Мудрый Юрист

К проблеме конституционной легитимности регионального законодательства об административных правонарушениях

Филант К.Г., соискатель УрГЮА.

Хазанов С.Д., заведующий кафедрой административного права УрГЮА, кандидат юридических наук, доцент.

Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях является составной частью законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, состав которого определен в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Правомерность подобного подхода поддерживается не всеми авторами. Одним из первых, кто поставил под сомнение конституционную легитимность административно-деликтных полномочий региональных органов государственной власти, был А.П. Шергин. По его мнению, подобная законодательная конструкция не соответствует требованиям ст. 55 Конституции, согласно которой ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Двухуровневое (федеральное и региональное) регулирование административной ответственности подрывает единство правового статуса гражданина, ставя сферу государственного принуждения в зависимость от места пребывания человека <1>.

<1> См.: Основные институты административно-деликтного права / Под общ. ред. А.П. Шергина. М.: ВНИИ МВД РФ, 1999. С. 20; Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и административный процесс: состояние и перспективы. М.: Юристъ, 2004. С. 171.

Сомнения в правомерности наделения субъектов РФ правом устанавливать административную ответственность высказывает М.Н. Карасев, утверждая, что введение на региональном уровне новых составов административной ответственности, а также дополнительных ограничений прав и свобод граждан является прямым нарушением конституционных норм, не предполагающих наделение субъектов РФ правом ограничивать права и свободы граждан <2>.

<2> См.: Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 39.

На той же позиции находится А.Б. Агапов, заявляя о том, что применение административной ответственности сопряжено с ограничением конституционных прав и свобод, предусмотренных ч. 1, 2 ст. 35 Конституции РФ, если речь идет об имущественных санкциях, ч. 1 ст. 22 Конституции РФ, если речь идет об административном аресте. Наделение субъектов РФ правом устанавливать административный штраф не является, по его мнению, легитимным, поскольку не соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ <3>.

<3> См.: Агапов А.Б. Административная ответственность. М.: Статут, 2004. С. 34.

В то же время значительная часть ведущих специалистов в сфере административно-деликтного права не высказывает опасений по поводу наделения субъектов РФ полномочиями по принятию региональных законов об административных правонарушениях. Так, Ю.М. Козлов полагал, что "невозможно найти сколь-нибудь весомые основания для лишения субъектов РФ полномочий по установлению административной ответственности в отношении физических лиц. В законах, устанавливающих административную ответственность, находит одно из своих проявлений регулирование общественных отношений в сферах, максимально приближенных к нуждам и потребностям населения (например, охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, городской транспорт, борьба со стихийными бедствиями, торговля и общественное питание и т.п.), а потому и нуждающихся в правоохране, в том числе и административно-правовыми мерами" <4>.

<4> См.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юристъ, 2002. С. 92.

Сторонником регионального административно-деликтного правотворчества является Д.Н. Бахрах: "Одно из достоинств КоАП РФ состоит в том, что он четко определил, за какие правонарушения законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность, какие санкции ими могут быть установлены за соответствующие правонарушения, кто вправе налагать административные наказания за нарушение законов субъектов РФ" <5>.

<5> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2004. С. 488 - 489.

Не высказал принципиальных возражений против определения законодательства об административных правонарушениях, содержащегося в ст. 1.1 КоАП РФ, и В.Д. Сорокин, хотя ряд других статей общей части КоАП им были подвергнуты жесточайшей критике <6>.

<6> См.: Сорокин В.Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Правоведение. 2004. N 3. С. 4 - 28.

Попытку обосновать наличие конституционной основы региональных законов об административных правонарушениях предпринял М.Я. Масленников. Вряд ли эту попытку можно назвать удачной, поскольку легитимность законов субъектов РФ он обосновывает нелегитимностью п. 3, 4 ст. 1.3 КоАП РФ, которые, по его мнению, противоречат ст. 72, 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции РФ. По его мнению, "региональные законы об административной ответственности нелегитимны из-за неконституционного исключения из их сферы процессуально-правовых аспектов этих законов на основании ст. 1.3 КоАП РФ. Но законотворческий опыт субъектов Российской Федерации надо использовать". Также автор отмечает, что если при оценке конституционности региональных законов руководствоваться только ст. 55 Конституции РФ, то "это приведет к парализации всякой организационной функции" <7>. Таким образом, и здесь нет аргументированного обоснования конституционности состава законодательства об административных правонарушениях, определенного ст. 1.1 КоАП РФ, в связи с утверждениями о противоречии такого подхода требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

<7> См.: Масленников М.Я. Региональные законы об административной ответственности: легитимация и перспективы // Актуальные вопросы административно-деликтного права. М.: ВНИИ МВД РФ, 2005. С. 31 - 41.

Следует обратить внимание на тот факт, что критике подвергается не какая-то второстепенная по своему значению правовая норма с амбивалентным содержанием, а основополагающая, образующая юридический каркас всего административно-деликтного законодательства. Тем самым под сомнение ставится компетентность всех участников законотворческого процесса - Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ с их многочисленным аппаратом экспертов и специалистов, что требует гораздо более глубокой и развернутой аргументации. Вопрос о праве субъектов РФ принимать законы, устанавливающие административную ответственность, в той или иной форме рассматривался Конституционным Судом РФ, при этом Суд ни разу не усомнился в конституционности таких полномочий, а в Определении по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 1 октября 1998 г. прямо указал, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам. Впоследствии эта правовая позиция была неоднократно подтверждена в ряде других решений Конституционного Суда <8>. Однако какой-либо критики правовых позиций Конституционного Суда в работах авторов, отрицающих конституционную легитимность региональных законов, не содержится.

<8> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. N 137-О; Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 429-О.

При разработке и принятии КоАП РФ федеральный законодатель исходил из требований п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, законодательство об административных правонарушениях также находится в совместном ведении, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ означает право субъектов РФ издавать собственные законы об административных правонарушениях, не противоречащие федеральным законам. По мнению А.П. Шергина, в данном случае произошла подмена понятий, поскольку законодательство об административных правонарушениях безосновательно отнесли к административному законодательству. Вот что он пишет: "Совместная компетенция Федерации и ее субъектов в области административного законодательства обусловлена самой сутью исполнительной власти, логикой ее функционирования на всех уровнях. Более того, центр тяжести правового регулирования исполнительно-распорядительной деятельности все больше переходит к региональным органам исполнительной власти. Однако напомним, что административно-деликтное законодательство имеет свой, отличный от административного законодательства предмет регулирования" <9>. Таким образом, по мнению А.П. Шергина, административно-деликтное законодательство не состоит из норм административного права, а административно-деликтные отношения не входят в предмет административного права, которое, по его мнению, является управленческим регулятивным правом.

<9> Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994. N 8-9. С. 62.

О том, какой смысл вкладывался Конституционным совещанием в термины "административное и административно-процессуальное законодательство", следует судить не столько по их доктринальному использованию, сколько по тому значению, которое им придавалось в нормативных правовых актах и судебных решениях, принятых как до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., так и после ее принятия. До вступления в силу Конституции эти термины встречаются лишь в подзаконных актах, как правило, в одном значении - под административным законодательством понималось законодательство об административных правонарушениях <10>. В одном из первых федеральных законов, принятых после вступления в силу Конституции, регулирующем статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, в ст. 43 содержится такая норма: "Неуважение к члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, выразившееся в совершении кем бы то ни было действий, свидетельствующих о явном пренебрежении к Федеральному Собранию Российской Федерации или к установленным настоящим Федеральным законом правилам, влечет за собой ответственность, предусмотренную административным законодательством". Анализ большинства федеральных законов, а также решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, использующих термин "административное законодательство", свидетельствует о том, что речь чаще всего идет о законодательстве об административных правонарушениях <11>. У нас нет сомнений в том, что разработчики проекта Конституции, используя термины "административное и административно-процессуальное законодательство", прежде всего имели в виду законодательство об административных правонарушениях, учитывая содержание статей 2 - 6 КоАП РСФСР о многоуровневости нормативных правовых актов, устанавливающих составы административных правонарушений. Отнесение этого законодательства к предмету совместного ведения было вполне осознанно, ни о какой подмене понятий здесь речь идти не может. Достаточно обратиться к ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. "О порядке перерасчета размера штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях": "Впредь до принятия Основ законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях руководствоваться следующим порядком перерасчета размеров штрафов...". Намерение законодателя выражено более чем однозначно - субъекты Федерации должны обладать собственными нормотворческими полномочиями административно-деликтного характера. И хотя впоследствии вместо Основ законодательства был разработан и принят Кодекс, что существенно повлияло на объем этих полномочий, отрицать наличие у субъектов РФ таких полномочий федеральный законодатель не стал, строго следуя конституционной характеристике института совместного ведения.

<10> См., например: Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации".
<11> См., в частности: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. N 11-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П.

Оригинальное решение проблемы конституционной легитимности было предложено Б.В. Россинским: "Поскольку требования ст. 55 Конституции РФ о возможности ограничения прав и свобод граждан только федеральным законом касаются лишь прав и свобод граждан, думается, к ведению субъектов РФ могло бы быть отнесено установление административной ответственности юридических и должностных лиц за совершение ими тех правонарушений, ответственность за которые не установлена на федеральном уровне" <12>. С подобным подходом вряд ли можно согласиться. Во-первых, должностные лица являются такими же гражданами, что и обычные физические лица, и на них в равной мере распространяются конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, согласно выработанным Конституционным Судом РФ правовым позициям юридические лица создаются гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35). Следовательно, на юридические лица (иные объединения граждан) как субъекты, созданные гражданами, в полной мере распространяются требования ст. 57 Конституции РФ <13>. То есть фактически Конституционный Суд РФ признал, что объединения граждан, в том числе юридические лица, являются субъектами конституционных прав и свобод, а следовательно, на них в полной мере распространяются гарантии, предусмотренные не только ст. 57, но и ст. 55 и другими аналогичными статьями Конституции РФ.

<12> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 20. Как известно, такая же позиция была высказана в письме Президента РФ, когда он наложил вето на принятый в третьем чтении 8 декабря 2000 г. проект КоАП РФ, но в процессе работы согласительной комиссии этот довод был снят.
<13> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П.

Таким образом, конституционная легитимность региональной ответственности может основываться только на ином истолковании юридического механизма действия правовых ограничений конституционных прав граждан, включающего в себя не только федеральные законы, но и иные виды нормативных правовых актов, в том числе законы субъектов РФ. На наш взгляд, при определенных условиях федеральный законодатель имеет право, учитывая сферу правового регулирования, признать за законодателем субъекта Российской Федерации полномочия по установлению отдельных элементов правоограничительного регулирования. Когда речь идет о полномочиях в сфере совместного ведения, принадлежащих органам государственной власти субъектов Федерации, следует говорить об особом правовом режиме их осуществления, по сути, "вторичном правотворчестве", осуществляемом строго в соответствии с федеральным законом. Своеобразными моделями подобного регулирования служат налоговое и избирательное законодательство. Например, по вопросу регулирования пассивного избирательного права законами субъектов Федерации Конституционный Суд РФ выработал следующую правовую позицию: установление ограничений пассивного избирательного права возможно только федеральным законом или в строгом соответствии с ним, когда федеральный закон допускает установление таких ограничений законодательством субъектов РФ <14>. Федеральный законодатель обязан обеспечить действие принципов ограничения прав граждан и в тех случаях, когда он предоставляет органам законодательной власти субъектов полномочия по конкретизации условий реализации гражданином конституционных прав. Согласно позиции Суда "содержащаяся в ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации гарантия прав и свобод человека и гражданина обязывает федерального законодателя, предусматривая возможность участия субъектов Российской Федерации в конкретизации условий пассивного избирательного права, устанавливать пределы полномочий их законодательных органов. Если законодатель субъекта Российской Федерации выходит за рамки делегированных ему полномочий, четко определенных федеральным законом, то тем самым он нарушает ст. 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации" <15>.

<14> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 г. N 260-О.
<15> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. N 12-П.

По мнению А.В. Должикова, следует прийти к выводу о возможности ограничений прав законами субъектов РФ, что будет способствовать снятию противоречий в существующей системе разграничения полномочий федерального и регионального законодателей, в противном случае региональный законодатель лишается возможности осуществлять полномочия по защите основных прав (п. "б" ч. 1 ст. 72) и вынужден дублировать федерального законодателя <16>. Обращаем внимание, что Конституционный Суд РФ не высказывался столь категорично - законами субъектов Федерации могут устанавливаться отдельные элементы общефедерального механизма ограничительного регулирования с целью обеспечить действие иных конституционных принципов, вытекающих из федеративных основ устройства Российского государства.

<16> См.: Должиков А.В. Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 2. С. 14 - 16.

Если исходить из предположения, что любая административно-деликтная норма ограничивает конституционные права граждан, поскольку содержит в себе санкцию публично-правового характера, следует согласиться с тем, что федеральный законодатель, учитывая, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, вправе передать на региональный уровень отдельные элементы механизма правомерного ограничения конституционных прав граждан, при условии, что федеральным законом определены основные принципы такого регулирования, система и виды мер государственного принуждения (административной ответственности), а также порядок их применения и исполнения. То есть мы можем констатировать, что санкции административно-деликтных норм законов субъектов РФ не имеют самостоятельного значения, их вид и размер определены федеральным законом, а посему установление их субъектом Федерации в своих законах носит производный характер и не является первичной основой ограничения конституционных прав граждан.

Предусматривая участие республик, краев и областей в установлении и применении мер административной ответственности, федеральный законодатель действовал в русле выработанных Конституционным Судом правовых позиций об условиях правомерности наделения субъектов Федерации такими полномочиями. Во-первых, КоАП закрепляет общие принципы установления и применения мер административной ответственности, обязательные для исполнения региональными органами государственной власти. Во-вторых, субъекты Федерации могут устанавливать только те виды административных наказаний, которые предусмотрены федеральным законом, причем из всей системы административных наказаний субъекты Федерации вправе использовать только два вида, обладающих наименьшей степенью правоограничительного воздействия (предупреждение и административный штраф); немаловажно и то, что региональный законодатель не имеет права изменять правовые характеристики этих наказаний, в том числе их размер, порядок исчисления, назначения и исполнения. В-третьих, все полномочия субъектов Федерации в области правового регулирования административной ответственности, предусмотренные КоАП и рядом других федеральных законов, носят производный, обеспечительный характер, не предусматривают какого-либо первичного ограничения конституционных прав граждан и призваны создать надлежащие условия для эффективного исполнения региональных и муниципальных нормативных правовых актов.