Профилактическая деятельность субъектов административного надзора

Мах И.И., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного права Белорусского государственного университета (г. Минск).

Как показывает анализ правовой литературы, система субъектов, осуществляющих административно-надзорную деятельность в Республике Беларусь и Российской Федерации, характеризуется множественностью и неоднородностью. Ее многочисленные органы имеют различные организационные формы, относятся к различным сферам и отраслям, обладают неодинаковой компетенцией и т.д. Это обусловливает целесообразность их классификации, позволяющей изучать реально существующие объекты, сопоставлять их, выявлять в них общее и единичное, т.е. познавать правовую природу субъектов административного надзора.

В юридической литературе вопросу классификации административно-надзорных органов уделено некоторое внимание. Приоритет в этой области принадлежит Ф.С. Разаренову <1> и Р.И. Денисову <2>. Предложенные ими системы сыграли важную роль в деле всестороннего исследования субъектов административного надзора. Однако, как справедливо заметил Р.И. Денисов, классификация органов управления вообще есть продукт научно-исследовательского, т.е. творческого, поиска и не может рассматриваться как неизменная <3>. Таким образом, всякая последующая классификация тех или иных органов есть не что иное, как попытка выражения нового, обусловленного временем взгляда на их содержание, сущность и место в системе таких же органов.

Исходя из этого, а также основываясь на соотношении контрольных и надзорных функций в деятельности различных органов, субъекты административного надзора Республики Беларусь и Российской Федерации можно разделить на органы, надзор для которых является основной формой деятельности - собственно надзорные; органы, которые наряду с надзорными выполняют контрольные функции, - контрольно-надзорные, а также органы (контрольные), деятельность которых хотя и указывается как контрольная, но является надзорной, по сути, условно надзорные.

Как показывает изучение соответствующего законодательства обеих Республик, административно-надзорные органы в чистом виде отсутствуют, однако среди них можно выделить те, надзорная деятельность для которых является основной.

Исходя из этого, к первой группе административно-надзорных органов можно отнести органы милиции. На это указывает и законодательство. В частности, Закон Республики Беларусь "О милиции" и Закон "О милиции" Российской Федерации.

Заметное место в системе собственно надзорных занимают органы санитарного надзора. Об этом можно судить по содержанию функций и задач, возложенных на них соответствующими нормативными актами: Положением о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положением о санитарном надзоре Республики Беларусь.

К первой группе административно-надзорных можно отнести органы Департамента по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике при Министерстве по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь и Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности.

К собственно надзорным примыкают органы, осуществляющие архитектурно-строительный надзор, а также государственный геодезический надзор за геодезической и картографической деятельностью. Об этом свидетельствуют Положения: о государственном архитектурно-строительном надзоре на территории Российской Федерации, о государственном строительном надзоре в Республике Беларусь, о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью в Республике Беларусь и о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью в Российской Федерации.

К первой группе можно отнести также органы, осуществляющие надзор в области земельных ресурсов, геодезии и картографии.

В группу контрольно-надзорных можно включить органы, осуществляющие государственный энергетический надзор, надзор за соблюдением законодательства по архивному делу и ведению делопроизводства, государственный надзор за электросвязью.

В основе выделения третьей группы органов, отнесенных нами к условно надзорным, лежат признаки, присущие как надзорным, так и контрольным органам. Исходя из данных позиций, к этой группе субъектов можно отнести органы Республики Беларусь и Российской Федерации, осуществляющие государственный контроль в области: использования и охраны земель, налоговой сферы; обеспечения подлинности знаков почтовой оплаты; соблюдения норм и правил труда и др.

Основываясь на предложенной классификации, а также исходя из анализа основных правовых характеристик органов Республики Беларусь, осуществляющих административно-надзорные функции, и сопоставляя их с аналогичными надзорными органами Российской Федерации, представляется возможным высказать следующие положения.

Учитывая наличие развитой системы административно-надзорных органов в этих странах, а также некоторых государствах Содружества Независимых Государств, в целях выработки общей методологии надзорной деятельности, сближения процедур разрешительной, контрольной и надзорной деятельности представляются необходимыми:

а) проведение дальнейших исследований их организационных и правовых характеристик на более глубоком, отраслевом уровне;

б) разработка единой модели функционирования надзорных органов в области санитарии, строительства, стандартизации, безопасности использования атомной энергии и т.п., основанной на передовом опыте зарубежных стран, соединенном с достигнутыми положительными результатами, и с учетом местной специфики;

в) создание единого информационного пространства надзорных органов;

г) формирование банка данных результатов учета и анализа информации, связанной с повышением эффективности работы надзорных органов;

д) проведение ежегодных совещаний надзорных органов по проблемам повышения эффективности их работы.