Мудрый Юрист

Правоприменительная практика реализации федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в новгородской области

Проскурин А.Г., старший преподаватель юридического факультета НовГУ.

Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population.

The article is devoted to the realization of the Federal Law dating from 06.10.2003 N 131 "Basic principles of the local self-government in the Russian Federation" in Novgorod region, basic powers and responsibilities of local authorities.

Общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации гражданами права на осуществление местного самоуправления, были предметом регулирования целого ряда нормативных правовых актов. Из них необходимо выделить Закон СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <1>, Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" <2>, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>. В настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации. Это связано с тем, что положения статей Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления <4> получили развитие в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5>.

<1> Ведомости СССР. 1990. N 16. Ст. 267.
<2> Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
<3> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<4> Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466; Бюллетень международных договоров. 1998. N 11. С. 42 - 55; Дипломатический вестник. 1998. N 10. С. 25 - 29.
<5> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

По сути, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) наполняет иным содержанием институциональные основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.

По мнению Т. Говоренковой, А. Жукова и других авторов, названный Федеральный закон предполагает смену одной модели отношений государства и местного самоуправления, принятой после 1995 г., модели самоуправления, другой моделью - децентрализации <6>.

<6> Говоренкова Т., Жуков А., Савин Д., Чуев А. "А" и "Б" сидели на трубе // Муниципальная власть. 2004. N 1. С. 82 - 83.

Органы государственной власти Новгородской области при реализации Закона N 131-ФЗ ставили перед собой задачу обеспечить сохранение преемственности на стадии перехода к двухуровневой системе местного самоуправления и единообразия базовых организационных основ построения местного самоуправления в муниципальных районах.

При реализации Закона N 131-ФЗ должны быть учтены принципиальные положения Европейской хартии местного самоуправления <7>, регулирующие вопросы организации местного самоуправления:

<7> Россия подписала Хартию 28.02.1996, ратифицировала (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ). Ратификационная грамота передана на депонирование Генеральному секретарю Совета Европы 5 мая 1998 г. Хартия вступила в силу для России 1 сентября 1998 г.

Правовая позиция о том, что публичная власть может быть и муниципальной, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в п. 4 и 7 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <8>, а также в п. 2 мотивировочной части Постановления от 15 января 1998 г. N 3-П о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" <9>. Данные решения Конституционного Суда Российской Федерации "приобретают характер конституционно-правовых норм" <10>.

<8> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 708.
<9> Собрание законодательства РФ. 1998. N 4. Ст. 532.
<10> Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 3(28). С. 96.

Муниципальную власть и государственную власть как формы публичной власти рассматривают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев <11>.

<11> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М.: Юрист, 2000. С. 261.

Справедлива точка зрения С.Ю. Фабричного о том, что "местное самоуправление обладает признаками саморегулируемой организации и, являясь формой осуществления народом своей власти, реализуется посредством деятельности населения, выборных и иных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц и профессионального корпуса муниципальных служащих" <12>.

<12> Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.: РАГС, 2005. С. 4.

Закон N 131-ФЗ унифицировал территориальную организацию местного самоуправления, установив двухуровневую модель местного самоуправления (поселение - муниципальный район (городской округ)), при этом за каждым уровнем местного самоуправления закрепил свой круг вопросов местного значения.

В целях создания нормативной правовой базы, устанавливающей правовую основу деятельности органов местного самоуправления по реализации Закона N 131-ФЗ, Новгородской областной Думой в 2004 - 2005 гг. был принят пакет областных законов, устанавливающих границы муниципальных образований - муниципальных районов и городского округа, а также входящих в состав территорий муниципальных районов городских и сельских поселений, наделение их соответствующим статусом.

В марте 2005 г. областными законами установлены наименования органов местного самоуправления Новгородской области, сроки полномочий глав вновь образованных муниципальных образований, численность и сроки полномочий представительных органов вновь образованных муниципальных образований - поселений, определена дата выборов депутатов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований. Дополнительно Областными законами "Об обеспечении подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований" и "О внесении изменений в Областной закон "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Новгородской области" отрегулированы вопросы организации избирательного процесса, в соответствии с изменениями федерального законодательства.

27 июля 2005 г. Постановлением областной Думы N 1137-III ОД выборы депутатов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований Новгородской области назначены на 9 октября 2005 г.

В соответствии с Федеральным законом от 6 августа 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" <13> в октябре 2005 г. областной Думой принят Областной закон "О внесении изменения в Областной закон "Об установлении порядка избрания глав вновь образованных муниципальных образований - поселений на первый срок их полномочий и установлении статуса указанной должности в структуре органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований - поселений" в части предоставления возможности муниципальным образованиям - сельским поселениям в своих уставах определить статус главы сельского поселения, исполняющего одновременно полномочия главы местной администрации и полномочия председателя представительного органа сельского поселения.

<13> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.

Выборы депутатов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований Новгородской области были проведены 9 октября 2005 г.

Выборы глав муниципальных районов проводились и состоялись в 11 муниципальных районах. В одном районе выборы главы состоялись 4 сентября 2005 г. в связи с досрочным прекращением полномочий главы района. В остальных 9 районах и 1 городском округе полномочия глав муниципальных районов заканчиваются в другие сроки (2006 - 2010 годах), и, соответственно, в них в октябре 2005 г. главы муниципальных образований не избирались.

Муниципальные районы не являются в Новгородской области вновь образованными, поэтому представительными органами этих муниципальных образований также в июле текущего года приняты решения о назначении 9 октября 2005 г. выборов депутатов представительных органов всех муниципальных районов и глав 11 муниципальных районов.

Выборы депутатов представительных органов муниципальных районов проводились и состоялись во всех 21 муниципальном районе.

В 21 городском поселении проводились выборы глав и депутатов представительных органов. Выборы глав поселений состоялись в 20 городских поселениях, не состоялись в 1 городском поселении из-за недостаточной явки избирателей (при необходимом минимуме явки избирателей 20% в выборах приняли участие 18,82% избирателей).

Выборы депутатов представительных органов городских поселений проводились и состоялись во всех 21 поселении. Количество депутатских мандатов - 267. Замещено в результате голосования - 259. Не замещено - 8.

В 178 сельских поселениях проводились выборы глав и депутатов представительных органов. Выборы глав состоялись во всех 178 сельских поселениях.

Количество депутатских мандатов, подлежавших замещению, - 1447. Замещено в результате голосования - 1445. Не замещено - 2. По незамещенным депутатским мандатам (их всего по всем муниципальным образованиям - 10) и по главе городского поселения 11 декабря 2005 г. проведены повторные выборы, в результате которых все депутатские мандаты замещены и избран глава городского поселения.

Учитывая изложенное, в 2006 - 2008 гг. прогнозируется значительный рост расходов на содержание аппарата администраций сельских и городских поселений, в том числе на повышение квалификации кадров муниципальных должностных лиц и служащих. Реализация Закона N 131-ФЗ потребует увеличения расходов на инвентаризацию имущества при передаче полномочий, на содержание зданий, оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства, на содержание транспорта, на оборудование новых рабочих мест служащих.

В целях реализации Закона N 131-ФЗ Новгородской областной Думой принят Областной закон от 9 августа 2005 г. N 532-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Новгородской области" <14>, в соответствии с которым утвержден порядок расчета и распределения дотаций поселениям и муниципальным районам (городскому округу) из областных фондов финансовой поддержки. Данным Законом утверждены единые нормативы зачисления в бюджеты муниципальных районов налога на доходы физических лиц в размере 10 процентов.

<14> Новгородские ведомости. 2005. 24 авг.

22 ноября 2005 года в соответствии с Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ <15> "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" Новгородской областной Думой принят Областной закон "Об определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений области в переходный период" <16>.

<15> Собрание законодательства РФ. 2005. N 42. Ст. 4216.
<16> Новгородские ведомости. 2005. 10 дек.; Новгородские ведомости. 2005. 17 дек.

Предполагается, что переходный период реализации Закона N 131-ФЗ на территории Новгородской области завершится к 1 января 2008 г. Принятый в Новгородской области в целях реализации Федерального закона от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ Областной закон "Об определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений области в переходный период" устанавливает единый перечень вопросов местного значения, закрепляемых в 2006 г. за вновь образованными муниципальными образованиями - городскими и сельскими поселениями, полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения вновь образованных поселений, особенности распределения регионального фонда финансовой поддержки поселений, а также особенности исполнения бюджета муниципального района в переходный период и особенности разграничения имущества. Таким образом, в 2006 г. органы местного самоуправления муниципальных районов будут исполнять полномочия по решению 70% вопросов местного значения вновь образованных муниципальных образований - городских и сельских поселений.

В 2006 г. будет также принят областной закон, которым соответственно будет уменьшено количество вопросов местного значения поселений, полномочия по исполнению которых закрепляются за муниципальными районами, в примерной пропорции: 2007 г. - 30%, 2008 - 0%. Таким образом, предполагается, что с 1 января 2008 г. поселения будут исполнять полномочия по решению всех вопросов местного значения, определенные Федеральным законом.

В соответствии с Областным законом "Об определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений области в переходный период" доходы и расходы вновь образованных поселений предусматриваются в бюджете муниципального района в форме сметы доходов и расходов для каждого вновь образованного поселения.

Смета доходов и расходов вновь образованных поселений является финансовым документом, определяющим объем, источники и целевое назначение средств, направляемых на исполнение органами местного самоуправления вновь образованных поселений расходных обязательств, установленных вышеуказанным Областным законом. Дотация из областного фонда финансовой поддержки поселений, предусмотренная в областном бюджете на 2006 г. в сумме 1253,4 млн. рублей, зачисляется в бюджеты муниципальных районов.

В ходе реализации Закона N 131-ФЗ из муниципальной собственности муниципальных образований в государственную собственность Новгородской области передано 97 юридических лиц, в том числе 8 образовательных учреждений, 13 учреждений здравоохранения и 76 учреждений социальной защиты населения. Одновременно проходил процесс пообъектной передачи имущества. Так, из государственной собственности области в муниципальную собственность передано 24 объекта недвижимого имущества.

Необходимо внести поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, а также в Закон N 131-ФЗ по уточнению механизма выравнивания бюджетной обеспеченности среди муниципальных образований и предоставлению для этого больших возможностей субъектам Федерации.

В Законе N 131-ФЗ определен закрытый перечень вопросов местного значения, явившийся результатом работы по разграничению полномочий между федеральным уровнем, уровнем субъектов Федерации и местным самоуправлением. Этот перечень вопросов местного значения, в свою очередь, стал основой для установления Федеральным законом "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" доходных источников поселений, муниципальных районов и городских округов.

На федеральный и региональный уровни с уровня местного самоуправления были переданы полномочия, которые были признаны не относящимися к вопросам местного значения. Вместе с тем в 2004 - 2005 гг. был принят целый ряд федеральных законов, которые, с одной стороны, расширили расходные полномочия местного самоуправления, с другой - сократили его доходные источники. Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс и другие нормативные правовые акты предлагают существенное расширение перечня вопросов местного значения, финансирование которых также должно осуществляться только за счет средств местных бюджетов, что ведет к дальнейшему нарушению баланса между доходами и расходами местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 января 1998 г. N 3-П указал на недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение <17>.

<17> Собрание законодательства РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

Для восстановления баланса доходов и расходов местного самоуправления следует прекратить практику закрепления за местным самоуправлением новых вопросов местного значения без источников финансирования. Все дополнительные вопросы местного значения и полномочия, не включенные в ст. 14, 15, 16 Закона N 131-ФЗ и предлагаемые к передаче федеральными законами на уровень местного самоуправления, должны передаваться исключительно как государственные с финансированием за счет средств Фонда компенсаций.

Одновременно необходимо внести изменения в статьи 58 и 59 Закона N 131-ФЗ в части исключения норм, регламентирующих установление единых для всех местных бюджетов отчислений от региональных и федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации. Кроме того, необходимо исключить норму, регламентирующую установление данных нормативов на срок, не допускающий ограничения его действия. Сохранение данных норм приведет к неравномерности бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Оптимальным срок действия данных нормативов может быть установлен в пределах от 3 до 5 лет.

Часть 2 статьи 53 Закона N 131-ФЗ в части предоставления права органам местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих в случае, если они не получают дотации из региональных фондов финансовой поддержки, должна быть признана утратившей силу. В противном случае это приведет к социальной несправедливости в оплате труда муниципальных служащих на территории субъекта Российской Федерации.

В Законе N 131-ФЗ необходимо четко регламентировать порядок определения объема дотаций, предоставляемых из образуемых на региональном уровне фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Кроме того, принципиальная особенность Закона N 131-ФЗ также заключается в расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Наряду с местным референдумом и муниципальными выборами предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования, публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции России структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. На это указывал Конституционный Суд России в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. N 105-О по запросу главы Республики Коми о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" <18>. Закон N 131-ФЗ устанавливает четкую структуру органов местного самоуправления. В этой структуре обязательно наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом N 131-ФЗ предусматривается возможность наличия контрольного органа. Ранее обязательным было лишь наличие выборных органов местного самоуправления.

<18> Собрание законодательства РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.

Уточнены содержание и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности. Серьезная новелла - установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Прежние законодательные акты такую возможность исключали.

Данные новеллы требуют детализации статей 52 и 53 Устава Новгородской области и принятия новой редакции Областного закона "О местном самоуправлении в Новгородской области".

Представляется преждевременным анализировать эффективность реализации Закона N 131-ФЗ, нормы которого целесообразно и необходимо во многом изменить. Реализация Закона N 131-ФЗ в Новгородской области с учетом переходного периода позволит выявить пути его совершенствования в целях обеспечения максимальной эффективности и стабильности развития местного самоуправления.