Рецензия на диссертацию сергея юрьевича сушкова "административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"

(защищена в диссовете при Южно-Уральском Государственном университете на соискание учен. степ. канд. юрид. наук по спец. 12.00.14 (научн. рук. - докт. юрид. наук, проф. Владимир Иванович Майоров))

А.С. ДУГЕНЕЦ

Дугенец А.С., заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.

В настоящее время в Российской Федерации происходит процесс реализации административной реформы, направленный на демократизацию государства, укрепление динамичной рыночной экономики. В условиях реформирования политического, социально-экономического строя возникла потребность перестроить не только систему государственного регулирования экономики с акцентом на предоставление участникам рынка большей свободы, самостоятельности, используя которые, они могли бы извлекать для себя имущественные выгоды, но и обеспечить реальное применение соответствующих механизмов в тех сферах, где активное участие принимает государство.

Изложенное позволяет утверждать о необходимости изучения теоретических, правовых и практических проблем формирования системы государственных и муниципальных закупок, обусловивших потребность совершенствования законодательного регулирования мер административно-правового воздействия в этой сфере деятельности. В этой связи в системе складывающихся в стране новых общественных отношений приобретают исключительно важное значение роль и место административной ответственности за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Данные обстоятельства весьма убедительно свидетельствуют об актуальности, о своевременности и практической значимости представленной к защите диссертационной работы С.Ю. Сушкова.

Первые итоги применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" свидетельствуют о том, что возрождение системы государственных и муниципальных закупок позволило существенно сократить расходы бюджетных средств, а также противодействовать их расхищению.

По опубликованным данным, экономия бюджетных средств по сравнению со среднерыночными оптовыми ценами составляет не менее 10%.

В то же время следует указать на то, что первоначально действие Закона о размещении заказов - с 1 января 2006 г. - не было обеспечено включением в законодательство специальных норм, позволяющих привлекать к ответственности лиц за нарушение установленных в области государственных и муниципальных закупок правил и процедур.

Это дало основания полагать, что с разработкой и принятием охранительных предписаний эффективность системы государственных и муниципальных закупок возрастет.

Вместе с тем процесс принятия административно-правовых норм вызвал виток дискуссий относительно целесообразности и места этих норм в системе правового регулирования размещения государственного и муниципального заказа. Мнения ведущих представителей доктрины, практикующих юристов настолько контрастировали между собой, что отпадали всякие сомнения по поводу стабильности законодательства в обозначенной сфере.

Последующая законодательная политика в этом направлении подтвердила, что при принятии Закона о размещении заказов, а также Федерального закона от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" законодатель не избежал целого ряда пробелов в регулировании, несогласованностей. В частности, остался неурегулированным вопрос о частоте размещения "микрозаказа", не все проблемы разрешены в части информационного обеспечения государственного и муниципального заказа.

Учитывая, что правовое регулирование вопросов размещения государственного и муниципального заказа отличается динамизмом, а также необходимость обеспечения соответствия административно-правовых норм гражданско-правовым, актуальность исследования не вызывает сомнений.

Основной целью диссертации С.Ю. Сушкова является комплексный анализ норм об административной ответственности в области размещения заказа для государственных и муниципальных нужд на основе действующего законодательства и правоприменительной практики для выработки предложений по регламентации административно-правовых средств воздействия на правонарушителей.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм об административной ответственности должностных лиц за нарушение законодательства в области размещения государственного и муниципального заказа.

Предметом исследования выступают административно-правовые нормы и положения, содержащиеся в нормативных правовых актах федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, а также проекты действующих и утративших силу к настоящему времени нормативных правовых актов, регламентирующие реализацию мер юридической ответственности в области размещения государственного и муниципального заказа, решения арбитражных судов, правоприменительные акты Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и ее территориальных органов.

Методологической основой исследования являются научные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, юридико-исторический, правового моделирования, а также методы сравнительного анализа и формальной логики.

Нормативной базой исследования послужили Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также иные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, распоряжения федеральных министерств и субъектов Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили многочисленные труды советских и российских ученых.

Несмотря на то что отдельные аспекты избранной диссертантом темы ранее привлекали внимание отечественных исследователей, многие вопросы автором подвергнуты основательному научному анализу впервые и исследованы весьма детально. Поэтому можно констатировать наличие научной новизны данной диссертации. Научная новизна рецензируемого диссертационного исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию. Новизна исследования, по нашему мнению, определяется также кругом анализируемых вопросов, использованием для изучения системного подхода с учетом теоретических положений и практической деятельности соответствующих структур исполнительной власти.

В гл. 1 проводится историко-методологический анализ правовой природы норм об административной ответственности в сфере размещения государственного и муниципального заказа. Автором обобщены основные положения, которые в разные периоды предлагались к принятию в качестве федерального закона. Думается, диссертанту удалось найти собственное видение места норм об административной ответственности за размещение государственного и муниципального заказа в виде обоснования необходимости перенесения их из гл. 7 в гл. 15.

Выявленная автором несогласованность действий правотворческих органов, заключающаяся в том, что Правительство Российской Федерации в силу запоздалой реакции на Федеральный закон фактически оставило открытым вопрос о компетентном органе по делам о правонарушениях, связанных с иными способами размещения заказа, кроме конкурса, является точной и отражает проблемы законодательного становления системы государственных и муниципальных закупок в нашей стране.

Интерес представляет позиция автора, отмечающего затруднения в решении проблемы выявления правонарушений в силу императивного отсутствия на муниципальном уровне как контролирующих, так и уполномоченных органов, что не способствует осуществлению всеохватывающего административного воздействия, направленного на привлечение виновных лиц к ответственности за нарушения в области размещения государственного и муниципального заказа.

Несомненно, при рассмотрении дел о нарушении порядка размещения государственного и муниципального заказа особая роль принадлежит Федеральной антимонопольной службе России, поэтому заслугой диссертанта является выделение специфики рассмотрения дел данной категории, которая заключается в специальном субъектном составе Кодекса, необходимости учета норм Закона о размещении заказов, применении основного вида наказания - административного штрафа (с. 31 - 44).

Глава 2 посвящена анализу составов правонарушений в области размещения заказа для государственных и муниципальных нужд.

Диссертант правильно отмечает, что недостаточно четко определена ответственность должностных лиц при осуществлении закупок на сумму свыше 250 тыс. руб., подлежащую уплате в течение квартала. Статья 7.29 КоАП России, в которой формулируются условия привлечения к ответственности за данное правонарушение, не учитывает, что Гражданский кодекс Российской Федерации допускает не только уплату стоимости переданного товара полностью, но и рассрочку платежей. Следовательно, такой вариант оплаты, если он будет закреплен в контракте, создает легальную возможность для "обхода" административной ответственности.

Заслуживает поддержки предложение автора исключить из ч. 1 ст. 7.30 КоАП России указание на нарушение сроков опубликования в официальном печатном издании или сроков размещения на официальном сайте в сети Интернет конкурсной документации или документации об аукционе. Данный подход отражает стремление автора установить корреляцию норм административного и гражданского законодательства. Вести речь в ч. 1 ст. 7.30 КоАП России о двух самостоятельных деяниях: нарушении сроков опубликования в сети Интернет конкурсной документации или документации об аукционе и нарушении порядка предоставления конкурсной документации или документации об аукционе - некорректно, поскольку в Законе о размещении заказов соответствующие регулятивные нормы содержатся в одной статье, которая называется "Порядок предоставления конкурсной документации" (ст. 23).

В рамках исследования вопроса об ответственности за нарушение порядка размещения государственного и муниципального заказа автор вскрывает комплекс проблем и предлагает соответствующие меры по совершенствованию законодательства. Прежде всего, это введение ответственности для членов котировочной комиссии, которые также могут нарушить порядок отбора заявок участников размещения заказа (необоснованно отклонить котировочные заявки). Далее, автор обращает внимание на возможные сложности в практике применения ст. 7.30 КоАП России, если муниципальное образование не имеет официального сайта, на котором размещается информация о заказе для муниципальных нужд, и предлагает закрепить четкую процедуру взаимодействия муниципального заказчика и уполномоченного органа. По мнению диссертанта, необходимо закрепить обязанность муниципальных заказчиков предоставлять информацию заранее, не позднее чем за один рабочий день до планируемой даты размещения на сайте. Наконец, автор в диспозиции ч. 2 ст. 7.30 КоАП России выявил редакционную неточность, связанную с использованием союза "и" вместо союза "или", а также обратил внимание на необоснованность придания санкции этой нормы абсолютно-определенного характера.

В гл. 2 рассматривается также ряд новых для отечественного права вопросов, связанных с информационной составляющей размещения заказов. Исследование данной проблематики, несомненно, имеет актуальное значение для практики, поскольку ни одна процедура размещения государственного и муниципального заказа не может быть осуществлена без информационного обеспечения. Обобщая опыт законодательного регулирования, автор обоснованно склоняется к целесообразности установления ответственности не только за недостоверность, но и за неполноту информации.

Диссертационное исследование С.Ю. Сушкова, по мнению оппонента, характеризуется теоретической и практической значимостью. Работа содержит выводы, предложения и рекомендации, которые могут быть использованы в работе по совершенствованию соответствующих разделов российского законодательства, в деятельности по организации и функционированию конкурентной системы государственных и муниципальных закупок. Избранная уважаемым соискателем тема исследования имеет важное научно-практическое значение для эффективной реализации политики государства в сфере бюджетных расходов и построения непротиворечивой концепции законодательного регулирования. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений.

Апробация результатов исследования. Вызывает уважение и делает честь соискателю то, что основные результаты проведенных научных изысканий применяются в практической работе Главного управления материальных ресурсов Челябинской области, а также используются в системе служебной подготовки служб и подразделений ГУВД по Саратовской области, учебном процессе Челябинского института Уральской академии государственной службы, Правительства Челябинской области, ряда муниципальных образований, что подтверждается соответствующими актами внедрения.

Материалы исследования докладывались на нескольких научно-практических конференциях и семинарах.

Учитывая актуальность, значимость и своевременность избранной уважаемым соискателем темы, рецензируемое диссертационное исследование предполагает тщательность в анализе и стремление к обоснованности высказываемых взглядов. Однако диссертанту, по мнению оппонента, в ряде случаев это не удалось сделать на должном уровне. Поэтому по рецензируемой работе могут быть высказаны некоторого рода замечания и пожелания.

Не затрагивая позиции автора по структуре подготовленной работы, может быть высказано замечание в отношении композиции исследования. Признавая ценность исследования в диссертации особенностей составов правонарушений в области размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, вызывает сомнение позиция автора, относящая выделение данных составов к одной - второй главе. Целесообразно было провести классификацию названных составов и на этом основании предусмотреть третью главу, что подчеркнуло бы системность и обстоятельность исследования.

Обращение к имеющимся в Уголовном кодексе России нормам о "злоупотреблении и превышении должностными полномочиями" (ст. 285, 286) и "нецелевом расходовании бюджетных средств" (ст. 285.1), которые наиболее близки к рассматриваемым видам административных правонарушений, исчерпывается констатацией места соответствующих норм в структуре УК России. В то же время автор не стремится обозначить отличия указанных уголовно-правовых норм от административно-правовых, посвященных ответственности за размещение государственного и муниципального заказа. Данный вопрос нуждается в дополнительном исследовании, особенно с учетом современной законодательной политики государства, направленной на ужесточение ответственности в финансовой сфере.

За пределами исследования остались предложения диссертанта в части регламентации нарушения порядка приема заявок на участие в конкурсе, заявок на участие в аукционе или заявок на участие в запросе котировок. Закон о размещении заказов не позволяет четко отграничить порядок приема от соответствующего ему порядка подачи заявок. В этой связи рекомендации диссертанта относительно целесообразности закрепления тех или иных видов деяний в диспозиции ст. 7.31 КоАП России были бы весьма полезными.

Возражение вызывает и толкование автором диспозиции ст. 7.32 КоАП России "Изменение условий контракта". В то время как законодательство называет в качестве примера условие о цене товаров, работ, услуг (в сторону ее увеличения), автор полагает, что негативные последствия могут наступить и тогда, когда будут изменены "место, условия, сроки поставок товара, выполнения работ, оказания услуг". Представляется, что говорить о негативных последствиях изменения указанных условий можно лишь в том случае, когда они увеличивают цену контракта. В противном случае говорить о дополнительном расходовании бюджетных средств соответствующих бюджетов не приходится.

Вызывает сомнение предложение автора в целях восполнения эффективности применения ст. 7.32 КоАП России дополнить ее указанием на такого субъекта ответственности, как участник размещения заказов, которым может быть любое юридическое лицо или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. При применении административной ответственности в отношении юридических лиц весьма проблематичным становится соблюдение принципа индивидуализации ответственности. Назначение мер административной ответственности приобретает формальный характер без доказывания содержания и характера вины.

Представляется необходимым обратить внимание также на то, что высказанные замечания не могут влиять на общую положительную оценку представленной работы в целом, к тому же они, по нашему мнению, носят субъективный, дискуссионный характер.

Диссертация С.Ю. Сушкова представляет собой законченное исследование, в котором представлены результаты решения достаточно широкого круга поставленных задач, характеризующиеся необходимой научной новизной. Результаты диссертации имеют важное научное значение и могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике.

Содержащиеся в работе обобщения, предложения и рекомендации могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности соответствующих органов исполнительной и законодательной власти. Практическая значимость работы заключается также в том, что результаты данного исследования можно использовать в учебном процессе при преподавании курса "Административное право Российской Федерации", а также специально-отраслевых и других юридических дисциплин.

Основные положения и выводы диссертации отражены в 11 опубликованных автором научных трудах, среди которых монография "Административная ответственность за правонарушения в сфере размещения государственного и муниципального заказа" (Челябинск: Издательство "Полиграф-мастер", 2006. 6,6 п.л.).

Вывод: по своей актуальности, новизне постановки и решения избранной проблемы, теоретической и практической значимости, обоснованности и достоверности выводов и предложений диссертационное исследование на тему "Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в полной мере отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России к кандидатским диссертациям, а автор - Сергей Юрьевич Сушков заслуживает присуждения искомой ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.14 - "Административное право, финансовое право, информационное право".