союза и союзных республик" явилось детализацией конституционных норм о регулировании бюджетных отношений между Союзом ССР и союзными республиками. Важным моментом в развитии бюджетных прав республик стало принятие в 1927 г. нового общесоюзного Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик. Принятие Конституции СССР 1936 г. <15> и последовавшее за ним принятие новых конституций союзных республик определило основы построения бюджетной системы СССР, предоставив высшим органам Союза ССР право утверждать единый государственный бюджет, налоги и доходы, поступающие на формирование всех бюджетов. В этой связи особое значение имели постановления II сессии Верховного Совета СССР первого созыва в 1938 г., так как они организационно объединили бюджеты всех звеньев в едином Государственном бюджете СССР, что потребовало создания системы прогнозирования доходов для бюджетов всех уровней.

<11> См.: Закон СССР о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 30 октября 1959 г. // http://www.systema.ru.
<12> См.: Синельников-Мурылев С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985 - 1995 годы // http://www.iet.ru/personal/ sinelnikov/budcr/budcr.htm.
<13> См.: Договор об образовании Союза Советских Социалистических республик 30 декабря 1922 г. // http://www.systema.ru.
<14> См.: Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 года // http://www.systema.ru.
<15> См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г. // http://www.systema.ru.

Как отмечал Г.К. Шеховцов <16>, бюджет государства являлся основой финансовой централизации, объединяющей в одно целое все финансовые планы народного хозяйства, при этом он особо выделял Государственный бюджет как основной финансовый план страны, центральное звено финансов, один из важнейших инструментов претворения в жизнь экономической политики государства. Закон СССР "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" 1959 г. в ст. 1 устанавливал, что бюджет является основным финансовым планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства. М.И. Пискотин <17>, говоря о бюджетной централизации в СССР, указывал на следующие обстоятельства. Во-первых, в союзном бюджете сосредоточивалась значительная часть бюджетных ресурсов (55,2% всех доходов Государственного бюджета СССР, по данным на 1971 г.). Во-вторых, Союз ССР устанавливал доходные источники для всех видов бюджетов. В-третьих, собственные доходные источники не покрывали всех расходов субнациональных бюджетов (а лишь 41,3%, по данным на 1967 г.), этот дефицит компенсировался отчислениями от общесоюзных доходов либо прямыми дотациями из союзного бюджета. Наконец, сам процесс утверждения различных видов бюджетов шел "сверху вниз": сначала утверждался Государственный бюджет СССР, затем на его основе - государственные бюджеты союзных республик, а вслед за ними и на их базе государственные бюджеты АССР и местные бюджеты согласно их иерархии. Централизация сочеталась с территориальным перераспределением финансовых ресурсов, имевшим целями поддержание равного уровня бюджетной обеспеченности различных административных единиц и направление средств на осуществление "национальных проектов" - мероприятий общесоюзного или республиканского значения на отдельных территориях, причем размеры таких расходов значительно превосходили суммы доходов, мобилизованных на соответствующей территории.

<16> См.: Шеховцов Г.К. Бюджет социалистического государства (на примере организации бюджета в СССР). М.: Финансы и статистика, 1983. С. 9.
<17> См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 16 - 18.

На современном этапе Бюджетный кодекс Российской Федерации <18> (далее - БК РФ) определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, она имеет трехуровневую структуру, описанную в ст. 10 БК РФ, в нее входят федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

<18> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // http://www.systema.ru.

В теории систем существует представление о том, что система элементов тем и отличается от простой их совокупности, что в системе элементы приобретают новые свойства, которыми не располагала бы простая их сумма, этими новыми свойствами элементы обязаны системным связям <19>. В случае с бюджетной системой эти связи налицо в межбюджетных отношениях, имеющих свои проявления в виде межбюджетных трансфертов, разработке методических рекомендаций и типовых документов вышестоящими уровнями бюджетной системы для нижестоящих, "обратная связь" проявляется в запросах нижестоящих уровней к вышестоящим в вопросах покрытия бюджетных дефицитов и временных кассовых разрывов. Говоря об организационной самостоятельности бюджета, необходимо указать на ограничение таковой, проявляющееся в различных аспектах: возможности передачи исполнения бюджета одного уровня органам другого уровня в ситуации несоответствия его параметрам, заданным БК РФ; проведении проверок нижестоящих бюджетов при предоставлении финансовой помощи; фактическая невозможность установления доходной базы для нижестоящего бюджета до утверждения показателей вышестоящего бюджета. По сути дела, ситуация фактически соответствует той схеме утверждения бюджетов "сверху вниз", которую мы упоминали, говоря о советской бюджетной системе. С этим тесно связана еще одна проблема. Заместитель председателя Комитета по бюджету Совета Федерации В.А. Новиков <20> отмечает, что при введении льгот по налогам, зачисляемым в бюджеты субъектов Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации обычно компенсирует выпадающие доходы трансфертами из федерального бюджета, не предоставляя регионам новых налоговых источников, это вызывает активное недовольство субъектов Федерации и подчас жесткую критику в адрес центральных властей, которые связаны с тем, что регионам приходится ежегодно запрашивать финансовую помощь и согласовывать ее объемы. Тем не менее трудно признать такую критику обоснованной в полной мере. Обратим внимание на то, что одним из принципов, лежащих в основе бюджетной системы Российской Федерации, является общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов (ст. 28 БК РФ). То есть этот принцип применяется и к отдельному бюджету, когда все его расходы финансируются за счет всех его доходов, и ко всей системе в целом, когда дефицит одного из бюджетов покрывается за счет совокупных доходов бюджетной системы. Это положение представляется крайне важным, оно дает нам основания утверждать, что путь к решению имеющихся на сегодняшний день противоречий следует искать не в расширении налоговой базы субъектов и муниципальных образований (ведь, по существу, увеличение налогов создает определенные препятствия к развитию их экономик), а в создании четкой системы гарантирования сбалансированности субнациональных бюджетов за счет совокупных доходов всей бюджетной системы, поэтому необходимо дальнейшее углубление ее интеграции.

<19> См.: Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Кн. 1 - 2. М., 1989.
<20> Интервью с заместителем председателя комитета по бюджету Совета Федерации от 10 августа 2006 г. // http://www.rbcdaily.ru.

Само существование в Российской Федерации единой бюджетной системы указывает на то, что в данной сфере существует централизация. Она обусловлена тем, что в компетенцию Федерации входит распределение финансовых потоков по уровням бюджетной системы. Централизующим фактором выступает и то, что порядок взаимодействия органов Федерального казначейства с органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по учету соответственно региональных и местных налогов и сборов на счетах органов Федерального казначейства является единым для всей страны <21>. То, что российская бюджетная система включает в себя три уровня, указывает не столько на ее федерализм, как полагают многие, сколько на ее иерархичность. Централизация и иерархичность бюджетной системы указывают на ее унитаризм, который, с одной стороны, обеспечивает единство бюджетной системы, а с другой - позволяет учитывать существенные особенности регионов России при обеспечении конституционных прав граждан на всей ее территории через обеспечение общих стандартов публичных услуг <22>. По замечанию специалистов, тенденции унитаризма в развитии российской бюджетной системы появились в ответ на негативные последствия самостоятельности бюджетов, имевшей место на начальном этапе реформ. Бюджетный унитаризм возник как инструмент, позволяющий организовать слаженное функционирование всей бюджетной системы России <23>.

<21> См.: Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации. Автореферат дис. ... к.ю.н. М., 2005.
<22> См.: Шевелева Н.А. Указ. соч. С. 41 - 42.
<23> См.: Шевелева Н.А. Указ. соч. С. 23 - 24, 40.

С другой стороны, говоря о самостоятельности в сфере расходов, специалисты сходятся во мнении о том, что безупречно и окончательно разграничить предметы ведения между всеми уровнями Федерации невозможно, и в этой сфере должна проводиться постоянная работа по балансировке интересов Федерации и регионов. При этом доля расходов федерального бюджета на межбюджетные трансферты в общем объеме непроцентных расходов в 2006 г. составила 36,4% <24>. Однако еще раз подчеркнем, что предоставление таких трансфертов должно носить системный характер и его главной целью должно быть достижение сбалансированности субнациональных бюджетов при выполнении возложенных на них функций. В советский период она достигалась в рамках такого элемента бюджетной системы, как государственный бюджет.

<24> См.: Материалы к расширенному заседанию коллегии Министерства финансов Российской Федерации. М., 2007. С. 18.

В Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации <25> отмечается, что одним из главных критериев политической культуры и развития общества служит увеличение объема полномочий региональных и местных властей. На сегодняшний день децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Значительно расширены компетенция и возможности местных органов. Однако Президент указал и на то, что наряду с передачей полномочий и финансовых ресурсов существует необходимость создания объективной системы оценки эффективности работы региональных и местных властей. Реализуя поручение Президента, Министерство финансов Российской Федерации в настоящий момент планирует внедрить на постоянной основе механизмы мониторинга и оценки эффективности реализации федеральных полномочий, передаваемых региональным и муниципальным органам власти с целью повышения ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий <26>.

<25> См.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // http://www.kremlin.ru/text/appears/2007/04/125401.shtml.
<26> См.: Материалы к расширенному заседанию коллегии Министерства финансов Российской Федерации. М., 2007. С. 68.

Изучая институт бюджета, необходимо обратиться и к тому, какое место он занимает в зарубежных бюджетных системах. Для исследования мы возьмем примеры двух крупных европейских держав - Германии и Франции, что представляется обоснованным ввиду того, что бюджетное устройство первой как федеративного государства имеет массу общих черт с российским, а бюджетное устройство второй, несмотря на то что она является государством унитарным, представляет интерес в связи с происходящими в ней процессами регионализации и бюджетной реформы.

Рассмотрение немецкого опыта следует начать с двух принципов, отмечаемых европейскими исследователями в качестве основополагающих для федерации, они получили названия "принцип гармонизации" и "принцип субсидиарности". Говоря о гармонизации, профессор факультета права Университета Дрездена Хартмут Бауэр <27> применительно к ФРГ использует понятие "верность федерации". Принцип верности федерации основан на том, что каждый субъект федерации в отдельности нуждается во взаимоотношениях как с федеральным центром, так и с другими субъектами, так как только в таком сотрудничестве возможно решение задач, стоящих перед бюджетной системой в целом. С принципом гармонизации тесно связан принцип субсидиарности, роль его первооткрывателя принадлежит главе Римско-католической церкви Папе Пию II, сформулировавшему его в Энцикликах "Quadragesimo Anno" и "Pacem in Terris": "...нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены и реализованы нижестоящими и подчиненными структурами... Никогда не поручайте крупной единице то, что может быть сделано более мелкой" <28>.

<27> См.: Хартмут Бауэр. Верность федерации как определяющий принцип немецкого государственного права // http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n5/stat3.
<28> Цит. по: Основы права Европейского союза: Учебное пособие / Под ред. проф. С.Ю. Кашкина. М.: Белые альвы, 1997. С. 80.

Система финансовых органов ФРГ, обеспечивающих функционирование бюджетов всех уровней, выстроена в соответствии с федеративным устройством. Существует федеральное Министерство финансов и земельные министерства финансов. В каждой земле есть так называемая Верховная финансовая дирекция (Главное финансовое управление), она подчинена одновременно и федеральному, и земельному министерствам финансов, а ей, в свою очередь, подчинены налоговые инспекции и таможенные органы <29>.

<29> См.: Вовченко Н.Г., Кочмола К.В. Финансовые системы зарубежных государств: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2004 // http://ff.rseu.ru/MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm.

Одной из важнейших задач, разрешаемых при построении бюджетной системы, является, с одной стороны, ее балансировка по уровням, а с другой - оптимизация внебюджетных фондов. При этом проблема финансового выравнивания весьма актуальна как для Германии, так и для России. Перераспределение финансовых ресурсов в ФРГ происходит в рамках бюджетной системы, но через многочисленные каналы. Уже само разграничение компетенции и источников доходов между федеральным центром, землями и общинами воздействует на бюджетную обеспеченность отдельных регионов. Однако наиболее существенно она изменяется в результате вертикального и горизонтального финансового выравнивания. Вертикальное распределение имеет две стороны: разграничение доходов между субъектами получения и предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам. Кроме того, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет других центральных бюджетов, особенно бюджета социального страхования. Горизонтальное перераспределение можно считать вторичным, когда уже полученные доходы в определенной мере уравниваются путем изъятия их у финансово сильных земель и передачи их финансово слабым. Что касается изъятий из доходной части бюджетов земель, то здесь применяется прогрессивная шкала: если избыток доходов не превышает 1% их среднего по стране уровня, то земля отчисляет из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% - 2/3, а при более значительном превышении - 80%. Однако, несмотря на сравнительно небольшие размеры обратных трансфертов, сам принцип перечислений вызывает весьма болезненную реакцию у земель-доноров. Общины не образуют третьего государственного уровня, но в бюджетном отношении являются частями земель, причем последние несут главную ответственность за наделение общин соответствующими финансовыми ресурсами.

В бюджетном устройстве ФРГ провозглашены самостоятельность и независимость федерации и земель <30>, однако все субъекты бюджетной системы должны учитывать требования "общего экономического баланса", при этом федерация издает законы, устанавливающие общие принципы бюджетного права и бюджетной политики. Так, для избежания расстройства общего экономического баланса допускается ограничение оговоренных самостоятельности и независимости, которое выражается в обязании федерации и земель хранить резервы в Федеральном банке Германии и ограничении кредитования территориальных корпораций.

<30> См.: Статья 109 Основного закона Федеративной Республики Германия // http://www.bundestag.de/parlament/funktion/gesetze/grundgesetz/index.html.

Специальные фонды - важное звено финансовой системы Германии. По объему эти фонды стоят на втором месте после государственного бюджета. Главное место среди них занимает Фонд социального страхования, он состоит из большого числа автономных фондов, охватывающих отдельные виды страхования. Общей для всех фондов социального страхования является система мобилизации доходов. Средства фондов образуются за счет трех источников: обязательных отчислений, взносов предпринимателей и государственных субсидий из федерального бюджета. Они находятся в распоряжении Федерального правительства, бюджеты этих фондов подлежат ежегодному утверждению Парламентом <31>.

<31> См.: Вовченко Н.Г., Кочмола К.В. Финансовые системы зарубежных государств: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2004 // http://ff.rseu.ru/MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm.

Как мы можем видеть, субнациональные бюджеты и внебюджетные фонды в ФРГ обладают значительной самостоятельностью, однако, если посмотреть на эту систему критически, мы увидим, что такая самостоятельность отнюдь не является залогом благополучия. Выравнивание бюджетной обеспеченности зачастую носит не системный, а казуистический характер, что порождает возражения регионов-доноров. Предоставление самостоятельной налоговой компетенции землям и органам местного самоуправления создает сложности для проведения согласованной фискальной политики в масштабах всей федерации, а внебюджетная система социального страхования имеет "одностороннюю" автономию, покрывая возникающие дефициты за счет средств федерального бюджета.

Франция - унитарное государство, в котором тем не менее присутствуют несколько уровней субнациональной администрации: 36763 коммуны, 100 департаментов и 26 регионов (последние созданы в середине 80-х годов XX в.). С другой стороны, государство имеет свыше 1400 внебюджетных организаций. Бюджетная система состоит из бюджета государства, бюджетов административно-территориальных единиц и фонда социального обеспечения. В целом бюджет государства представляет не более 36% публичных расходов против 45% фонда социального обеспечения и 19% местных бюджетов <32>.

<32> См.: Andrew Burns et Alessandro Goglio. La gestion des depenses publiques en France. Les documents de travail du Departement des Affaires economiques N 409 // http://www.oecd.org/eco.

Финансовая система Франции, как и России, отличается высокой степенью централизации. Общий (консолидированный) государственный бюджет не утверждается государственной властью, а ежегодно составляется как вспомогательный документ, механически объединяющий центральный бюджет, многочисленные специальные счета Казначейства и присоединенные бюджеты. Официально во Франции нет единства бюджетной системы, каждый бюджет формально обособлен, в действительности же в основе системы лежит принцип централизации: бюджеты нижестоящих административных единиц утверждаются исполнительной властью вышестоящего звена. Финансовое подчинение местных органов обеспечивается системой государственных субсидий и займов, а также надбавками к центральным налогам. Средства местных органов власти хранятся на счетах органов Казначейства. Это дает возможность центральному Правительству контролировать финансовую деятельность местных органов власти. Выпуск займов также требует одобрения центральных властей <33>. Бюджетные решения, принимаемые органами местного самоуправления, вступают в силу только после передачи представителю государства. Они проверяются на соответствие закону, однако в силу своей специфики они подвергаются также бюджетному контролю, в частности анализируется сбалансированность бюджета <34>.

<33> См.: Вовченко Н.Г., Кочмола К.В. Финансовые системы зарубежных государств: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2004 // http://ff.rseu.ru/MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm.
<34> См.: Местное самоуправление во Франции. Материалы Посольства Франции в России. М.: Сканрус, 2005. С. 23 - 24.

Во Франции государственная администрация действует на трех уровнях: центральные службы, децентрализованные службы государства и государственные учреждения. Центральные службы напрямую подчинены министрам, делегированным министрам (министрам, ведающим определенными вопросами по поручению премьер-министра) и государственным секретарям. Децентрализованные государственные службы действуют в административных округах (circonscriptions administratives), которые отличны от муниципальных образований (collectivites territoriales, см. ниже): первые управляются префектами, напрямую назначаемыми Правительством, в то время как вторые являются автономными единицами, управляемыми ассамблеями, избираемыми на местном уровне. Эта система сравнима с действующей в Москве системой префектур и управ как органов субъекта Федерации, с одной стороны, и муниципалитетов как органов местного самоуправления - с другой. Префекты координируют все отношения между государством и местными властями. Они уполномочены пересматривать уставы муниципальных образований, а также могут предписывать изменения в проекты субнациональных бюджетов, если они не соответствуют бюджетным правилам. Кроме того, функционирование всех государственных предприятий осуществляется на внебюджетной основе, однако учитывается в ходе бюджетного процесса ввиду необходимости государственной поддержки в виде предоставления субсидий из бюджета.

Также существует три уровня муниципальных образований: коммуны, департаменты и регионы. Они, как уже отмечалось, управляются местными выборными органами. В ведении коммун находятся градостроительство, муниципальная инфраструктура, социальное жилье, утилизация бытовых отходов, водоснабжение, общественный транспорт, уличное освещение, здравоохранение и социальные услуги, строительство, обеспечение и управление публичными начальными школами, культурная деятельность, музеи и театры, безопасность, общественный порядок, санитарно-эпидемиологическое благополучие, содействие занятости и бизнесу (последнее зарезервировано режимом конкуренции ЕС). В ведении департаментов - дорожное хозяйство соответствующей территории, социальное обеспечение, медицинское страхование, занятость безработных, среднее образование и местный транспорт. Наконец, регионы ответственны за планирование использования земель и экономическое развитие территорий, профессиональное образование, железнодорожный и водный транспорт, а также помощь развитию промышленности. В качестве финансового администратора муниципальных образований государство собирает местные налоги, опираясь при осуществлении этой функции на свою собственную информационную сеть. Государство обеспечивает муниципальным образованиям поступление большинства доходов, предусмотренных их бюджетами, однако взимает определенные комиссионные за осуществление этой деятельности. Собственные фискальные доходы муниципальных образований при этом составляют относительно небольшую долю в общей сумме их доходов против сумм, получаемых в виде дотаций из государственного бюджета, и, что примечательно, аналогичную картину мы можем видеть и в нашей бюджетной системе.

Французская система социального страхования в значительной степени администрируется внебюджетными фондами. Для обеспечения деятельности в этой сфере существуют несколько учреждений: Национальная касса пенсионного страхования наемных рабочих (CNAVTS), Национальная касса медицинского страхования наемных рабочих (CNAMTS), Национальная касса пособий семьям (CNAF). Казначейское обслуживание этой системы осуществляется Центральным агентством организаций социального страхования (ACOSS). Административная самостоятельность этой системы по отношению к государству очень условна. Все три кассы - государственные учреждения, и Правительство назначает их наблюдательные советы, а также некоторых членов административных советов (остальные представляют профсоюзные и предпринимательские объединения). С другой стороны, фонды социального страхования предприятий государственного сектора находятся под прямой опекой государства и их счета включены или в государственный бюджет, или в баланс этих предприятий <35>.

<35> См.: Andrew Burns et Alessandro Goglio. La gestion des depenses publiques en France. Les documents de travail du Departement des Affaires economiques N 409 // http://www.oecd.org/eco.

Основным звеном финансовой системы Франции является государственный бюджет. Разрабатывается бюджет по методологии перспективного национального счетоводства, которое само по себе является способом народно-хозяйственного учета. Любая категория субъектов и операций строго определена по содержанию и принадлежности, а по каждой укрупненной позиции точно известно, какие дробные элементы в нее входят. Вся масса бюджетных счетов строится в виде иерархической системы, в которой агрегированная информация, содержащаяся в верхних звеньях, детализируется и расшифровывается в звеньях нижних ступеней, при этом на каждом уровне существует корреспонденция счетов, это позволяет анализировать структуру государственных расходов по различным критериям, беспрепятственно контролировать исполнение бюджета во всех его звеньях. Ключевая роль в исполнении центрального бюджета принадлежит Казначейству, которому поручено ведение всех государственных финансовых операций. Важным шагом стало принятие 1 августа 2001 г. Органического закона "О финансовых законах". Произошел переход к новой архитектуре бюджета, публичное управление перешло от культуры "освоения средств" к "культуре результатов". Прежде во французском бюджетном праве существовало понятие "утвержденных расходов", которым обозначали минимальные значения ассигнований, установленные по результатам предшествующего бюджетного периода, при этом они составляли обычно около 94% всех расходов. Таким образом, при принятии нового бюджета "торг" шел только об оставшихся средствах. Теперь же вся сумма ассигнований разделяется на программы, предусматривающие финансирование конкретных мероприятий, и, таким образом, обсуждению отныне подлежат все расходы, однако утверждение бюджета по прошлогодним показателям остается возможным в экстренных случаях <36>.

<36> LOLF: une nouvelle constitution financiere pour l'Etat // http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/lolf/index.shtml.

Как мы видим, в зарубежной практике самостоятельность субнациональных бюджетов также не носит абсолютного характера и обусловлена в основном эффективностью решения отдельных задач на локальном уровне. Цели экономического планирования требуют обобщения данных со всех уровней бюджетной системы. Выработка общих принципов бюджетного права и бюджетной политики концентрируется на национальном уровне, что имеет в качестве одной из своих целей унификацию в данной сфере. Таким образом, бюджетная система выступает в качестве фактора обеспечения единства государства и эффективного решения локальных задач. С другой стороны, функции социального обеспечения, свойственные бюджетной системе, зачастую осуществляются через внебюджетные фонды. Некоторые специалисты <37> отмечают, что само существование таких фондов, их обособленность от государственного бюджета дезинтегрируют бюджетную систему, что может иметь такие негативные последствия, как: недостаточный контроль над доходами, расходами и заимствованиями государства; неэффективное использование ресурсов вследствие недостаточного контроля в ежегодном бюджетном процессе; плохое кассовое исполнение бюджета вследствие распыления средств государства. С другой стороны, уже слышны голоса <38> в поддержку перевода финансирования социального страхования в состав государственного бюджета, что позволило бы избежать описанных негативных сторон существования внебюджетных фондов, повысить прозрачность использования публичных финансовых ресурсов.

<37> Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления / Под ред. Йосты Юнгмана. Правительственная канцелярия (Regeringskansliet). Стокгольм, 2005. С. 38 - 40.
<38> Andrew Burns et Alessandro Goglio. La gestion des depenses publiques en France. Les documents de travail du Departement des Affaires economiques N 409 // http://www.oecd.org/eco/.

Итак, рассмотрев развитие института бюджета в России и ознакомившись с зарубежным опытом на примере Германии и Франции, в целях дальнейшего исследования можно сформулировать следующее понятие бюджета - это централизованный фонд средств публично-правового образования, являющийся элементом финансовой системы государства, в рамках которого может быть интегрировано как решение общенациональных задач, так и территориальное распределение финансовых ресурсов, а также решение задач в определенной области (например, бюджеты фондов социального страхования). Следует, однако, оговориться, что данное определение акцентирует внимание на ключевых особенностях бюджета как элемента бюджетной системы, не нося при этом универсального характера.