Мудрый Юрист

Институт омбудсмена и судебная система в странах балтии: механизмы и проблемы взаимодействия

Лохматов Евгений Александрович - ассистент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Российского государственного университета имени И. Канта, г. Калининград.

Включение института омбудсмена в правовую систему Латвии, Литвы, Эстонии, Польши неизбежно породило проблему определения места этого нового правового института в рамках уже существующих механизмов государственной правовой защиты, характерную, впрочем, и для иных постсоциалистических государств Европы, в т.ч. и России. Сформировавшиеся модели взаимодействия института омбудсмена и судебной системы в названных странах Балтии интересны не только с позиции использования соответствующего опыта в российских условиях, но и с точки зрения актуальности и остроты ведущейся в современной правовой науке дискуссии о соотношении института омбудсмена и системы судов, как общей юрисдикции, так и специализированных, в т.ч. административных <1>. Данная проблематика рассматривается учеными, как правило, в следующих аспектах: сравнительный анализ преимуществ и недостатков суда и омбудсмена как средств защиты прав граждан и проблема потенциальной конкуренции этих правозащитных механизмов; вопрос о допустимости и пределах взаимного контроля суда и омбудсмена и, наконец, исследование существующих и возможных механизмов взаимодействия омбудсмена и судов в деле защиты прав граждан. В настоящей статье предпринята попытка рассмотреть указанные проблемы на примере функционирования института омбудсмена и системы судов в странах Балтии с учетом богатого опыта, накопленного в других странах мира и разнообразия подходов и суждений ученых, исследовавших данную проблематику.

<1> См.: Christian T.J. Why no Ombudsman to Supervise the Courts in Canada? // The International Ombudsman Anthology: Selected Writings from the International Ombudsman Institute. Edited by Reif L.С. The Hague: Kluwer Law International, 1999. P. 539 - 551; Eklundh С. Supervision of the Courts by the Ombudsman. Published by the Parliamentary Ombudsmen of Sweden. Stockholm. 27.03.2003; Eklundh C. The Ombudsman Specialized in Judicial Matters // The International Ombudsman Yearbook. Volume 2/1998; Hertogh M. The Policy Impact of the Ombudsman and Administrative Courts: A Heuristic Model // The International Ombudsman Yearbook. Volume 2/1998; Koskinen P. Investigating the Judiciary // The International Ombudsman Anthology: Selected Writings from the International Ombudsman Institute. Edited by Reif L.С. The Hague: Kluwer Law International, 1999. P. 519 - 526; Shamenski R. Judicial Consideration of the Ombudsman in Canada, Australia and England // The Ombudsman Journal. N 3. 1983.

Бесспорно, что в демократическом правовом государстве на суды традиционно возложена основная роль в процессе защиты и восстановления прав, нарушенных действиями и актами должностных лиц и органов власти. Однако по мнению отечественных (В.В. Бойцова, М.С. Башимов, А.Н. Соколов и др.) и зарубежных (С. Андерсон, П. Гайдингс, Д. Гетхерер, Р. Грегори, В. Гельхорн, Л. Райф, Д. Робертсон, Д. Роват, Ф. Стэйси, Г. Хансен, Л. Хилл, К. Хееде и др.) исследователей института омбудсмена судебная защита прав граждан в сфере публичного управления имеет по сравнению с обращением к омбудсмену ряд ограничений, что подтверждается и в деятельности омбудсменов в странах Балтии.

Во-первых, несмотря на известную свободу судейского усмотрения, суд руководствуется правовыми нормами и не вправе выходить за рамки действующего законодательства. Как отмечает признанный отечественный эксперт института омбудсмена В.В. Бойцова, "помимо того, что ряд решений органов государственного управления не включается в сферу судебного контроля, административное поведение нуждается в более внимательном рассмотрении и оценке" <2>. Действительно, тот факт, что чиновник не нарушает предписаний закона, не означает одновременно, что он соблюдает общепризнанные принципы надлежащего управления и административных процедур: плохое управление не всегда и не обязательно управление незаконное. Так, одной из основных задач института омбудсмена в Литве - Контролеров Сейма (далее в тексте - КС) является борьба с "бюрократизмом - деятельностью должностного лица, когда вместо решения дел по существу соблюдаются излишние или надуманные формальности, необоснованно отказывается в решении относящихся к компетенции должностного лица вопросов, затягивается принятие решений или выполнение своих обязанностей..." <3>. Основания для рассмотрения жалобы, адресованной омбудсмену, могут находиться за рамками собственно правовых норм в привычном смысле и включать требования разумности и надлежащего управления. В Законе, регламентирующем деятельность польского омбудсмена - Уполномоченного по правам граждан (далее в тексте - УПГ), закрепляется, что "по делам, касающимся защиты свобод и прав человека и гражданина, Уполномоченный проверяет, имело ли место нарушение законодательства или принципов социального общежития и справедливости в результате действий или бездействия органов, организаций и учреждений, призванных соблюдать и осуществлять эти свободы и права" <4>.

<2> Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство "БЕК", 1996. С. 335.
<3> 2 str. 1 d. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolier Astatymas 2004 m. lapkricio 4 d. N IX-2544 Vilnius // Valstybes tinios. 2004. Nо. 170-6238.
<4> Art. 1 ust. 3 Ustawa z dnia 15 lipica 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich // Dz.U. z 2001 r., N 14, poz. 147.

Во-вторых, судебные процедуры формализованы, дорогостоящи, длительны. Обращение в суд требует, как правило, определенных правовых знаний, а зачастую помощи квалифицированного юриста, что нередко делает суд недоступным для наиболее социально уязвимых категорий населения. Омбудсмен, наоборот, призван действовать оперативно, неформально, открыто, доступно, понятно, бесплатно для граждан. Профессор А.Н. Соколов особо подчеркивает: "Главным в работе омбудсмена являются ее простые и понятные всем способы, доступность населению и беспристрастность производства по делам" <5>. Названные принципы рассматриваются в качестве обязательных характеристик института омбудсмена и в работах зарубежных исследователей <6>.

<5> Институт омбудсмена на планете Земля. Монография / Под ред. проф. А.Н. Соколова. Калининград: КлЮИ МВД России, 2005. С. 5.
<6> См.: Caiden G., Valdes D. Maturation Issues for the Ombudsman // The Ombudsman Journal. N 8. 1989; Gotteher M.D., Hostina M. The Classical Ombudsman Model // Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents. Edited by Gregory R. & Giddings P. Amsterdam: IOS Pres; Tokyo: Ohmsha, 2000; Gregory R. Building An Ombudsman Scheme: Statutory Provisions and Operating Practices // The Ombudsman Journal. N 12. 1994; Johnson H. Ombudsman - Essential Elements // Human rights commissions and ombudsman offices: national experiences throughout the world. Editors: Hossain K., Besselink L.F.M., Selassie H.S.G., Vulker E. Hague; London: Kluwer Law International, 2000; Oosting M. The Ombudsman: A Profession // The International Ombudsman Yearbook. Volume 1/1997; Oosting M. Essential Elements of Ombudsmanship // The Ombudsman Concept. Edited by Reif L.C. University of Alberta: International Ombudsman Institute. Edmonton, 1995; Owen S. The Ombudsman: Essential Elements and Common Challenges // The Ombudsman: Diversity and Development. Editors: Reif L.C., Marshall M.A., Ferris C. University of Alberta: International Ombudsman Institute. Edmonton, 1993.

В третьих, в отличие от суда, ограниченного рамками рассмотрения конкретного дела, жалоба не является единственным основанием для расследования омбудсменом нарушений прав граждан субъектами публичного администрирования. Омбудсмены Латвии, Литвы, Польши, Эстонии, как и их коллеги во всем мире, наделены правом проводить расследование по собственной инициативе, т.е. по сложившейся типологии являются омбудсменами "реактивного" типа <7>. Кроме того, если единственной формой защиты судом нарушенных прав является судебное решение, то омбудсмены обладают широким спектром возможностей: от рекомендаций нарушителям до обращения в компетентные государственные органы вплоть до Конституционного Суда, правительства и парламента.

<7> Типологию института омбудсмена см.: Спичак Ю.Г. Модели института омбудсмена на современном этапе // Государственное строительство и право. Выпуск 4. 2003; Ayeni V.O. A Typology of Ombudsman Institutions. Occasional Paper. N 30. Edmonton: International Ombudsman Institute. September 1985; Gregory R., Giddings P. The Ombudsman Institution: Growth and Development // Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents. Edited by Gregory R. & Giddings P. Amsterdam: IOS Pres; Tokyo: Ohmsha, 2000.

И наконец, как показывает многолетний зарубежный опыт, представители публичной администрации зачастую оказывают активное сопротивление рекомендациям и решениям судов, касающимся вопросов изменения административной практики и процедур, поскольку полагают, что судьи не до конца понимают сущность и специфику публичного администрирования. Реальные улучшения в сфере публичного управления на практике лучше достигаются с помощью бесконфликтных методов деятельности омбудсмена - примирения, убеждения, сотрудничества, которые и лежат в основе дружественных решений и взаимных компромиссов <8>. Опыт деятельности омбудсменов в странах Балтии демонстрирует, что большая часть их рекомендаций, адресованных публичным властям, выполняется без возражений <9>.

<8> См.: Национальные учреждения по правам человека: Руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека // Серия публикаций по вопросам профессиональной подготовки. N 4. Организация Объединенных Наций (Центр по правам человека). Нью-Йорк, Женева. 1995. С. 83.
<9> Так, например, в Эстонии доля выполненных властями рекомендаций омбудсмена достигает 93% от их общего числа (см.: Падрик Я. Средства массовой информации как средство работы Канцлера Юстиции // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 09-10.06.2005. С. 8), а в Литве около 70% (см.: Seimas Ombudsmen of the Republic of Lithuania. Annual Report of 2003. Summary // http://www.lrski.is.lt/print.php?=89&1=EN&n=90. P. 7, 8, 9; Seimas Ombudsmen of the Republic of Lithuania. Annual Report of 2004. Summary. Vilnius. Published by Leidybos jmone "Kriventa". 2005. P. 23, 28, 32; Seimas Ombudsmen of the Republic of Lithuania. Annual Report of 2005. Summary. Vilnius. Published by Leidybos jmone "Kriventa", 2006. P. 4).

Подытоживая сказанное, отметим, что институт омбудсмена и система судов, призванные защищать права гражданина от произвола органов и должностных лиц публичной администрации, неизбежно конкурируют между собой, но оба они необходимы в демократическом обществе. В конечном итоге проблема возможного пересечения компетенции судов и омбудсмена, на наш взгляд, должна решаться самим гражданином, самостоятельно выбирающим подходящее ему средство правовой защиты. В то же время стоит согласиться с мнением ученых, отстаивающих концепцию субсидиарности деятельности омбудсмена как правозащитного института, не пытающегося заменить существующие механизмы правовой защиты, в т.ч. судебной, а лишь дополнить их <10>. Данная концепция нашла свое закрепление и в Руководстве ООН по созданию и укреплению национальных учреждений по правам человека: "Независимо от достоинств, национальное учреждение может лишь дополнять, но никогда не заменять собой четко функционирующую судебную власть, и окончательная юрисдикция принадлежит судам. Истец не отказывается от своего права на судебные иски, прибегая к процедуре национального учреждения по правам человека. По этой причине возможно частичное совпадение юрисдикций, но не их коллизия" <11>. Несомненный интерес в свете сказанного представляет наблюдение Ю.Г. Спичак, исследовавшей деятельность института омбудсмена в государствах Восточной Европы: "Данный принцип [субсидиарности. - Авт.] последовательно реализуется в государствах с "развитым" институтом омбудсмена... Отказ от него в деятельности "развивающихся" и "новорожденных" омбудсменов приводит к тому, что стратегия осуществления ими функций может резко измениться, что не способствует повышению авторитета данного государственного института и эффективности его работы". Принцип субсидиарности как условие деятельности омбудсмена был сформулирован в Польше уже первым Уполномоченным Е. Летовской <12> и был воспринят омбудсменами в других странах Балтии <13>.

<10> См.: Башимов М.С. Институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека). Астана: Фолиант, 2003. С. 274; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство "БЕК", 1996. С. 335; Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав человека. М.: Институт государства и права Российской Академии наук, 1998. С. 38; Институт омбудсмена на планете Земля. Монография / Под ред. проф. А.Н. Соколова. Калининград: КлЮИ МВД России, 2005. С. 203.
<11> Национальные учреждения по правам человека: Руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека // Серия публикаций по вопросам профессиональной подготовки. N 4. Организация Объединенных Наций (Центр по правам человека). Нью-Йорк, Женева, 1995. С. 40 - 41.
<12> Letowska E. The Polish Ombudsman (The Commissioner for the Protection of Civil Rights) // International and Comparative Law Quarterly. Vol. 39. N 1 (January 1990). P. 209 - 210.
<13> См., например: Latvian National Human Rights Office Questionnaire for European Ombudsman Institution. N 1. July 2005. Item VIII. 4.

Рассматривая вопрос о допустимости и пределах взаимного контроля суда и омбудсмена, отметим, что принципиальная невозможность суда контролировать деятельность омбудсмена очевидна, поскольку неотъемлемой, имманентно присущей характеристикой института омбудсмена является его полная независимость. В свете сказанного серьезной проблемой во взаимоотношениях омбудсменов Литвы и Эстонии с национальной судебной системой стали факты обращений граждан в административные суды с жалобами на деятельность омбудсменов.

В Литве подобные обращения стали возможными в связи с тем, что институт КС не был упомянут в исчерпывающем перечне субъектов, содержащемся в Законе об административном процессе, деятельность которых не подлежит обжалованию в административных судах: президент, сейм, правительство, премьер-министр, высшие суды, а также процессуальные действия судей, прокуроров, следователей, дознавателей, судебных приставов и т.д. <14>.

<14> См.: 16 str. 2 d. Lietuvos Respublikos Administraciniu bylu teisenos Istatymas 2000 m. rugsejo 19 d. N VIII-1927 Vilnius // Valstybes zinios. 2000. N 85-2566.

Данный законодательный пробел поставил под угрозу один из основных принципов деятельности КС, как и любого иного института омбудсмена в мире, - принцип независимости - и породил напряженную дискуссию в литовском юридическом сообществе. На наш взгляд, очевидным аргументом в пользу мнения о том, что решения КС не могут быть предметом рассмотрения в административном суде, является исключительно рекомендательный характер решений КС, и уже в силу данного обстоятельства они a priori не могут нарушать права граждан, а Закон об административном процессе связывает возможность обращения стороны в административный суд исключительно с защитой нарушенных прав и законных интересов <15>. В то же время судья Верховного административного суда Литвы А. Таминскас, рассматривая различные аспекты данной проблемы, пришел к выводу о том, что административные суды теоретически могут рассматривать жалобы на действия или бездействие (но не решения) КС, осуществляемые в процессе выполнения их обязанностей, если данные действия (бездействие) КС нарушают права человека: например, в случае необоснованного отказа КС в рассмотрении жалобы или чрезмерно длительного ее расследование КС <16>.

<15> См.: 5 str. 1 d Lietuvos Respublikos Administraciniu bylu teisenos Istatymas 2000 m. rugsejo 19 d. N VIII-1927 Vilnius // Valstybes zinios. 2000. N 85-2566.
<16> Taminskas A. Impact of Establishment of Administrative Courts in Lithuania to the Development of the Seimas Ombudsmen's Office: Today and Tomorrow // International Conference "Ombudsmen as a remedy for the protection of the right to good administration". Vilnius, 14 - 15 April 2005. Available at: http://www.lrski.lt/preview.php?p=115&l=EN&n=139.

Руководитель Учреждения КС Р. Валентукевичус, ссылаясь на опыт стран со старыми демократическими традициями, напротив, убежден, что дискреция КС, равно как и любого иного омбудсмена, относительно принятия либо непринятия жалобы к рассмотрению не может быть предметом судебного и иного обжалования. Более того, полагает он, подобная ошибочная интерпретация способствует установлению неверного соотношения деятельности КС с компетенцией иных квазисудебных механизмов разрешения жалоб. В обоснование своей позиции (полностью поддерживаемой автором) Р. Валентукевичус приводит гипотетический пример обращения гражданина, недовольного обоснованным отказом КС рассмотреть его жалобу, в Главную комиссию по административным спорам с требованием обязать КС рассмотреть его жалобу. Имеет ли право Комиссия рассмотреть данную жалобу гражданина? Думается, что нет, поскольку ни один государственный орган, включая сейм, и уж точно не комиссия, подчиненная правительству, не вправе обязывать независимый институт КС рассмотреть то или иное дело <17>.

<17> См.: Valentukevicius R. Seimas Ombudsmen's Office in Lithuania: Development and Prospects // International Conference "Ombudsmen as a remedy for the protection of the right to good administration". Vilnius, 14 - 15 April 2005. Available at: http://www.lrski.lt/print.php?n=119&l=EN&pusl=orig.

Так же как и в Литве, в Эстонии отмечается значительное количество заявлений в административные суды лиц, неудовлетворенных результатами обращений к омбудсмену - канцлеру юстиции (далее в тексте - КЮ). Содержанием таких заявлений, как правило, является требование обязать КЮ установить факт правонарушения в деятельности государственного учреждения, на которое подавалась жалоба КЮ. Нельзя, однако, не отметить, что в отличие от ситуации в Литве административные суды Эстонии, по словам эстонского омбудсмена А. Йыкса, проявили благоразумие в этом вопросе и признали, что они не могут оценить по существу деятельность КЮ или тем более принудить его начать производство по жалобе, по которой он не обнаружил правонарушения <18>.

<18> Йыкс А. Полномочия омбудсмена и их ограничения - опыт Эстонии // Третий семинар омбудсменов стран Совета государств Балтийского моря. Таллинн, 29.08.2003. Available at: http://www.oiguskantsler.ee.

Невозможность обжалования актов, а также действий (бездействия) омбудсмена в суде порождает встречный и тесно связанный с проблемой реализации права граждан на справедливый суд вопрос о допустимости распространения компетенции омбудсмена в отношении независимой судебной власти. В соответствии с классической концепцией разделения властей принцип независимости суда закреплен в Латвии, Литве, Польше и Эстонии на конституционном уровне <19>. В свою очередь принцип независимости суда конкретизируется в специальных законах, посвященных национальной судебной системе. Так, например, в ст. 11 Закона о судебной власти Латвии зафиксировано:

<19> См.: 83 p. Latvijas Republikas Satversme 15.02.1922 // Latvijas Vestnesis. 01.07.1993. N 43; 109 str. Lietuvos Respublikos Konstitucija. Lietuvos Respublikos pilieciu priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume // Valstybes Zinios. 11.30.1992. N 33-1014; art. 173, 178 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwirtna 1997 r. // Dz.U. z 1997 r., N 78, poz. 483; § 146 Eesti Vabariigi pohiseadusel 28.06.1992 // RT 1992, 26, 349.

"(1) Государственные учреждения, общественные и политические организации, другие юридические и физические лица обязаны уважать и соблюдать независимость судов и неприкосновенность судей.

(2) ...Любое воздействие на судью или судебного заседателя и вмешательство в осуществление правосудия наказывается в установленном законом порядке.

(3) Никто не имеет права требовать от судьи отчета или объяснений о том, как рассмотрено конкретное дело, или же разглашения высказанных во время совещания точек зрения" <20>.

<20> 11p. Likums Par tiesu varu // Latvijas Republikas Augstakas Padomes un Valdibas Zinotajs. 14.01.1993. N 1.

По общему для большинства стран мира правилу, омбудсмен воздерживается от рассмотрения дел, которые находятся в стадии судебного разбирательства или по которым имеются судебные решения. В этом смысле институт омбудсмена демонстрирует уважение к независимой судебной власти и нежелание, чтобы его деятельность истолковывали как попытку быть апелляционной инстанцией в отношении судебных решений. Институт омбудсмена в странах Балтии не стал исключением из вышеназванного правила. Так, согласно закону, КС не расследуют деятельность судей Конституционного Суда и других судов <21>, а основанием для отказа в принятии жалобы КС является то, что вопрос, указанный в жалобе, рассмотрен или рассматривается в суде <22>. Закон о КЮ, в свою очередь, определяет, что по делу, в связи с которым поступило заявление КЮ, не должно быть вступившего в законную силу решения суда, а также не должно проводиться судебное или обязательное досудебное разбирательство на момент подачи заявления КЮ <23>. В тексте польского Закона такого ограничения нет (при наличии общей нормы, запрещающей нарушать независимость судей) <24>, но принятое еще первым Уполномоченным Е. Летовской неписаное правило воздерживаться от проведения выяснительного производства, если дело находится на рассмотрении суда или иных правоохранительных органов, действует до сих пор, что, по мнению В.В. Бойцовой, служит еще одним подтверждением принципа субсидиарности деятельности польского омбудсмена <25>. Заметим, что в новом Законе об омбудсмене Латвии не нашла закрепления норма утратившего силу Закона о Государственном бюро по правам человека (далее в тексте - Бюро), запрещавшая Бюро рассматривать дела, по которым уже вынесены судебные решения <26>, что, по мнению автора, свидетельствует скорее о недостатках правовой техники нового закона, чем об изменении концепции отношений между судами и омбудсменом как преемником Бюро в Латвии.

<21> 12 str. 2 d. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieru Jstatymas 2004 m. lapkricio 4 d. N IX-2544 Vilnius // Valstybes Zinios. 2004. Nо. 170-6238.
<22> 17 str. 1 d. 4 p. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieru Jstatymas 2004 m. lapkricio 4 d. N IX-2544 Vilnius // Valstybes zinios. 2004. Nо. 170-6238.
<23> § 19 (3) Oiguskantsleri seadus 25.02.1999 // RTI 1999, 29, 406.
<24> Art. 14 ust. 2 Ustawa z dnia 15 lipica 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich // Dz.U. z 2001 r., N 14, poz. 147.
<25> См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство "БЕК", 1996. С. 25.
<26> 5p. 4 d. Likums par Valsts cilvektieslbu biroju 05.12.1996 // Latvijas Vestnesis. 17.12.1996. N 221/222(706/707).

Таким образом, омбудсменам в странах Балтии законом не предоставлены полномочия и механизмы прямого воздействия на деятельность суда: ни в отношении существа дела, ни по процессуальным вопросам. В то же время право на справедливый суд является одним из основных прав человека, которое включено не только в различные международные документы по правам человека, но и закреплено в конституциях государств Балтии <27>. Тем не менее при реализация данного права граждане во всех странах Балтии сталкиваются со значительными трудностями, что наглядно подтверждается неиссякающим потоком жалоб на соответствующую тематику в адрес омбудсменских служб. Так, в Латвии число полученных жалоб на данную тему неуклонно возрастает: с 51 в 1998 г. <28> до 231 в 2005 г. <29>, количество же устных консультаций Бюро по этому вопросу за последние пять лет варьируется от 130 до 230 в год <30>. В адрес КЮ Эстонии также поступает значительное количество заявлений, касающихся деятельности судов: 129 (8% от общего количества жалоб) в 2002 г., 183 (9%) в 2003 г., 148 (6%) в 2004 г. <31>. Сотрудник службы КС Литвы Д. Зукаускиене отмечает: "Хотя жалобы относительно деятельности судей и принятых судами решений не относятся к компетенции Контролеров Сейма, 10 процентов ежегодно получаемых жалоб составляют именно такие жалобы, и согласно закону они не рассматриваются" <32>. Анализ ситуации в сфере правосудия приводит польского омбудсмена к выводу о том, что "постоянно должна совершенствоваться деятельность судебной системы, при полном соблюдении судейской самостоятельности и независимости. Ныне во многих случаях срок рассмотрения отдельных дел нарушает гарантируемое ст. 45, п. 1, Конституции право на рассмотрение дела без необоснованной задержки..." <33>.

<27> См.: 92 p. Latvijas Republikas Satversme 15.02.1922 // Latvijas Vestnesis. 01.07.1993. N 43; 30 str. Lietuvos Respublikos Konstitucija. Lietuvos Respublikos piliecif priimta 1992 m. spalio 25 d. referendume // Valstybes Zinios. 11.30.1992. N 33-1014; art. 45 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwirtna 1997 r. // Dz.U. z 1997 г., N 78, poz. 483; § 15 Eesti Vabariigi pohiseadusel 28.06.1992 // RT 1992, 26, 349.
<28> Государственное бюро по правам человека. Доклад за 1998 год. Рига: Государственное бюро по правам человека, 1999. С. 117.
<29> Valsts cilvektieslbu biroja 2005. gada zinojums. Riga: SIA "Jelgavas Tipografija", 2006. S. 91.
<30> См.: Annual Report of the Latvian National Human Rights Office of 2000. Riga: Latvian National Human Rights Office, 2001. P. 57; Valsts cilvektiesibu biroja 2001. gada zinojums. Riga: SIA "Madonas Poligrafists", 2002. S. 37; Valsts cilvсktiesibu biroja 2002. gada zinojums. Riga: SIA "Madonas Poligrafists", 2003. S. 84; Valsts cilvektiesibu biroja 2003. gada zi ojums. Riga: SIA "Jelgavas Tipografija", 2004. S. 84; Valsts cilvektiesibu biroja 2004. gada zinojums. Riga: SIA "Jelgavas Tipografija", 2005. S. 91.
<31> Алешин А. Роль омбудсмена при защите права на справедливое и открытое правосудие в разумный срок // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 09-10.06.2005. С. 3.
<32> Зукаускиене Д. Роль омбудсменов в деле защиты прав на честный и публичный судебный процесс в разумный срок // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 9 - 10 июня 2005 г. С. 5.
<33> Синтетическое изложение Информации Представителя по правам граждан в 2004 году с замечаниями о состоянии соблюдения свобод и прав человека и гражданина. Бюро Представителя по правам граждан. Варшава, 2005. С. 83.

В связи с данной ситуацией возникает вопрос, а может ли институт омбудсмена в той или иной степени осуществлять надзор за деятельностью судов в целях обеспечения права граждан на справедливый суд? Ответ на него требует анализа зарубежного опыта деятельности института омбудсмена, прежде всего его "классических" скандинавских моделей.

Общеизвестно, что спецификой правового статуса шведского и финского омбудсменов, привлекающей особенное внимание исследователей, являются обширные полномочия омбудсменов по надзору за любой деятельностью судов, вплоть до рассмотрения содержания судебного решения и выдвижения обвинения в совершении преступления при исполнении служебных обязанностей против членов верховных судов. Так, в ст. 3 Акта от 13 ноября 1986 года, содержащего Инструкцию для Парламентских омбудсменов Швеции, прямо указывается, что омбудсмены должны, в частности, "обеспечить, чтобы суды и публичные власти соблюдали в своих действиях положения Конституции, относящиеся к объективизму и беспристрастности, а также, чтобы публичная администрация не нарушала основных прав и свобод граждан" <34>.

<34> Национальные омбудсмены (Свод правовых положений). Варшава, 1999. С. 395.

К. Эклунд, занимавший пост руководителя Службы Парламентских омбудсменов Швеции в известной статье "Омбудсмен, специализирующийся в вопросах правосудия" особо подчеркивает то обстоятельство, что, несмотря на наличие соответствующих полномочий, шведские омбудсмены, как правило, избегают вмешательства в решение судебного дела по существу, не оценивают доказательства и судейское толкование закона. Исключениями из этого правила являются случаи очевидной незаконности судебного решения, например, при превышении судом максимального размера наказания, установленного законом для данного правонарушения <35>. Обычно надзор омбудсмена касается процессуальных аспектов судебной деятельности, например: существенное нарушение сроков принятия дела к рассмотрению или неверное выполнение отдельных процессуальных действий, предвзятое или грубое отношение судьи к участникам дела, несоответствие способа изложения мотивировочной части судебного решения нормам процессуального кодекса и т.д. Кроме того, шведский омбудсмен не рассматривает жалобу по делу, находящемуся на момент подачи жалобы в процессе судебного разбирательства, так как расследование омбудсмена может быть воспринято как попытка вмешаться в деятельность суда. Данное правило не распространяется, однако, на жалобы, касающиеся нарушения процессуальных сроков <36>. Такая же ситуация наблюдается в соседней Финляндии: по словам профессора П. Коскинена, занимавшего должность заместителя омбудсмена Финляндии с 1988 по 1995 гг., финским омбудсменом не рассматриваются жалобы, касающиеся судебного дела, находящегося в производстве, либо судебного решения, которое может быть обжаловано <37>.

<35> Eklundh C. The Ombudsman Specialized in Judicial Matters // The International Ombudsman Yearbook. Volume 2/1998. P. 183.
<36> Там же.
<37> Koskinen P. Investigating the Judiciary // The International Ombudsman Anthology: Selected Writings from the International Ombudsman Institute. Edited by Reif L.C. The Hague: Kluwer Law International, 1999. P. 523.

Говоря о санкциях, используемых шведским омбудсменом при осуществлении надзора за деятельностью суда, стоит обратить внимание на важное замечание авторитетного исследователя шведской модели омбудсмена Т. Модена о том, что омбудсмен вправе принимать меры, касающиеся судьи персонально, а не в отношении суда как государственного органа <38>. Так, шведский омбудсмен может составлять заключения, содержащие критику деятельности судей и других работников судов, обращаться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного производства и так же, как и Генеральный прокурор, наделен полномочием инициировать уголовное производство в отношении судей. В то же время практика деятельности омбудсмена в Швеции демонстрирует, что омбудсмены используют свои полномочия чрезвычайного государственного обвинителя в отношении судей крайне редко. Так, например, в период с 2000 - 2001 гг. омбудсменами в Швеции было рассмотрено порядка 360 дел, касающихся судов (около 8% от общего количества жалоб за данный период), в 14 случаях омбудсмен нашел жалобы обоснованными и лишь в одном случае было выдвинуто обвинение против судьи. Всего же за десятилетний период с 1982 по 2002 г. шведские омбудсмены выдвинули обвинение только против 5 судей <39>.

<38> Modeen T. The Swedish and Finnish Parliamentary Ombudsmen // Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents. Edited by Gregory R. & Giddings P. Amsterdam: IOS Pres; Tokyo: Ohmsha, 2000. P. 317.
<39> Eklundh C. Supervision of the Courts by the Ombudsman. Published by the Parliamentary Ombudsmen of Sweden. Stockholm, 27.03.2003. P. 5.

Как известно шведский и финский опыт включения судов в сферу компетенции омбудсмена института не был воспринят ни в других странах Скандинавии, ни в государствах континентальной и англосаксонской правовых семей. Основным аргументом против подобной модели являются ссылки на незыблемость принципа независимости суда <40>. В то же время, по мнению К. Эклунда, надзор омбудсмена за деятельностью суда ни в коей мере "не нарушает принцип независимости суда, действующего в рамках закона, но не позволяет суду ставить себя над законом" <41>. Отметим, что среди ученых правоведов имеются сторонники распространения шведской модели взаимодействия омбудсмена и судов, находящиеся далеко за пределами Швеции и Финляндии. Так, известный канадский исследователь института омбудсмена Д. Роват приводит в защиту соответствующих шведской и финской моделей следующие аргументы:

<40> См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 354 - 355.
<41> Eklundh C. The Ombudsman Specialized in Judicial Matters // The International Ombudsman Yearbook. Volume 2/1998. P. 182 - 183.
  1. Надзор омбудсмена за судебной системой - это надзор постороннего и независимого института, который в отличие от судейского сообщества нельзя обвинить в стремлении "защитить самих себя". С другой стороны, омбудсмены в Швеции и Финляндии, как правило, комплектуются из судебного корпуса, так что они не могут быть обвинены и в незнании специфики деятельности судебной системы.
  2. Омбудсмен не может нарушать принцип независимости судебной власти, поскольку он не имеет правомочий изменить или отменить судебные решения.
  3. Омбудсмен, как правило, рассматривает лишь процессуальные аспекты, а не существо судебных решений.
  4. Омбудсмен, как правило, делает замечания или иным образом критикует поведение судей, хотя и обладает полномочиями обвинять судей в совершении серьезных правонарушений, которое используется крайне редко. Тем не менее факт наличия таких полномочий у омбудсмена оказывает значительное превентивное влияние на судебную систему <42>.
<42> Rowat D.C. Why an Ombudsman to Supervise the Courts? // The Ombudsman Journal. N 10. 1992. P. 31.

Профессор Д. Роват убежден, что выбор в других странах мира при создании национальных институтов омбудсмена в качестве образца датской, а не шведской модели института, подразумевающей надзор за судами, был ошибкой, которую следует исправить <43>. Стоит отметить, что хотя позицию Д. Ровата разделяют такие знаменитые представители правовой науки западного мира, исследовавшие институт омбудсмена, как Л. Хилл, С. Андерсон, С. Шеппард, однако встречаются и убежденные противники идеи распространения шведского опыта по надзору омбудсмена за деятельностью судов на другие страны, например, профессор Т. Кристиан, занимавший должность директора Международного института омбудсмена с 1989 по 1997 г. <44>.

<43> Там же. P. 34.
<44> Christian T.J. Why no Ombudsman to Supervise the Courts in Canada? // The International Ombudsman Anthology: Selected Writings from the International Ombudsman Institute. Edited by Reif L.C. The Hague: Kluwer Law International, 1999. P. 539 - 552.

На фоне невосприятия шведского опыта распространения компетенции омбудсмена на суды в западных странах весьма интересной выглядит современная тенденция создания моделей "гибридных" институтов омбудсмена в странах "новой демократии", юрисдикция которых распространяется на некоторые аспекты деятельности судебной системы.

Так, согласно ст. 24 Закона об Уполномоченном по правам человека Словении от 28.12.1993, Уполномоченный не предпринимает действий по делу, по которому ведется судебное разбирательство, за исключением случаев необоснованного замедления производства или явного злоупотребления властью <45>. Согласно ст. 25 Закона об Адвокате народа Албании N 8454 от 04.02.1999 судебные решения не входят в компетенцию Адвоката народа, однако он должен рассматривать жалобы, запросы, информацию о нарушениях прав человека в отношении деятельности работников судебной системы и судебного процесса <46>.

<45> Национальные омбудсмены (Свод правовых положений). Варшава, 1999. С. 336. О деятельности Уполномоченного по правам человека в Словении см.: Bizjak I. The Human Rights Ombudsman of Slovenia // Human Rights Commissions and Ombudsman Offices. National Experiences throughout the World. Editors: Hossain K., Besselink L.F.M., Selassie H.S.G., Vulker E. Hague; London: Kluwer Law International, 2000; Mavcic A. Slovenia // Fundamental Rights in Europe: European Convention on Human Rights and its Member States 1950 - 2000. Editors: Blackborn R. & Polakiewicz J. Oxford: Oxford University Press, 2001. P. 375 - 376; Milkov D. Ombudsman in the Countries of the Former Socialist Republic of Yugoslavia // Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents. Edited by Gregory R. & Giddings P. Amsterdam: IOS Pres; Tokyo: Ohmsha, 2000.
<46> Текст Закона о народном Адвокате Албании на английском языке доступен: http://www.omineurope.info/uk/index-e.html.

Автор склонен считать данную тенденцию закономерной и обусловленной значительными нарушениями прав граждан в судебной сфере в постсоциалистических странах. Другим интересным наблюдением, отмеченным всемирно известным исследователем института омбудсмена Л. Райф, стало то, что "язык законов, регулирующих деятельность национальных омбудсменов, компетенция которых не распространяется на суды, все же позволяет омбудсменам рассматривать жалобы, касающиеся административных аспектов деятельности суда" <47>. Автор в целом согласен с данным наблюдением и считает, что даже при отсутствии нормы, распространяющей компетенцию омбудсмена на работу судов, омбудсмены в своей практической деятельности изобретают и используют различные механизмы для защиты права граждан на справедливый суд, что обнаруживается и при исследовании функционирования омбудсменов в странах Балтии.

<47> Reif L.C. The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System Leiden. Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2004. P. 14.

Так, единственным ограничением круга субъектов - адресатов, которым может быть направлено обращение (рекомендация) польского омбудсмена, предусмотренным законодателем, является норма, полагающая необходимость соблюдения независимости судей <48>. В то же время польский ученый С. Трочук, автор первого и единственного Комментария к Закону о УПГ, основываясь на практике деятельности польского омбудсмена, полагает, что нет препятствий для того, чтобы суд был адресатом обращения (рекомендации) УПГ в случаях, когда предмет такого обращения не нарушает судейской независимости, но касается административной деятельности судов <49>.

<48> Art. 14 ust. 2 Ustawa z dnia 15 lipica 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich // Dz.U. z 2001 r., N 14, poz. 147.
<49> Trociuk S. Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz. Warszawa: Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich; Agencja Master, 2005. S. 69.

Несмотря на неоспоримость нормы о нераспространении юрисдикции КС на судебную систему, но принимая во внимание актуальность проблемы (10 процентов поступающих КС жалоб на работу суда ежегодно), эксперт литовского омбудсмена Д. Зукаускиене считает, что КС может использовать в этой сфере предусмотренное Законом о КС правомочие <50>, не производя расследования по не отнесенной к его компетенции жалобе по существу, вносить соответствующим органам и учреждениям предложения об улучшении публичного управления для предотвращения нарушения прав и свобод человека <51>.

<50> 19 str. 1 d. 21 p. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieru. Istatymas 2004 m. lapkricio 4 d. N IX-2544 Vilnius // Valstybes zinios. 2004. Nо. 170-6238.
<51> Зукаускиене Д. Роль омбудсменов в деле защиты прав на честный и публичный судебный процесс в разумный срок // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 9 - 10 июня 2005 г. С. 5.

В практике деятельности латвийской омбудсменской службы не без инициативы судов выработался механизм, позволявший в известной степени опосредованно влиять на рассмотрение административными судами дел по существу. Административно-процессуальный закон ЛР предусматривает, что суд в определенных законом случаях приглашает участвовать в процессе орган для предоставления административному суду своего заключения по рассматриваемому делу <52>. Так, например, в соответствии с данной нормой административный районный суд просил Бюро предоставить заключение в известном деле по вопросу, является ли нарушением прав человека непредставление пособия по рождению ребенка лицам, которые на момент рождения ребенка находились в местах заключения. С другой стороны, частью работы Бюро было предоставление заключений по вопросам прав человека лицам по их просьбе. Нередко такое заключение представлялось гражданином в суд, и оно приобщалось к материалам дела. В отдельных случаях Бюро констатировало, что в своем решении суд для обоснования своего мнения использовал аргументы, которые были включены в заключение Бюро <53>.

<52> 30 p. Administrativa procesa likums 25.10.2001 // Latvijas Vcstnesis. 14.11.2001. N 64(2551).
<53> См.: Ковалевска А., Пиляне И., Даце А. Роль омбудсмена в защите прав на справедливый и своевременный суд: опыт Государственного бюро по правам человека Республики Латвия // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 9 - 10 июня 2005 г. С. 2.

Общими для омбудсменов стран Балтии в деле защиты права на справедливый суд были попытки обратить внимание органов судейского сообщества уполномоченных возбуждать и проводить дисциплинарное производство в отношении судей <54>. Так, Бюро неоднократно обращалось к председателю Верховного Суда Латвии, обладающему правом возбудить дисциплинарное дело против любого судьи, но за период деятельности Бюро ни одно дисциплинарное дело по просьбе Бюро возбуждено не было <55>.

<54> См.: Зукаускиене Д. Роль омбудсменов в деле защиты прав на честный и публичный судебный процесс в разумный срок // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 9 - 10 июня 2005 г. С. 5 - 6.
<55> Ковалевска А., Пиляне И., Даце А. Роль омбудсмена в защите прав на справедливый и своевременный суд: опыт Государственного бюро по правам человека Республики Латвия // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 9 - 10 июня 2005 г. С. 3.

На этом фоне заметно выделяется КЮ, который является единственным должностным лицом вне судебной системы Эстонии, обладающим полномочием возбуждения дисциплинарного производства в отношении всех судей. Полномочием возбуждения дисциплинарного производства в том же объеме обладает только Председатель Государственного суда ЭР, председатели же судов первой и второй инстанции могут инициировать дисциплинарное производство только в отношении судей, работающих в соответствующих судах. Право инициировать дисциплинарное производство в отношении судей появилось у КЮ относительно недавно - с июня 2002 г. - момента принятия Закона о судах. Стоит особо отметить, что закрепление в п. 2 ч. 1 ст. 91 Закона о судах данного полномочия КЮ произошло по инициативе самого КЮ, который решил, что контроль КЮ за надлежащим выполнением должностными лицами служебных обязанностей должен распространяться также на судей, и обратился с соответствующим предложением к Правительству ЭР <56>.

<56> Алешин А. Роль омбудсмена при защите права на справедливое и открытое правосудие в разумный срок // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 09-10.06.2005. С. 3.

Заметим, что полномочие возбуждения дисциплинарного производства является не только правом, но и обязанностью КЮ при обнаружении признаков дисциплинарного проступка судьи, что в практике деятельности КЮ возможно в случаях:

  1. в ходе проведения расследования по заявлению граждан, адресованных КЮ;
  2. ознакомления с заявлением граждан, адресованным КЮ и прямо содержащим требование о возбуждении дисциплинарного производства;
  3. получения информации или ходатайства об инициировании дисциплинарного производства от компетентного государственного органа;
  4. по собственной инициативе - например, на основании информации СМИ, инспектирования суда и т.д. <57>.
<57> О делах, рассмотренных КЮ, в связи с возбуждением дисциплинарного производства в отношении судей, например, см.: The Annual Report 2004 of the Chancellor of Justice. Tallinn: The Office of the Chancellor of Justice. Design: Hele Hanson-Penu. Printed: Triip Ltd, 2005. P. 97 - 103.

Устойчивый характер приобрела тенденция увеличения числа ходатайств адресованных КЮ с требованием возбуждения дисциплинарного производства в отношении судей: в 2002 г. подобных заявлений было 3, в 2003 г. - 11, в 2004 г. - 16, однако дисциплинарное производство в отношении судьи за период 2002 - 2004 гг. было инициировано только однажды <58>.

<58> Там же. С. 5.

По мнению автора, наделение КЮ правом возбуждения дисциплинарного производства в отношении судей не противоречит принципу независимости судебной власти, что подтверждается опытом деятельности некоторых зарубежных институтов омбудсмена, рассмотренных нами ранее. В то же время, по словам самого КЮ, существуют серьезные проблемы законодательной регламентации механизма возбуждения КЮ дисциплинарного производства в отношении судей. Эти проблемы обусловлены, во-первых, отсутствием в Законе о судах соответствующей детальной процедуры возбуждения дисциплинарного производства (в настоящее время сотрудники эстонского омбудсмена руководствуются в этой области специально разработанными в Канцелярии КЮ внутренними инструкциями), во-вторых, нечеткостью содержащегося в ч. 2 ст. 87 Закона о судах легального определения понятия "дисциплинарный проступок судьи", не позволяющего однозначно отличить его от состава должностного преступления судей, сформулированного в ст. 311 УК ЭР, и, в-третьих, теоретическая возможность возбуждения и проведения дисциплинарного производства одновременно 4 различными органами, не обязанными по закону информировать друг друга. Данные недостатки, считает КЮ А. Йыкс, могут быть устранены только внесением соответствующих изменений в Закон о судах, о чем были проинформированы Председатель Государственного суда и министр юстиции ЭР <59>.

<59> См.: Алешин А. Роль омбудсмена при защите права на справедливое и открытое правосудие в разумный срок // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 09-10.06.2005. С. 4 - 5.

Возможность омбудсмена использовать механизмы судебной защиты, в т.ч. участвовать в судебном производстве, допускается в большинстве стран и рекомендуется международными организациями <60>. Более того, в некоторых странах решения омбудсмена, сами по себе не обладающие юридически обязывающей силой, могут быть приведены в исполнение судами <61>. Рассмотрим опыт сотрудничества омбудсмена и суда в странах Балтии.

<60> Национальные учреждения по правам человека: Руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека // Серия публикаций по вопросам профессиональной подготовки. N 4. Организация Объединенных Наций (Центр по правам человека). Нью-Йорк, Женева, 1995. С. 92.
<61> Например, в Гане, Индии, Канаде // Besselink L.F.M. Types of National Institutions for the Protection of Human Rights and Ombudsman Institutions: an Overview of Legal and Institutional Issues // Human rights commissions and ombudsman offices: national experiences throughout the world. Editors: Hossain K., Besselink L.F.M., Selassie H.S.G., Vulker E. Hague; London: Kluwer Law International, 2000. P. 158.

Так, Закон о КЮ не наделяет эстонского омбудсмена правом обращения в суд, а также не содержит норм, касающихся участия КЮ в судебном процессе. В то же время в своем заключении КЮ может рекомендовать освободить заявителя от уплаты государственных пошлин в судопроизводстве по делу, находящемуся в компетенции КЮ <62>. Данная норма и практика деятельности КЮ в сфере, связанной с осуществлением правосудия, свидетельствуют о том, что основной формой деятельности эстонского омбудсмена в деле реализации прав граждан на судебную защиту является предоставление компетентных правовых консультаций и информирование о возможных в данной ситуации способах правовой защиты <63>.

<62> § 35.3 Oiguskantsleri seadus 25.02.1999 // RTI 1999, 29, 406.
<63> Конкретные примеры реагирования КЮ на обращения в сфере правосудия см.: Алешин А. Роль омбудсмена при защите права на справедливое и открытое правосудие в разумный срок // Совместный семинар Государственного бюро по правам человека Латвии, Службы Контролеров Сейма Литвы и Канцлера Юстиции Эстонии. Таллинн, 09-10.06.2005. С. 6 - 8.

Закон о ГБПЧ Латвии в первоначальной редакции также не предусматривал возможность обращения представителей Бюро в суд за защитой нарушенных прав и интересов граждан. Лишь Законом от 15 декабря 2005 г. Закон о ГБПЧ был дополнен ст. 10, представляющей Бюро право "после рассмотрения жалобы с согласия лица, чьи права и законные интересы были нарушены, обращаться в суд с заявлениями и жалобами по гражданским и административным делам, если их содержание связано с нарушением принципа равного обращения" <64>. Заметим, однако, что и после приобретения возможности обращаться в суд по вопросам нарушения принципа равного обращения Бюро не слишком активно использовало предоставленную законодателем возможность <65>. Действительно, сложившаяся модель работы Бюро предусматривала, как правило, разъяснение заявителям тех средств правовой защиты, в т.ч. судебной, которые последние вправе использовать. И дело было вовсе не в сознательной пассивности Бюро: в заключении, подготовленном миссией международных экспертов, оценивавших деятельность Бюро в 2001 г., в ответ на упреки в адрес Бюро за неиспользование судебных механизмов защиты прав граждан в повседневной практике отмечалось, что активное участие Бюро в судебных разбирательствах могло бы быть очень полезным в некоторых случаях, но опыт показывает, что подобная деятельность крайне ресурсоемка и вряд ли в настоящий момент Бюро достаточно хорошо подготовлено для выполнения данной задачи. В экспертном заключении также отмечалось, что в любом случае решение об участии Бюро в судебном разбирательстве должно приниматься исходя из оценки ресурсозатратности, стратегических приоритетов Бюро и степени важности конкретного дела для латвийского общества в целом <66>. Заметим, что новый, вступивший в силу с 1 января 2007 г. Закон от 25 апреля 2006 г. N 665, учреждающий институт омбудсмена, являющегося преемником Бюро в Латвии, расширил полномочия латвийской омбудсменской службы в сфере судебной защиты индивидуальных прав граждан, предусмотрев право обращаться в суд не только в случаях нарушения принципа равного обращения, но и в иных случаях, имеющих общественное значение <67>.

<64> 10 p. Likums par Valsts cilvektiesibu biroju 05.12.1996 // Latvijas Vestnesis. 17.12.1996. N 221/222(706/707).
<65> Интервью с руководителем Отдела по гражданским и политическим правам Государственного бюро по правам человека Республики Латвия А. Ковалевска. 22 марта 2006 г.
<66> Expert Review Mission on Latvian National Human Rights Office and Ombudsman Functions in Latvia. 3 - 11 April 2001. Considerations and Recommendations. Final Report-22 May 2001. P. 8.
<67> 13 p. 9, 10 d. Tiesibsarga likums 25.04.2006 // Latvijas Vestnesis. 25.04.2006. N 665(3433).

Омбудсмены Литвы обладают крайне ограниченными возможностями обращения в суд и весьма редко используют их в своей правозащитной деятельности, что объясняется как ресурсозатратностью и длительностью судебных процедур, так и ограниченным потенциалом самого Закона о КС <68>. Закон предусматривает возможность обращения КС в суд при выполнении своих обязанностей только в двух случаях. Во-первых, КС вправе обратиться в суд с просьбой об освобождении от занимаемой должности виновных в злоупотреблениях или бюрократизме должностных лиц <69>, а во-вторых, КС могут обращаться в административный суд с заявлением о рассмотрении вопроса о соответствии нормативного административного акта (его части) закону или постановлению правительства <70>.

<68> См.: Taminskas A. Impact of Establishment of Administrative Courts in Lithuania to the Development of the Seimas Ombudsmen's Office: Today and Tomorrow // International Conference "Ombudsmen as a remedy for the protection of the right to good administration". Vilnius, 14 - 15 April 2005. Available at: http://www.lrski.lt/preview.php?p=115&l=EN&n=139.
<69> 19 str. 13 d. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieru Istatymas 2004 m. lapkricio 4 d. N IX-2544 Vilnius // Valstybes zinios. 2004. Nо. 170-6238.
<70> 19 str. 12 d. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieru Istatymas 2004 m. lapkricio 4 d. N IX-2544 Vilnius // Valstybes zinios. 2004. Nо. 170-6238.

В отличие от нового латвийского Закона Закон о КС не наделяет литовского омбудсмена полномочием обращаться в суд в защиту общественных интересов - согласно п. 16 ст. 19 Закона КС вправе предлагать сделать это прокурору в установленном законом порядке. В то же время процессуальное законодательство Литвы потенциально допускает возможность непосредственного обращения КС в суд за защитой общественных интересов в том случае, если бы Закон о КС прямо предусматривал данное полномочие КС. Так, например, согласно п. 1 ст. 56 Закона об административном процессе "в случаях, предусмотренных законами, прокурор, административные учреждения, публичные институты, органы, организации, службы или юридические лица вправе обратиться в суд с требованием о защите публичных интересов государства, муниципалитета, индивидуальных прав и законных интересов" <71>.

<71> 56 str. 1 d. Lietuvos Respublikos Administraciniu bylu teisenos Istatymas 2000 m. rugsejo 19 d. N VIII-1927 Vilnius // Valstybes zinios. 1999. N 13-308, N 36-1067, N 60-1955.

Данный пробел Закона о КС наглядно проявился в нашумевших в Литве делах "земельных захватчиков". Анализ ежегодных докладов КС показывает, что значительная часть жалоб, адресованных КС, касается как раз проблем, связанных с реституцией земельной собственности <72>. В этих делах, связанных с восстановлением прав собственности на землю, КС выявили массив незаконных действий и решений должностных лиц органов государственной власти, нарушающих интересы многих людей. Тем не менее КС не могли обратиться в административный суд с требованием отмены данных административных решений, очевидно нарушающих публичные интересы. В рамках действующего закона КС смогли только обратиться в прокуратуру, основная сфера деятельности которой весьма далека от проблем применения норм, касающихся реституции земельной собственности, с целью обжалования данных решений в порядке административного судопроизводства. В докладе КС за 2005 г. также отмечается, что во многих случаях КС были вынуждены обращаться в прокуратуру с просьбой о защите публичных интересов в суде, поскольку только прокурор наделен данными полномочиями для защиты публичных интересов <73>. В связи с вышеизложенным тезис о том, что омбудсмены Литвы наделены полномочием обращаться в суд в защиту нарушенных прав и свобод человека, высказанный в крайне интересном диссертационном исследовании Ю.Г. Спичак "Институт омбудсмена в государствах Восточной Европы", является, на наш взгляд, достаточно спорным <74>.

<72> См., например: Seimas Ombudsmen of the Republic of Lithuania. Annual Report of 2004. Summary. Vilnius. Published by Leidybos jmone "Kriventa", 2005. P. 19 - 21, 27 - 28; Seimas Ombudsmen of the Republic of Lithuania. Annual Report of 2005. Summary. Vilnius. Published by Leidybos jmone "Kriventa", 2006. P. 26, 29.
<73> Seimas Ombudsmen of the Republic of Lithuania. Annual Report of 2005. Summary. Vilnius. Published by Leidybos jmone "Kriventa", 2006. P. 2006.
<74> Спичак Ю. Г. Институт омбудсмена в государствах Восточной Европы. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 22.

Наибольшими возможностями по использованию средств судебной защиты среди омбудсменов стран Балтии обладает польский Уполномоченный. Закон предоставляет УПГ возможность возбуждения, а также участия в любых уже ведущихся гражданских и административных судебных производствах на правах прокурора, подавать жалобы в административный суд, а также принести кассационный протест или чрезвычайную ревизию по любому вступившему в законную силу решению. В свою очередь, Административно-процессуальный кодекс РП наделяет Уполномоченного такими прямо не упомянутыми в Законе о УПГ правами, как: обращаться в административный суд с заявлением о разрешении спора о компетенции между органами местного самоуправления <75>; спора о компетенции между органами местного самоуправления и органами правительственной администрации <76>.

<75> Art. 22 § 1 pkt 1 Ustawa z dn. 14.06.1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego // t.jedn. Dz.U. z 2000 r. N 98, poz. 1071.
<76> Art. 22 § 2 Ustawa z dn. 14.06.1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego // t.jedn. Dz.U. z 2000 r. N 98, poz. 1071.

Комплексность и оригинальность полномочий УПГ в сфере судебной защиты требует выявления их общих характеристик.

Во-первых, это полная независимость УПГ при принятии решения о возбуждении или участии в судебном производстве: данное решение УПГ не подлежит контролю со стороны судебных органов. Так, об участии УПГ в гражданском судопроизводстве польский ученый С. Трочук пишет: "Оценка, имеются ли предпосылки для того, чтобы требовать возбуждения производства по гражданскому делу или принять участие в уже начатом производстве, принадлежит исключительно Уполномоченному. Эта оценка не подлежит контролю со стороны суда и является реализацией конституционного принципа независимости Уполномоченного (ст. 210 Конституции РП). Разумеется, эта оценка должна учитывать то, что в задачи Уполномоченного (согласно п. 3 ст. 1 Закона о УПГ) входит исследование вопроса, произошло ли вследствие действий или бездействия органов, организаций или институтов, обязанных следить за соблюдением и реализацией свобод и прав, нарушение закона, основ социального общежития и социальной справедливости. Следовательно, как требование Уполномоченного возбудить производство, так и его заявление об участии в уже начатом производстве должно быть формой реакции на указанные выше нарушения" <77>. Что касается административного судопроизводства, то, по мнению автора, следует безусловно согласиться с Д. Святкевичем, известным польским ученым, автором многочисленных трудов, в т.ч. монографии, посвященных институту УПГ, занимавшим должность заместителя Уполномоченного, "что Уполномоченный сам автономно принимает решение, обосновано ли его участие в идущем производстве охраной прав человека и гражданина, а также направлении предусмотренных правовых средств обжалования" <78>. Подобный взгляд по этому вопросу находим у польского ученого-административиста Д.П. Тарно, который утверждает, что "(...) решение о возбуждении производства, как и об участии в уже идущем производстве, принадлежит исключительно... Уполномоченному. Верность решения об участии в этом производстве не подлежит оценке суда" <79>.

<77> Trociuk S. Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz. Warszawa: Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich; Agencja Master, 2005. S. 70.
<78> Swiatkiewicz. J. Rzecznik Praw Obywatelskich a sadownictwo administracyjne po reformie. Warszawa: Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich; Agencja Master, 2004. S. 11.
<79> Tarno J.P. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2004. S. 41.

Во-вторых, УПГ, участвуя в гражданском и административном судопроизводстве, обладает статусом прокурора и на него распространятся все соответствующие процессуальные нормы <80>.

<80> См.: Art. 7 Ustawa z dn. 17.10.1964 r. Kodeks postepowania cywilnego // Dz.U. z dn. 01.12.1964 r.; art. 182 Ustawa z dn. 14.06.1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego // t.jedn. Dz.U. z 2000 r. N 98, poz. 1071; art. 8 Ustawa z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postepowania przed sadami administracyjnymi // Dz.U. N 153, poz. 1270 ze zm.

В-третьих, использование Уполномоченным судебно-процессуальных полномочий осуществляется на основе принципов субсидиарности и первоочередной защиты публичных интересов, например, если это обусловлено беспомощностью лица в реализации имеющегося у него права, если есть необходимость разрешения правовой проблемы, вызывающего интерес с точки зрения защиты прав и свобод, наконец, если дело имеет прецедентный характер и его решение будет иметь существенное значение для урегулирования правовой ситуации других граждан <81>. Надо понимать, что роль Уполномоченного не заключается в исполнении адвокатских функций, т.е. оказания помощи гражданам в реализации присущих им субъектных прав в судах. Поэтому если сторона судопроизводства располагает средствами защиты своих прав (еще не истек срок исковой давности или срок подачи жалобы в административный суд, есть возможность внесения кассационной жалобы и т.п.), УПГ может ограничиться указанием стороне на те средства процессуального воздействия, которыми она располагает по закону <82>.

<81> См.: Trociuk S. Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz. Warszawa: Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich; Agencja Master. 2005. S. 70 - 71.
<82> Art. 11 pkt 2 Ustawa z dnia 15 lipica 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich // Dz.U. z 2001 r., N 14, poz. 147.

Особое внимание в системе судебных полномочий УПГ заслуживает проблема реализации права Уполномоченного на подачу кассационной жалобы по гражданским делам, а точнее, продолжительности срока, предоставленного УПГ для обращения с кассацией. Предоставление в соответствии с Законом от 12 мая 2000 г. "Об изменениях Закона об Уполномоченном по гражданским правам, Гражданско-процессуального кодекса, а также об изменениях некоторых других законов" <83> Уполномоченному права вносить кассацию по гражданским делам в течение продленного (шестимесячного) по сравнению с общепринятым (месячным) сроком, вызвало острые дебаты в польском юридическом сообществе. Самое сильное сопротивление было со стороны Верховного Суда РП, который видел в таком решении, помимо прочих негативных аспектов, разрушение единой конструкции кассации в гражданских делах, а также продление периода неопределенности в отношении вступления в силу решений суда второй инстанции <84>. Сторонники же такого изменения ссылались на то, что Уполномоченный не в состоянии обеспечить защиту прав граждан и других субъектов посредством кассации в сложных случаях, поскольку прежде чем он получит информацию о неправомерном решении суда, материалы судебного дела и составит кассационную жалобу, уже пройдет отведенный на ее подачу месячный срок. В результате полемика вышла за рамки научной дискуссии, и проблема была разрешена лишь при участии Конституционного трибунала и Сейма РП.

<83> Ustawa z dn. 12.05.2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy- Kodeks postepowania cywilnego oraz o zmianie niektorych innych ustaw // Dz.U. N 48, poz. 552.
<84> Начальник Управления гражданского судопроизводства Верховного Суда проф. Т. Еречинский в своей статье "Od l lipcaobowiazuja zmiany w Kpc - Waga interesu publicznego" // Nasz Dziennik z 05.07.2000 r. N 155 даже назвал подобное новшество "законодательным мыльным пузырем". См. также: Gudowski J. Kasacja w postepowaniu cywilnym po zmianach dokonanych ustawami z dnia 12 i 24.05.2000 r. // Przeglad sadowy z 2001 r. N 2.

Верховный Суд направил Конституционному трибуналу заявление о рассмотрении соответствия Конституции положения § 2 ст. 3934 ГПК, представлявшей УПГ право направить кассацию по истечении общего срока, предусмотренного для сторон и иных субъектов, допущенных к участию в гражданском процессе. Решением от 19 февраля 2003 г. <85>. Конституционный трибунал признал норму § 2 ст. 3934 ГПК противоречащей конституционному праву на обращение в суд, поскольку это положение не позволяло однозначно определить момент вступления в силу судебного решения, которое было обжаловано УПГ в порядке кассации.

<85> Wyrok T. K. z dn. 2003.02.19 konstytucyjnosc przepisow dotyczacych wyjatku od ogolnego terminu do wniesienia kasacji // Sygn. P 11/02, Z.U. OTK 2003/2A/12, Dz.U. 2003.41.360 z dn. 2003.03.10.

Однако практически одновременно с вышеназванным решением Конституционный трибунал издал Постановление от 12 марта 2003 г. <86>, в котором указал на отсутствие целостной системы средств кассационного обжалования по мотиву нарушения прав и свобод человека и гражданина, вступивших в законную силу судебных решений по гражданским делам, и направил в Сейм ходатайство о необходимости законодательных изменений с целью устранения данного пробела и придания целостности правовой системе. В обоснование такой позиции Конституционный трибунал отмечал, что "...конституционное право обращения в суд, обеспечивающее устойчивость и стабильность судебных решений, а следовательно, обеспечивающее надежность и безопасность правового процесса, не имеет абсолютного характера. В исключительных и строго определенных ситуациях вопиющих нарушений закона следует допустить возможность отступления от принципа устойчивости судебных решений. Обеспечение защиты свобод и прав - это один из принципов правового государства (ст. 5 Конституции). Этот принцип препятствует созданию такой системы обжалования, которая не позволяет отменить путем четко регламентированных чрезвычайных средств обжалования решения, которые вступили в законную силу несмотря на то, что их содержание нарушает конституционные свободы и права человека и гражданина" <87>.

<86> Postanowienie T.K. z dn. 2003.03.12 // Sygn. S 1/03, Z.U. OTK 2003/3A/24.
<87> Postanowienie T.K. z dn. 2003.03.12 // Sygn. S 1/03, Z.U. OTK 2003/3A/24. S. 2.

Польские законодатели откликнулись на обращение Конституционного трибунала принятием Закона от 22 декабря 2004 г. "Об изменении Гражданско- процессуального кодекса" и Закона "О системе судов общей юрисдикции" <88>, который восстановил полномочие УПГ направлять в течение продленного периода времени (6 месяцев) кассацию по гражданским делам в Верховный Суд.

<88> Ustawa z dn. 22.12.2004 o zmianie ustawy - Kodeks postepowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sadow powszechnych // Dz.U. z 2005 r. N 13, poz. 98.

Польский омбудсмен наделен также весьма интересным полномочием в судебной сфере - направлять заявления в Верховный Суд о принятии постановления с целью разъяснения правовых положений, применение которых вызывает разногласия в судебной практике <89>. Компетенция Верховного Суда РП устранять разногласия в толковании закона, выявленные в процессе судопроизводства, является одной из форм осуществления закрепленного Конституцией РП за Верховным Судом надзора за деятельностью судов общей юрисдикции и военных судов в сфере судебной практики <90>. Аналогичным средством унификации судебной практики обладает и Высший административный суд: он принимает постановления, направленные на разъяснение положений закона, применение которых вызвало расхождения в производстве административных судов <91>. Постановления принимаются Высшим административным судом по заявлению Председателя Высшего административного суда, Генерального прокурора и УПГ <92>. Как отмечает С. Трочук, цели и процедура принятия Верховным Судом и Высшим административным судом вышеназванных постановлений по инициативе УПГ являются во многом схожими.

<89> Art. 16 ust. 2 pkt 4 Ustawa z dnia 15 lipica 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich // Dz.U. z 2001 r., N 14, poz. 147.
<90> Art. 183 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwirtna 1997 r. // Dz.U. z 1997 r., N 78, poz. 483.
<91> Art. 15 § 1 pkt 2 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi // Dz.U. N 153, poz. 1270 ze zm.
<92> Art. 264 § 2 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi // Dz.U. N 153, poz. 1270 ze zm.

Во-первых, принимаемые в этом порядке постановления служат одной цели - приведению судебной практики судов общей юрисдикции и административных судов к единообразию. В этой связи стоит особо отметить, что единое толкование положений закона, осуществляемое судами, даже если, по мнению УПГ, оно имеет недостатки, не является основанием для его обращения с заявлением в Верховный или Высший административный суд. Отсюда также следует, что не является основанием для подачи УПГ заявления о принятии соответствующего постановления разногласия в правоприменительной практике органов публичной администрации или расхождения между правоприменительной практикой этих органов и системой административных судов.

Во-вторых, выявление расхождений толкования закона в деятельности подведомственных судов осуществляется Верховным и Высшим административным судом не в связи с каким-то вопросом по конкретному делу, а в порядке абстрактного контроля.

В-третьих, заявление УПГ о принятии постановления Верховным или Высшим административным судом требует убедительного обоснования <93>. Обоснование заявления должно посредством ссылок на конкретные судебные решения демонстрировать расхождения и разногласия в судебной практике соответствующих судов, а также должно содержать собственную позицию УПГ относительно предполагаемого направления устранения этих расхождений и правильного толкования положений закона <94>.

<93> Art. 268 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi // Dz.U. N 153, poz. 1270 ze zm.
<94> См.: Trociuk S. Ustawa о Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz. Warszawa: Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich; Agencja Master. 2005. S. 107 - 108.

В заключение обзора об использовании польским омбудсменом средств судебной защиты хочется привести яркую цитату из монографии Д. Святкевича "Уполномоченный по гражданским правам в польской правовой системе": "В некоторых странах омбудсмены утверждают, что министры более всего опасаются критики с их стороны в ежегодном годовом докладе, представляемом на парламентском заседании. Можно только позавидовать, что где-то есть такие министры. В Польше, где сегодня в правительственных рядах во время годового отчета Уполномоченного заметны пустующие места, имеют значение главным образом (хотя и не только) заявления Уполномоченного, направляемые в суды и Конституционный трибунал, а также сама возможность их потенциальной подачи. Отсюда следующий тезис, характеризующий современную польскую ситуацию: Конституционный трибунал и суды являются мощным союзником омбудсмена, без поддержки которых результаты его деятельности были бы несоизмеримо более скромными" <95>. В этом смысле модель взаимодействия омбудсмена и судебной системы, сложившаяся в Польше, представляет несомненный практический интерес для Российской Федерации. Следует признать, что концепция партнерства омбудсмена и суда, реализуемая и в других странах Балтии, сама по себе обладает огромной теоретической и практической ценностью, поскольку снимает проблемы конкуренции и конфликта юрисдикций суда и омбудсмена, объединяя усилия этих правовых институтов в деле защиты прав граждан и контроля за качеством публичного управления.

<95> Swiatkiewicz. J. Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym. Stan prawny na 30 czerwca 2001. Warszawa: Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, 2001. S. 150.