Понятие бюрократизации права

Щелоков К.С., адъюнкт Московского университета МВД России, старший лейтенант юстиции.

Обычно, используя понятия "бюрократизация общественной жизни", "бюрократизация права", подчеркивают негативную сторону, имея в виду "заурегулированность", "волокиту" при разрешении самых элементарных жизненных ситуаций, либо связывают эти понятия со все возрастающей ролью бюрократии как самостоятельной силы в жизни общества и государства. На наш взгляд, понятие бюрократизации права гораздо шире, чем указанные формы, и включает в себя ряд разнообразных явлений, совсем не связанных с бюрократией и изначально не содержащих в себе негативной ценностной оценки.

Бюрократизация права является сложным и многогранным явлением, вследствие чего возникают трудности при попытке дать четкое определение этому явлению через систему признаков. Вследствие чего представляется, что наиболее удачным будет выразить смысл и суть бюрократизации права через систему аспектов и критериев.

1. Первый аспект - формально-правовой. В этом смысле бюрократизация права представляет собой процесс расширения и углубления сферы правового регулирования, что выражается в увеличении числа правовых норм как материального, так и процессуально-процедурного характера.

В рамках формально-логического аспекта можно выделить два критерия бюрократизации права - динамический и статический.

Динамический - в этом смысле бюрократизация предстает как тенденция современного права к появлению новых правовых отраслей и институтов. Эта тенденция является прямым следствием реализации основного назначения права - регулирование общественных отношений, и по мере развития и усложнения общественной жизни все больше общественных отношений попадают в сферу правового регулирования. Появляются новые отрасли права - космическое, экологическое право. Расширение сферы правового регулирования сопровождается другой тенденцией - углублением правового регулирования общественных отношений, более полным, конкретным и всесторонним регламентированием <1>. Увеличиваются объемы законов, разрастаются подзаконные нормативно-правовые акты, раскрывающие порядок реализации законов.

Также бюрократизация предстает как нарастание процессуальности (процедурности) в правовом регулировании, что выражается в расширении сферы процессуально-процедурного регулирования, увеличении числа процессуально-процедурных норм, усложнении процедуры, совершенствовании процессуальной формы. В частности, в системе права России это выразилось в появлении арбитражно-процессуального, судебно-конституционного права, налогового процесса.

Статический критерий. Для его описания необходимо ввести термин "бюрократизированность", представляющий собой некое свойство, качество права в целом и характеризующий степень урегулированности общественных отношений правом. Можно выделить три уровня бюрократизированности. Следует оговориться, что термин "бюрократизированность" условный и его введение необходимо для более полного уяснения смысла и сути явления бюрократизации права.

1. Первый уровень - уровень недостаточного количества правовых норм. В этом случае наблюдается явный недостаток либо отсутствие правовых норм во всех сферах общественной жизни, общественные отношения регулируются другими социальными регуляторами (обычаями, религиозными нормами). По мере развития общественных отношений, усложнения социальных связей эти регуляторы перестают справляться с задачей по поддержанию общественного порядка, и общество либо погибает, перерастая в анархию, либо вынуждено, изменяясь, порождать право либо расширять сферу правового регулирования.
2. Второй уровень - идеальный. В этом случае существует оптимальное количество норм права, которые находятся в балансе с другими социальными регуляторами и справляются со своей задачей по поддержанию общественного порядка. При этом право не вмешивается в те сферы, которые ему изначально чужды, или ограничивается утверждением общих принципов (семейные, религиозные отношения <2>), сбалансированно подходит к регулированию тех сфер, где важна человеческая инициатива (отношения делового оборота), и подробно регулирует те отношения, где воздействие права необходимо (уголовные отношения).

3. Третий уровень - перенасыщенный. На данном уровне большое количество существующих правовых норм тормозят развитие общественной жизни, препятствуют человеческой инициативе из-за всемерной заурегулированности всех сфер общественной жизни правом. Правосознание становится нигилистическим, общество стагнирует, потому как невозможность соблюдать все существующие нормы из-за их количества и неизбежной противоречивости приводит к осознанию того факта, что соблюдение норм ведет к хаосу, а несоблюдение к порядку. Например, когда на предприятии или в какой-либо организации работники проводят "итальянскую забастовку" и начинают намеренно точно исполнять все существующие предписания и правила, то это приводит к замедлению темпов работы и большим убыткам.
4. Второй аспект бюрократизации права связан с ощущением права человеком (содержательный аспект).

С позиции естественно-правовой теории права право должно стремиться к тому, чтобы соответствовать понятию человека о справедливости, разумности, целесообразности в регулировании человеческой деятельности, то есть к тому, чтобы человек в своей жизни не замечал этих правил, рамок и барьеров, хотя каждодневно участвовал бы в реализации правовых норм. С этих позиций право для человека тогда бюрократическое, бюрократизированное, когда человек, сталкиваясь с правовыми нормами в повседневной жизни и ощущая все сложности, связанные с их соблюдением, приходит к выводу, что право не только не соответствуют его представлениям о справедливости, разумности и т.д., но и не отражает объективной реальности.

Несоответствие позитивного права объективным социальным реалиям, состояние, когда реализация правовых норм приносит реального вреда больше, чем запланированной пользы, представляет собой явление "отчуждения норм позитивного права от реальности" <3>.

Отчуждение выражается, во-первых, в отчуждении норм позитивного права от конкретного человека, от его сознания и воли, а во-вторых, в отчуждении от общества и социальной реальности в целом.

Отчуждение позитивного права от конкретного человека объясняется тем, что в правовых нормах всегда закреплена некая "усредненная общественная воля", которая никогда не будет соответствовать интересам и потребностям конкретного человека. В этой связи нельзя не вспомнить слова Ф. Энгельса о том, что "история делается таким образом, что конечный результат всегда получается от столкновения множества отдельных воль, причем каждая из этих воль становится тем, что она есть, опять-таки благодаря массе особых жизненных обстоятельств. Таким образом, имеется бесконечное количество перекрещивающихся сил, бесконечная группа параллелограммов сил, и из этого перекрещивания выходит одна равнодействующая - историческое событие. Этот результат можно опять-таки рассматривать как продукт одной силы, действующей как целое, бессознательно и безвольно. Ведь то, чего хочет один, встречает противодействие со стороны всякого другого, и в конечном результате появляется нечто такое, чего никто не хотел" <4>. Люди всегда отличаются друг от друга - уровнем образования, воспитания, культуры, местом проживания. Чем сильнее они отличаются, тем больше будет несоответствие "усредненной общественной воли" и интересов и потребностей конкретного индивида, тем дальше будет правовая норма от человека. Конечно, правотворчество - процесс работы компетентных профессионалов по нахождению компромисса, но в условиях этнически, религиозно и социально неоднородного общества (к коим относится, например, Россия) этот процесс значительно затруднен.

Отчуждение позитивного права от общества и социальной реальности в целом имеет несколько основных причин и происходит соответственно в различных формах.

Во-первых, из-за отставания позитивного права от реальности (или - шире - отставания общественного сознания от общественного бытия). В связи с естественным развитием общественных отношений происходит естественное устаревание ряда норм права, которые уже не соответствуют уровню общественного развития, но продолжают действовать. Сталкиваясь с подобными нормами, человек вынужден им следовать. Когда выполнение подобных норм по своему содержанию бессмысленно и сопряжено со значительными трудностями, человек порой может обратиться в какие-либо государственные органы, курирующие эту область, за разъяснениями, и выясняет, что для изменения, отмены и принятия новой нормы необходимо выполнение соответствующей процедуры и, как правило, значительное время. Отсюда у человека возникает отношение к праву как к некой "неповоротливой" субстанции, чуждой объективной реальности.

Во-вторых, из-за изначального несоответствия вновь принятых норм права условиям объективной реальности. Например, когда сознательно принимаются декларативные нормы общего характера, не обеспеченные механизмом реализации. Так, российская Конституция содержит широкий перечень прав и свобод человека и гражданина, однако на практике эти нормы предстают как фикция. Часто такие нормы являются популистскими шагами правящей элиты в целях завоевать доверие всего общества, как правило, эти нормы появляются накануне выборов. Когда происходит нарушение декларированных в Конституции прав и свобод и человек обращается к юристу за разъяснением или напрямую в суд, то выясняется, что хотя подобные нормы и декларированы, но для них должны быть прописаны соответствующие порядок и процедура реализации в законах или иных нормативно-правовых актах.

Также формой несоответствия вновь принятых норм условиям объективной реальности необходимо назвать явление так называемого чиновничьего права, когда чиновничество, создавая видимость соблюдения интересов государства и законности, начинает активно вмешиваться в нормотворчество с целью создать наиболее предпочтительные условия для своей "работы". Право начинает обслуживать интересы бюрократии - чиновничества, которые делают право инструментом своего обогащения и использования в своих интересах, порой весьма далеких от интересов общества и государства.

Таким образом, бюрократизация права представляет собой единство формального и содержательного аспектов и проявляется как сложное и многогранное явление, большинство из форм которого во многом являются либо естественным условием существования права в дифференцированном обществе, либо абсолютно являются закономерной тенденцией развития права.