Конституционные споры и роль конституционного правосудия в их разрешении

Габараева Н.В., Северо-Осетинский государственный университет им. Хетагурова.

В большинстве европейских стран специальным юрисдикционным органом для разрешения конституционных споров является конституционный суд. Классическое понимание суда как специального органа по разрешению споров относится и к конституционным судам. Конституционные суды входят в судебную систему. Это отражено в ст. 118 Конституции Российской Федерации 1993 г.

"Следует согласиться с таким подходом, поскольку в своей совокупности конституционные и иные суды представляют собой самостоятельную ветвь государственной власти - независимую судебную власть и осуществляют ее в типичных формах: путем рассмотрения надлежащих вопросов в заседании выборными судьями, которые в отправлении правосудия независимы и подчиняются только закону; действуя в строгих рамках установленных процедур и демократических принципов судопроизводства - открытости, состязательности сторон и презумпции невиновности; разрешая спор, по существу, путем издания обязательного к исполнению юрисдикционного акта, которым либо действующие в деле стороны наделяются правами и обязанностями, либо их соответствующие обязанности и права подтверждаются" <1>.

Конституционный Суд в Российской Федерации - высший судебный орган, осуществляющий контроль за соответствием законов и их нормативных актов действующей Конституции. Указом Президента от 21 сентября 1993 г. деятельность Конституционного Суда была приостановлена, что, однако, не означало отказа российского конституционного права от института судебного контроля за конституционностью законов, равно как и соответствия всех иных нормативных актов Конституции и законам. В 1994 г. Конституционный Суд был существенно реорганизован в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г. Конституция РФ расширила и уточнила компетенцию Конституционного Суда РФ; статья о нем (ст. 125) - одна из самых больших в конституционном тексте. Из нее исходит понимание, что Конституционный Суд в отличие от других систем общих и арбитражных судов во главе соответственно с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ является наиболее независимым и фактически сейчас в Российской Федерации, и в теоретическом плане - с точки зрения его места в правовом государстве.

Конституционные суды в некоторых странах выделены из судебной системы, как это имеет место, например, в Италии, где в отличие от России, Австрии и ФРГ Конституционный Суд рассматривается в особом разделе Конституции и в качестве конституционной гарантии. Однако такое решение не отрицает самой природы конституционного суда как суда, а свидетельствует об особом назначении, в частности о том, что "принятие судебной охраны конституции неравнозначно доверию этой охраны органу, принадлежащему этой системе" <2>.

Можно признать, таким образом, что органы, осуществляющие судебную охрану конституции, стали в настоящее время типичным элементом государственного аппарата и в большинстве стран континентальной Европы приобрели форму конституционного суда. Однако на самом деле это положение не имеет универсального характера, поскольку в некоторых европейских странах соответствующие полномочия принадлежат общим судам или не существуют вообще. Вместе с тем существование специального органа юрисдикции, который наблюдает за соблюдением конституции другими органами, в настоящее время является характерной чертой конституционного порядка в демократическом правовом государстве.

Функция творческого толкования конституции представляется наиболее характерной и распространенной. Почти во всех формах деятельности конституционный трибунал сталкивается с конституционными нормами, и в этом состоит специфика его статуса по сравнению с другими судебными органами и его роль в разрешении конфликтов, возникающих на конституционном уровне. По своей сущности конституционные нормы имеют общий характер и несут на себе важный груз аксиологического содержания. Вместе с тем применение конституционных норм требует не только установления их точного значения (что необходимо по отношению ко всем правовым нормам), но также, как правило, выбора одного из многих значений, которые можно интерпретировать.

В данном случае подобный выбор - одно из основных средств на пути принятия решений по спорной конституционно-правовой ситуации. Это отчетливо проявляется в отношении конституционных предписаний, которые определяют основы государственного устройства или права и свободы граждан. А именно эти фрагменты конституции особенно интенсивно применяются конституционными судами.

По своей сущности это применение имеет вдвойне творческий характер. С одной стороны, установление значения конституционной нормы требует определения и уточнения, системы ценностей, реализации которых она призвана служить. Необходимо учитывать также, что одна из функций современной конституции состоит во внесении в позитивное право некоторых общих ценностей, выходящих, в свою очередь, из современного права, а следовательно, в установлении, образно говоря, клапана безопасности, через который неправильности законодательства могут быть исправлены исходя из давних принципов справедливости <3>.

Нельзя не заметить опасности в таком подходе - ведь на вечные ценности можно ссылаться в очень разных политических целях. Тем не менее такого рода открытость конституции внешним системам ценностей представляет конституционному суду свободу в толковании применяемых норм. Способ использования данной свободы зависит от стиля деятельности суда и законодательного регулирования, однако все суды, хотя и с разной степенью активности, используют общие доктрины и идеи, которые лежат в основе той или иной интерпретации.

Конституционные суды в большинстве демократических государств осуществляют в процессе рассмотрения спора функцию творческого толкования конституции, что может вести к аналогии с деятельностью американского Верховного Суда. Однако необходимо иметь в виду существенные различия в роли и действиях этих органов.

В большинстве западных государств, за исключением Франции, существуют правовые основы для рассмотрения судами правовых конфликтов, возникающих в ходе деятельности государственного аппарата. При этом надо отметить, что процедура споров о компетенции государственных органов может придавать этим решениям более однозначный и политически ярко выраженный характер, нежели в США, где все решения Верховного Суда подпадают под формулу конкретного судебного дела. С формально-правовой позиции можно представить себе деятельность конституционного суда как арбитра между остальными органами, окончательно определяющего содержание их конституционных обязанностей и проверяющего конституционность их решений.

Существуют многочисленные примеры важных политических конфликтов, которые никогда не представлялись на рассмотрение конституционных судов, что имеет отношение как к стабильным судам (особенно австрийскому, итальянскому), так и тем более к вновь созданным (Испания, Португалия). Определенные попытки активного использования нормативно-правовых форм разрешения политических конфликтов предпринимались, хотя и с разными последствиями, во Франции. Необходимо при этом помнить, что это было заложено в концепции создателей Конституционного Совета. Лишь в ФРГ создание Федерального Конституционного Суда стало правилом в поисках выхода из конфликтов в рамках федерального государственного аппарата либо конфликта между федерацией и землями. Однако даже в этом государстве конституционный суд сохраняет сдержанность и не расширяет своих прав до рамок рассмотрения всех политических вопросов.

Таким образом, независимо от различий в активности и стиле деятельности отдельных конституционных судов их трудно трактовать в качестве необходимых участников в процессе разрешения политических конфликтов, и, видимо, именно это является основной их отличительной особенностью по сравнению с положением Верховного Суда США. Можно сказать, что конституционным судам принадлежит роль потенциального арбитра в политических конфликтах. Это не лишено смысла, поскольку в любом спорном деле нельзя исключать возможности обращения в конституционный суд. Наконец, при принятии любого политического решения необходимо иметь в виду, что оно не должно выходить за рамки конституции. Тем самым акцентируется важный характер существования конституционного суда - уже сама возможность его использования должна удерживать участников процесса управления от действий, противоречащих конституции или вызывающих сомнение в конституционности.

В общественном мнении результаты практики конституционных судов могут придавать им высокий авторитет. Эти суды считаются органами, гарантирующими конституционную законность и защищающими гражданина от политически конъюнктурных действий партий. Даже в тех странах, где авторитет суда еще недостаточно укрепился, его решения могут стать одним из аргументов, свидетельствующих о значимости оцененных им норм или действий.

От способности политических партий к самостоятельному разрешению возникающих конфликтов зависит позиция конституционного суда. Поскольку чем больше противоположных интересов существует в рамках одной политической системы, при условии, что они не угрожают ее основам, тем труднее их интегрировать в рамках формирования внутрипартийных компромиссов и тем ярче они будут проявляться в деятельности государственного аппарата.

Такие элементы, как федеральная либо иная структура государства, разветвленная система групп давления с противоположными интересами, конфликты бюрократии с представительными органами, ведут к тому, что, собственно, ни одно решение не в состоянии будет удовлетворить всех участников процесса управления надлежащим образом. Всегда останутся влиятельные субъекты, которые всеми силами будут стремиться изменить невыгодное для них положение и использовать в этих целях существующие правовые институты. Это проявляется в работе парламента, а также в активном использовании конституционного суда, нередко являющемся последним шансом в разрешении таких конфликтов.

"Слабость партийной системы или значительное усиление внутренних противоречий в политической системе могут создавать ситуацию, когда суд становится в позицию арбитра, что укрепляет его самостоятельность и авторитет. Конституционный Суд также может стимулировать и даже "вынуждать" другие органы предпринимать определенные действия, которые эти органы ранее не могли осуществлять по собственной инициативе из-за блокировки противоположных политических взглядов или групп интересов" <4>.

В практике работы Конституционного Суда РФ, действовавшего до принятия Конституции РФ 1993 г., весьма активно использовались юридические приемы рассмотрения правовых конфликтов и юридических коллизий соответствия Конституции. Вместе с тем, подобно любому другому конституционному суду, аналогичный орган Российской Федерации не лишен политико-правового подхода в решении дел. Особенно это касается конфликтных ситуаций между органами государственной власти. По сути, эти споры, как отмечалось ранее, выходят уже на уровень политического конфликта, и Конституционный Суд неизбежно оказывается задействованным в подобных делах. Поэтому чрезвычайно важным является определение роли Суда в подобной ситуации.

Определяющее значение в этом смысле, безусловно, принадлежит действующему законодательству о Конституционном Суде. Надо отметить, что принятый в июле 1994 г. Федеральным Собранием РФ Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" свидетельствует как об уровне правового регулирования статуса этого органа, так и об углубленном и детальном подходе к судебной процедуре по рассмотрению правовых конфликтов на конституционном уровне. Но даже при наличии этого Закона очевидно, что дебаты по поводу роли и полномочий Конституционного Суда еще не закончены.

Острота юридических противоречий, обнаруживаемая в нашей российской действительности, столкновения актов и норм отражают как обычные, повторяющиеся, так и вновь возникающие конфликтные ситуации. Их видоизменение и преобразование в нормальное юридическое состояние требует значительных усилий как законодателей, парламентариев, так и всех правоприменителей. Затрачиваемые усилия направлены на формирование условий, благоприятствующих преодолению правовых конфликтов.

Этому должно помочь то, что первенство Конституции перед законами предполагает, что на следующей ступени иерархии должно быть соблюдено первенство законов перед всеми правовыми актами исполнительной и судебной власти. На законе основываются постановления, решения и распоряжения органов государственного управления, все приговоры, решения и определения судов. Что касается самой законодательной власти, наделенной прерогативами, позволяющими ей принимать, изменять и отменять законы, то все ее акты должны строго сообразовываться с действующими законами. Как утверждает В.И. Ефимов, "это значит, что любое решение парламента, не относящееся к категории законов, обязано быть не только конституционным, но и законным. Отменить или изменить старый закон можно только новым законом, принятым на базе конституционных процедур. В области подзаконных актов существуют также ступени иерархии, в результате чего акты большей юридической силы первенствуют перед актами, уступающими им в юридической силе. Словом, верховенство права и закона - принцип сложный, включающий в себя приоритеты, имеющие важное значение при определении меры обязательности правовых и нормативных актов, условий и границ их действия" <5>.

Преодолению правовых конфликтов, несомненно, поможет полная законодательная регламентация статуса органов государства, местного самоуправления и общественных объединений. Однако она всегда отстает от запросов практики. К тому же статутные законы часто бывают обойдены, нарушаемы в более подвижных тематических законах и иных актах. Нужно ликвидировать такое противоречие. И тогда удастся обеспечить строгое соблюдение статуса всех субъектов права и предупредить произвольные "выходы" за его пределы, вторжения в компетенцию других органов и т.п.

Совершенствование процесса правотворчества на всех уровнях особенно актуально, когда правила принятия решений, актов, регламенты позволяли бы глубоко познавать явления, вводимые в орбиту правового регулирования, избегать законодательных ошибок и принимать научно обоснованные акты.

Поэтому методология сравнительного правоведения, приобретающая особое значение, позволяет анализировать и сопоставлять разные акты как внутри Федерации, так и в межгосударственном масштабе. От ее верного использования во многом зависит понимание общего и особенного, оценка меры разнообразия (временной или постоянной) и выработка конкретных рекомендаций. Поверхностное сопоставление актов, в частности по их некоторым внешним признакам, дает отрицательные результаты, поскольку мешает обнаружить глубинные причины появления актов и их динамики, ведет к упрощенным и даже ошибочным решениям, например при механическом перенесении институтов, актов иностранного права на почву российского правового развития.

Правовые институты и нормы считаются сравнимыми, если они решают один и тот же вопрос, хотя его решение может быть различным или даже противоположным. Причем решение одного и того же вопроса в различных системах законодательства может достигаться комбинацией различных правовых средств; одни и те же юридические термины могут иметь неодинаковое значение в различных системах законодательства, и наоборот, различные термины имеют одинаковое значение. Поэтому сравнительному исследованию подлежат главным образом средства и способы решения одной и той же либо близких по содержанию задач. Нормативные источники, являющиеся объектом сравнительного исследования, оцениваются как по формально-юридическим, так и по юридико-содержательным критериям. К формально-юридическим критериям относятся:

а) количество нормативно-правовых актов, в которых решается тот или иной вопрос (в том числе и по сопутствующим видам актов - Основы законодательства, кодексы и т.п.);

б) обоснованность выбора уровня нормативного регулирования, вида акта для решения конкретной задачи, исходя из содержания вопроса и компетенции соответствующего органа;

в) использование таких правовых форм, как соглашения, договоры и т.п.;

г) использование правил законодательной техники;

д) использование специальных правовых средств, обеспечения исполнения актов (меры ответственности, поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.);

е) действие сравниваемых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц;

ж) системная связь с другими нормативно-правовыми актами;

з) множественность актов по одному вопросу, уровень их квалифицированности.

Общие или согласованные научные концепции законотворчества - правотворчества вообще влияют на формирование правопонимания, способствующего гармонизации актов. Опыт планирования законопроектных работ в парламенте Российской Федерации, в Администрации Президента и в Правительстве в 1992 - 1995 гг. был поучителен своими отрицательными свойствами, когда поспешно намечаемые и принимаемые акты готовились без серьезных научных обоснований, расчетов и прогнозов. И сегодня по-прежнему плохо согласовываются планы законопроектной деятельности этих структур, акты оцениваются не для решений задач, рвется единство отраслей законодательства. Некоторый сдвиг произошел тут по линии научных институтов, которые расширили сферу подготовки научных концепций, хотя их и не всегда учитывают.

Между ветвями власти, между органами Федерации и ее субъектами по-прежнему применяются парламентские обсуждения, переговоры и методы достижения компромиссов и договоренностей для устранения противоречий между актами на федеральном уровне. Не всегда, правда, подобные договоренности реализуются, это происходит в немалой степени из-за слабости согласительных процедур. При эйфорическом признании их полезности налицо и отсутствие регламентов таких процедур, неумение вести "юридические переговоры". Этот вакуум нужно заполнить как можно скорее. Поэтому необходимо ввести в действие такой новый инструмент согласования актов федеральных законов и органов республик, областей и других субъектов, как коллизионное право.

С нашей точки зрения, определение коллизионного права включает в себя совокупность юридических правил, определяющих, во-первых, какой из двух конкурирующих законов является сильнее и должен действовать в том случае, если они противоречат друг другу, и, во-вторых, какой закон (правовая норма) должен быть применен в конкретной ситуации, если он может подпасть под действие нескольких законов (правовых норм).

Ранее действовавшие в СССР и в России Конституции понятия "федеральное коллизионное право" не знали - впервые оно появилось в Конституции Российской Федерации 1993 г. Это связано с тем, что Конституция 1993 г. существенно расширила права субъектов Федерации, наделив каждого из них правом иметь свое законодательство (ч. 2 ст. 5). В связи с этим возрастает возможность расхождений и противоречий между федеральным законодательством и нормотворчеством субъектов Федерации, равно как и различий в законодательстве достаточно многочисленных субъектов Федерации.

В России эта отрасль права ранее не разрабатывалась, кроме как в пределах международного частного права. Правила по разрешению правовых конфликтов (в том числе и коллизий) должны быть едиными и установлены в централизованном порядке. Конституция Российской Федерации относит коллизионное право к предметам ведения Российской Федерации (ст. 71, "п"). Это важный фактор обеспечения единого правового пространства России.

Основные правила решения коллизий: 1) "по вертикали", т.е. вводить "зоны приоритетов" актов Федерации и ее субъектов. Эти правила основаны на принципе верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории страны (ч. 2 ст. 4). Отсюда следует, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76); 2) допускать временное правовое регулирование субъектами Федерации вопросов местного ведения до принятия федеральных законов. Исключение составляют случаи, когда федеральный закон противоречит нормативному правовому акту субъекта Федерации, изданному в рамках его исключительной компетенции (ст. 73). В этом случае действует акт субъекта Федерации.

Российской печальной действительностью являются конфликты в федеральных отношениях, а федеративное государство должно предотвращать коллизии и использовать процедуры рассмотрения споров, применять санкции. В Канаде, например, с этой целью регулярно проводятся переговоры федеральных и провинциальных властей, конференции, в частности конституционные, принимаются специальные соглашения. Таким образом, особенно важным является принятие федеральных законов об институтах власти - о федеральных органах исполнительной власти, о нормативных правовых актах, о процедурах преодоления разногласий и разрешения правовых конфликтов между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и т.д.