Мудрый Юрист

Проблемы законодательного регулирования оборота взрывчатых материалов промышленного назначения

Долгополов А.А., кандидат юридических наук, начальник управления лицензионно-разрешительной работы ГУВД по Краснодарскому краю.

Регуляция правоотношений, возникающих в сфере оборота взрывчатых материалов, посредством административно-правовых режимов, оказывающих ограничительное воздействие на субъективные права, может осуществляться только на основе соответствующего Федерального закона. Это положение основано на ст. 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что права человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства <1>. Необходимость образования административно-правовых режимов оборота взрывчатых материалов, которые ограничивают права граждан в свободном доступе к взрывчатым материалам, не вызывает сомнения. Проблема заключается в том, что правовые нормы, устанавливающие ограничения на права субъектов правоотношений в сфере оборота взрывчатых материалов в настоящее время не основаны на федеральном законе ввиду отсутствия такового и это положение противоречит Конституции Российской Федерации.

<1> См.: Сборник законов Российской Федерации. М., 2003. С. 6.

Особенностью правового регулирования оборота взрывчатых материалов является то, что наряду с административно-правовыми нормами праворегуляция осуществляется также административно-техническими нормами. В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в сфере оборота взрывчатых материалов лицензированию подлежат следующие виды деятельности: производство взрывчатых материалов промышленного назначения; хранение взрывчатых материалов промышленного назначения; применение взрывчатых материалов промышленного назначения; деятельность по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения <2>. Анализ лицензионных требований и условий при осуществлении производства, хранения, применения, распространения взрывчатых материалов, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2002 г. N 468 "Об утверждении Положений о лицензировании деятельности в области взрывчатых материалов промышленного назначения", показывает, что значительная их часть относится к отношениям, возникающим при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, регулируемым Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", а также Федеральным законом от 27 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <3>, который регулирует правоотношения, направленные на обеспечение безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

<2> См.: Российская газета. 2001. 10 авг.
<3> Российская газета. 1997. 30 июля.

Для защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества принимаются технические регламенты, устанавливаемые правовыми нормами, в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании". Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) <4>. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных ст. 5 Федерального закона "О техническом регулировании", которая регламентирует особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг) и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну.

<4> См.: Федеральный закон "О техническом регулировании" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

В административном праве к источникам относят чаще всего нормы, регулирующие общественные отношения в сфере деятельности исполнительных органов, муниципальных органов, а также в сфере деятельности общественных организаций и негосударственных организаций, предприятий и учреждений при осуществлении ими отдельных властных полномочий. В классификации обязывающих, запретительных, разрешительных и иных норм не находят места технические нормы, хотя они обладают, бесспорно, административно-регулирующим характером.

Нормы различают, естественно, по своему содержанию. Одни из них - технологические - адресованы конкретному лицу в рамках его должностных обязанностей, другие - производственные и строительные - адресованы как обязанному объекту, так и его партнерам, третьи устанавливают количественные показатели операций - квоты, объемы, статьи, отчетность и т.п., четвертые содержат нормативы (ориентиры и пределы) действий <5>.

<5> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 168.

В результате издания таких норм осуществляется административно-техническое регулирование, в том числе и в сфере оборота взрывчатых материалов, которое является одним из видов административно-правового регулирования отношений в области исполнения стандартов обязательных технических, производственных, технологических, регламентных требований к производству, хранению, применению, распространению взрывчатых материалов промышленного назначения. В итоге в административном праве, кроме группы административно-правовых норм, образуется группа технических норм, осуществляющая административно-техническое регулирование, в том числе и оборота взрывчатых материалов.

К административно-правовым нормам, регулирующим оборот взрывчатых материалов, следует отнести требования, направленные на обеспечение условий для сохранности и полного учета взрывчатых материалов и изделий на их основе, проведение режимно-охранных мероприятий по физической и технической (в части организационных мероприятий) защите используемых помещений (сооружений) и складских объектов, организации их вооруженной охраны, допуска к взрывчатым материалам персонала соответствующих предприятий и организаций.

В настоящее время нормы, регулирующие правоотношения в области сохранности взрывчатых материалов при их обороте, а также в организации допуска к работе со взрывчатыми материалами руководителей, специалистов и других служащих, устанавливаются совместным Приказом Министерства внутренних дел СССР и Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору от 24 сентября 1984 г. N 125/203, причем указанные ведомства не существуют уже более десяти лет. В результате в праворегуляционные отношения по производству, хранению, распространению, применению взрывчатых материалов вторгаются нормы, установленные нормативными правовыми актами, изданными вне юрисдикции, а значит, противоречащими Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Постановлению Правительства Российской Федерации от 26 июня 2002 г. N 468 "Об утверждении Положений о лицензировании деятельности в области взрывчатых материалов промышленного назначения", в части выдачи разного вида разрешительных документов в сфере оборота взрывчатых материалов органами Министерства внутренних дел Российской Федерации, не являющегося лицензирующим органом в этой области. Разрешение этого противоречия возможно путем установления деятельности по сохранности взрывчатых материалов видом деятельности, подлежащей лицензированию, а также наделения МВД России лицензионными функциями в сфере сохранности взрывчатых материалов (такими функциями МВД России в настоящее время обладает фактически), для чего необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" и, безусловно, издать Федеральный закон "Об обороте взрывчатых материалов промышленного назначения", который должен стать базовым нормативным правовым актом в образовании административно-правовых режимов производства, хранения, распространения, применения взрывчатых материалов промышленного назначения.

Федеральный закон "Об обороте взрывчатых материалов промышленного назначения" как основной праворегулятор в этой области деятельности должен обеспечить правовое воздействие на все стороны таких правоотношений. Административно-правовыми, в том числе административно-техническими, нормами должны быть урегулированы вопросы, связанные со стандартизацией и сертификацией взрывчатых материалов, их маркировкой, изданием Государственного кадастра взрывчатых материалов промышленного назначения, и ряд других.

Необходимость стандартизации и сертификации взрывчатых материалов очевидна, поскольку без наличия такого административно-правового режима невозможно гарантированно безопасное использование взрывчатых материалов. В соответствии со ст. 11 Федерального закона "О техническом регулировании" стандартизация осуществляется в целях: повышения уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов; повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и технического характера; обеспечения научно-технического прогресса; повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг; рационального использования ресурсов; технической и информационной совместимости, сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и эколого-статистических данных; взаимозаменяемости продукции. Подтверждение соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договора осуществляется в форме их сертификации соответствующим органом по сертификации.

Государственный кадастр взрывчатых материалов промышленного назначения, являющийся официальным документом, содержащим сведения о прошедших стандартизацию, сертифицированных и разрешенных к обороту на территории Российской Федерации взрывчатых материалах должен издаваться Правительством Российской Федерации.

Маркировка взрывчатых материалов необходима для их идентификации, обнаружения в случае несанкционированного или противоправного использования.

Наиболее актуальным в настоящее время является отсутствие достаточно четких и урегулированных на законодательном уровне требований по допуску персонала юридических лиц к осуществлению работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения. Мероприятия по обеспечению режима допуска персонала к работам со взрывчатыми материалами должны стать эффективным правовым барьером для несанкционированного или криминального использования взрывчатых материалов и являться неотъемлемой составной частью административно-правового режима сохранности взрывчатых материалов. Режимными требованиями к допуску к работам со взрывчатыми материалами должны стать: возрастной ценз; квалификационные требования, устанавливаемые Правительством Российской Федерации; соответствие состояния здоровья требованиям, устанавливаемым Правительством Российской Федерации; отсутствие судимости за совершение умышленного преступления либо сведений о возбужденном уголовном деле в отношении кандидата на работу; отсутствие административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, общественную безопасность; отсутствие правонарушений в сфере оборота взрывчатых материалов, оружия, боеприпасов; отсутствие материалов в органах Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, свидетельствующих о противоправной деятельности, направленной на совершение террористических актов, иных тяжких преступлений. Порядок оформления персоналу юридического лица допуска к обороту взрывчатых материалов должен устанавливаться соответствующими нормативными правовыми актами МВД и ФСБ России.

Таким образом, в целях неотвратимого обеспечения безопасного оборота взрывчатых материалов деятельность по обеспечению сохранности взрывчатых материалов промышленного назначения при их производстве, хранении, распространении, применении, перевозке должна подлежать лицензированию. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим лицензирование в указанной области деятельности, должно стать Министерство внутренних дел России. В Федеральном законе "Об обороте взрывчатых материалов промышленного назначения" должны быть определены субъекты правоотношений в области взрывчатых материалов, их права, обязанности, а также даны правовые понятия приобретению, производству, распространению, хранению, учету, вывозу, ввозу, уничтожению, утилизации, перевозке, изъятию взрывчатых материалов, а также допуску к работам, связанным с их оборотом. Кроме этого, должны быть установлены порядок, форма и методы контроля и надзора за соблюдением лицензионных требований и условий оборота взрывчатых материалов.

Для образования административно-правовых режимов сохранности взрывчатых материалов промышленного назначения при их обороте федеральным законом, постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами МВД России, других федеральных органов исполнительной власти, а также иными нормативными правовыми актами должны быть установлены соответствующие режимные правила, юридические, организационные, информационные, материально-технические гарантии функционирования указанных административно-правовых режимов.