Мудрый Юрист

К вопросу о концепции гармонизации российского законодательства в контексте международно-правовых стандартов

Пшеничнов М.А., доцент, начальник факультета по подготовке научно-педагогических кадров Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук.

Общемировые интеграционные процессы углубляют взаимосвязь и взаимопроникновение российского и международного права. Однако механическое копирование международно-правовых принципов, институтов и норм, которые трудно вплести в "системную ткань" российской правовой системы, нередко создает чужеродное тело, порождает противоречия в процессе реализации законов и иных нормативных актов. Оказываясь в чуждой им культуре и социальной среде России, они способны "порождать особое явление правовой аннигиляции, т.е. их уничтожение и поглощение традиционной средой, в результате чего происходят различные правовые мутации, превращение этих конструкций в квазиюридические феномены" <1>.

<1> Синюков В.Н. Российская правовая система: (вопросы теории): Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1995. С. 368; Морозова Л.А. Современная российская государственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 5.

В создавшихся условиях назрела разработка перспективной, комплексной модели гармонизации российского законодательства, которая бы учитывала не только внутригосударственные, но и международно-правовые аспекты.

Выделяется два ключевых момента, обусловливающих потребность в концепции гармонизации российского законодательства в контексте международного права. Первый, внешний, аспект связан с необходимостью выполнения международных обязательств; второй, внутренний, аспект - с необходимостью приведения в согласованный, стройный вид законодательного массива Российской Федерации. Таким образом, концепция гармонизации российского законодательства должна объединять в себе внутренний и внешний (международно-правовой) аспекты. При этом, когда идет речь о гармонизации российского законодательства и международного права, нельзя упускать из виду, что предметом этого процесса наряду с законами, административными и судебными актами выступает и Конституция России. Поэтому гармонизация российского законодательства в международно-правовом аспекте предстает как совокупность мер организационно-правового, политического характера, проводимых государством в целях согласования национального законодательства, в том числе и Конституции РФ, с общепризнанными принципами и нормами современного международного права и обязательными для Российского государства международными договорами.

Первая концептуальная задача, которая может и должна решаться посредством гармонизации, - проблема соотношения юридической силы норм российских законов и норм, содержащихся в международно-правовых актах.

Вопрос о реальной иерархии юридической силы норм российского и международного права по-прежнему имеет существенное значение. Проблема возникает ввиду неоднозначного толкования российскими правоведами ч. 4 ст. 15 Конституции, что "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Анализ вышеназванного положения позволяет одним авторам сделать вывод о конституционном закреплении верховенства международного права над правом внутригосударственным <2>, в том числе и над Конституцией России <3>. Напротив, другие ученые отрицают приоритет международного права и признают верховенство Конституции РФ в системе источников российского права <4>.

<2> См., например: Ершов В.В. Конституционные проблемы судоустройства и судопроизводства // Государство и право. 1994. N 12. С. 50; Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. N 4. С. 10; Хлестов О.Н. Международное право и Россия // Московский журнал международного права. 1994. N 4. С. 54.
<3> См., например: Муромцев Г.И. Соотношение международного и внутригосударственного права в свете Конституции Российской Федерации // Право и политика современной России. М., 1996. С. 135 - 137; Тиунов О.И. Практика Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам применения международно-правовых норм о защите прав человека в свете участия России в Совете Европы // Российская Федерация в Совете Европы: проблемы применения норм о защите прав человека. Екатеринбург, 1997. С. 8 - 9; Черниченко С.В. Международные договоры и практика Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда. 1997. N 2. С. 72.
<4> См., например: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 36 - 37; Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 23.

Гармонизация законодательства с позиции международно-правовых стандартов позволит выработать критерии пропорциональности, внутренней соразмерности содержания российских законов. Подобное необходимо в том числе и для Конституции России. В частности, некоторые авторы указывают на детальную проработку конституционных положений и приведение их в соответствие с международно-правовыми соглашениями, посвященными правам человека <5>. Другие ученые отмечают, что ст. ст. 47 - 53 Конституции России излишне детализированы <6>.

<5> Какимжанов М.Т. Соблюдение прав и свобод граждан в деятельности милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 20; Немытина М., Тихонов А. Применение норм Конституции РФ в уголовном судопроизводстве // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. N 1(18). С. 56 - 61.
<6> Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 55.

Посредством разумной, обоснованной гармонизации удастся правильно ответить на вопрос: вписываются ли в российское право, правовую действительность международные стандарты? Российская правовая система отличается редким своеобразием, в основе которого - специфические черты российского общества и тех реформ, которые оно переживает.

Сугубо прикладное значение имеет и следующая задача. Российская правовая система лишь в идеале выглядит внутренне согласованной, непротиворечивой и стройной системой, где каждый из элементов взаимно дополняет друг друга и не содержит противоречивых положений. Между тем на практике несогласованность, особенно юридических норм, встречается весьма часто. Как справедливо отмечается в литературе, "юридические коллизии часто порождаются рассогласованностью внутри правовой системы" <7>.

<7> Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 35.

Особенно эта проблема актуальна ввиду включения в состав правовой системы России общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, которые совокупно представляют собой особый составной компонент правовой системы, обладающий автономией и сохраняющий связь с международной правовой системой. Поэтому четкое раскрытие и нормативное закрепление наиболее эффективных, приоритетных способов гармонизации позволит легально ставить вопрос о контроле данного процесса. Ведь очевидно, что данный процесс, особенно в международно-правовом плане, не может быть произвольным - требуется его развернутая юридическая регламентации.

Основой гармонизации законодательства служит Конституция России. Как Основной Закон государства Конституция России, реализуя собственно регулятивные функции, осуществляет функцию гармонизации, в том числе и в международно-правовом плане. Будучи основным организующим ядром правовой системы, Конституция РФ обеспечивает сбалансированность, согласованность всех ее элементов.

Требует постоянного внимания проблема гармонизации международных обязательств Российской Федерации. Один из аспектов - совместимость международных обязательств России как участницы международных универсальных конвенций (например, конвенций МОТ) и региональных многосторонних договоров (например, в рамках СЕ и СНГ). Актуальность подобного отмечается в том числе и экспертами Совета Европы. В частности, при вступлении России в Совет Европы было обращено внимание на соответствие проекта Евроазиатской конвенции по правам человека стран СНГ Европейской конвенции по правам человека в аспекте применения контрольных механизмов <8>.

<8> Право Совета Европы и Россия: Сборник документов и материалов. Краснодар, 1996. С. 57.

В этой связи концепция гармонизации должна содержать механизм устранения противоречий международных обязательств, причем как между принятыми обязательствами, подлежащими исполнению, так и обязательствами, которые будут взяты в будущем. Думается, что в единую согласованную систему должны быть приведены обязательства Российской Федерации и обязательства бывшего СССР, правопреемницей которых является Россия. Для международного сообщества в целом, отдельных зарубежных партнеров России важно знать, какие обязательства признает для себя Российское государство. Это позволит прогнозировать, во многом предвидеть поведение Российской Федерации на международной арене.

Актуальным видится вопрос определения очередности выполнения международных обязательств. Каким обязательствам следует отдать приоритет: универсальным или региональным, политическим или юридическим? Здесь немаловажным фактором является отсутствие единого, согласованного механизма контроля международных органов на универсальном и региональном уровнях за выполнением государствами своих обязательств. Например, на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (ст. 19) для обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися сторонами, образуются Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека <9>. В свою очередь, согласно ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. участвующие в настоящем Пакте государства обязуются представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в настоящем Пакте. Доклады направляются Генеральному секретарю ООН, который направляет их в Комитет по правам человека <10>. Логично предположить, что различия в механизмах контроля влекут за собой различия в последствиях и значимости принимаемых ими решений. А отсюда неоднороден интерес государств, в том числе и России, к выполнению своих обязательств.

<9> Действующее международное право. Т. 2. М., 1997. С. 109.
<10> Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291.

По-прежнему остро стоит проблема правового обеспечения реализации в России международных обязательств в области прав человека. В данной сфере гармонизация позволит равномерно сбалансировать международные и внутригосударственные средства обеспечения прав и свобод человека.

Концепция гармонизации российского законодательства в контексте международного права позволит усовершенствовать многие терминологические нововведения последнего времени. В частности, появятся предпосылки для дефинитивного закрепления содержания и исчерпывающего перечня "общепризнанных принципов и норм международного права", которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. До тех пор пока этого не произойдет, непосредственным регулятором внутренних отношений эти принципы вряд ли станут <11>. Уже сейчас симптоматичным становится спад научного и общественного интереса к данной категории правовых регуляторов.

<11> Подробнее об этом см.: Баранов В.М. Теория права в контексте проблем взаимодействия международного и российского права // Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 1996. Ч. 1. С. 58.

Конечно, за столь короткий промежуток времени, прошедший со времен эпохи социализма, трудно ожидать значительных перемен на пути строительства правовой государственности. Однако важно акцентировать усилия ученых и практиков на том, чтобы не допустить превращения России в государство, где законодательство внутренне конфликтно, противоречиво. При этом принципиально не упустить в ходе научных дискуссий и законотворческих работ внешней стороны процесса гармонизации, без учета которой может оказаться бесплодной вся проделанная работа по совершенствованию российского законодательства. Только тогда гармонизация российского законодательства в ее концептуально-нормативном выражении позволит снять многие наболевшие вопросы, а международное право выступит стратегическим ориентиром согласования всех видов нормативно-правовых актов.