Мудрый Юрист

О некоторых проблемах создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (постановка проблемы)

Дугенец А.С., заместитель начальника ВНИИ МВД РФ, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

Масленников М.Я., ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

В условиях реформирования политического, социально-экономического строя Российской Федерации наряду с многочисленными положительными результатами проведенных преобразований, к сожалению, имеются и определенного рода упущения.

По нашему мнению, органы государственной власти не в должной мере оценивают роль, место и значение в системе субъектов профилактической деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В настоящее время, как показывают результаты научных исследований, данное направление деятельности нуждается в принципиальном совершенствовании. Содержание и структура складывающихся как в стране в целом, так и в Липецкой области в частности общественных отношений настоятельно диктуют необходимость существенной активизации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. С любезного разрешения уважаемых участников научно-практической конференции хотелось бы обозначить имеющиеся слабые "основные направления этой деятельности".

Отсутствие единых и нормативно-правовых основ организации и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН) побуждает органы государственной власти субъектов Российской Федерации искать самостоятельное решение указанных вопросов. Существующее формально Положение о КДН от 3 июня 1967 г. перестало адекватно соответствовать современным социальным потребностям и признано утратившим силу.

В социально-правовом плане КДН традиционно сохраняют свое место наиболее активного звена на уровне муниципальных образований, федеральные начала в организации и практическом функционировании КДН не наполняются новым нормативно-правовым содержанием и существенно отстают от многих положений Конституции Российской Федерации и других актов, принятых в 1995 - 1996 гг. и существенно обновленных в 2003 - 2004 гг. Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Ситуация с нормативно-правовым обеспечением организации и функционирования КДН сложилась в связи с правовой неопределенностью соответствующих правоустановлений в КоАП РФ, где КДН названы только в числе органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (п. 2 ч. 1 ст. 22.1). Наряду с этим в п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ субъектам Российской Федерации делегировано право самостоятельно решать вопрос о создании/несоздании административных комиссий для рассмотрения дел об административных правонарушениях, за совершение которых административная ответственность установлена законами субъектов Российской Федерации. Эти обстоятельства убеждают, что КДН должны создаваться и функционировать исключительно в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В значительной мере по причине отмеченной правовой неопределенности недопустимо долго не затрагивался вопрос о правовом статусе КДН комментаторами КоАП РФ. Умалчивалось об этом и в региональных законах субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Только в Законе Ярославской области от 2 июня 2003 г. "Об административных правонарушениях" кратко записано: "Правовые основы образования и деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ярославской области устанавливаются законами Ярославской области в соответствии с федеральным законодательством" (ст. 2.1) <1>. В аналогичных законах других субъектов Российской Федерации комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав указываются только в числе субъектов правоприменения. Имеются все основания предполагать, что законодательный орган Ярославской области первым из субъектов Российской Федерации 25 марта 2003 г. принял Закон "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ярославской области".

<1> Здесь и далее использованы региональные нормативно-правовые акты, полученные по интегрированной базе данных "Регистр".

Сложившиеся социально-экономические и организационно-правовые реалии подсказывают настоятельную необходимость повсеместного обновления нормативно-правовых актов о комиссиях по делам несовершеннолетних. Некоторое уточнение в названии КДН, внесенное Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", и содержание ст. 11 этого Закона с иными дополнениями по состоянию на 10 июня 2006 г. не отражают в полной мере социально-политических изменений в обществе, обусловленных Конституцией Российской Федерации 1993 г.

По общему правилу в субъектах Российской Федерации система КДН двухуровневая: КДН при исполнительном органе субъекта РФ и муниципальные КДН.

В связи с отсутствием единого федерального акта наблюдается различный, часто с серьезным запозданием подход к правовому обеспечению создания и организации работы КДН. Как отмечено выше, положения о КДН утверждаются либо законами региональных органов государственной власти, либо постановлениями коллегиальных органов исполнительной власти (правительств, администраций, советов администраций), либо единоличными постановлениями глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Преимущественно это отдельные нормативные правовые акты. Но есть примеры включения правовых норм о КДН в комплексные правовые акты законодательных органов субъектов Российской Федерации. Так, в Законе Красноярского края от 11 октября 2002 г. "О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" содержится гл. 2 "Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав". По существу это полномасштабный и вполне самостоятельный обычный правовой акт о КДН (11 страниц, 18 статей), в котором содержатся правовые нормы о КДН двух уровней - комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Совете администрации Красноярского края и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах и городских округах.

Приемлемым можно признать Закон Белгородской области от 13 ноября 2002 г. "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав", в котором соответствующие вопросы решены применительно к КДН Белгородской области, и КДН, образуемым в муниципальных образованиях (муниципальные комиссии), и КДН, образуемым в округах муниципальных образований (окружные комиссии).

Положения о КДН при администрациях (правительствах) субъектов Российской Федерации утверждаются, и сами КДН создаются, как правило, правовыми актами руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На муниципальном уровне эти вопросы решаются органами местного самоуправления - как представительными, так и исполнительными.

Структура и содержание региональных положений о КДН однотипны, во многом воспроизводят Положение о КДН 1967 г. и вполне приемлемы для работы КДН.

Значительную по объему правовых решений группу региональных нормативных правовых актов составляют акты, устанавливающие правовой статус и регламентирующие порядок создания, организацию работы; содержание функциональной деятельности региональных и муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Здесь наблюдаются различные подходы: как правило, эти вопросы решаются в форме отдельных законов субъектов Российской Федерации применительно к региональным и муниципальным КДН; в некоторых субъектах Российской Федерации эти вопросы решаются исполнительными органами государственной власти в форме постановлений правительств или глав администраций (губернаторов) регионов. Есть оригинальное, уже упоминавшееся решение вопросов о КДН: в Законе Красноярского края "О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" содержится гл. 2 "Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав", в 18 статьях которой анализируемые вопросы решены с приемлемой полнотой.

Результаты изучения правоприменительной практики в многочисленных субъектах Российской Федерации, а также мнения авторитетных российских ученых позволяют утверждать о целесообразности правового решения вопроса о КДН в форме отдельных региональных законов, если не состоится принятие федерального закона о КДН.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что вопросы о КДН регионального и муниципального уровней решаются по-разному не только по органам и по форме, но и по содержанию. Это обусловлено отсутствием адекватного настоящему времени и ситуации федерального закона о КДН, хотя в соответствии с КоАП РФ это должен быть только федеральный закон, так как не предусматривается иное (как, например, в отношении административных комиссий и иных коллегиальных органов административной юрисдикции).

Нонсенсом является не столько отсутствие федерального закона о КДН, сколько действие не только устаревшего Положения о КДН от 3 июня 1967 г., но и фактически утратившего законную силу в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

В федеральном законе должны содержаться правоустановления о статусе соответствующей федеральной структуры и региональных КДН, об основах их взаимодействия и делегировании субъектам Российской Федерации полномочий по нормативно-правовому и организационно-техническому обеспечению образования и функционирования КДН муниципальных образований и городских округов.