Мудрый Юрист

Судебная практика по вопросам разграничения властных полномочий между федерацией и республиками

Крылов В.М., председатель Верховного Суда Республики Башкортостан.

Одним из важнейших вопросов развития федерализма является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Конституция РФ осуществляет этот принцип в строгой последовательности: сама федеральная конституция как основа разграничения предметов ведения и полномочий; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ) и заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).

По вопросам, которые находятся вне пределов ведения федерации и совместного ведения, субъекты федерации принимают законы по своему усмотрению. Иерархия законов по вертикали имеет определенные черты соподчиненности: в случае, если закон субъекта федерации противоречит федеральному закону, изданному по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов, действует федеральный закон. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта федерации, изданным по предметам ведения субъектов федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта федерации. Таким образом, Конституция установила определенный механизм воздействия федеральной и региональной государственной власти, чем и обеспечивается самостоятельность функционирования последней.

Коллизии же, которые возникают между федеральными законами и законами субъектов федерации, разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации.

В Постановлении от 30 ноября 1995 г. <1> по делу о проверке конституционности ст. ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г. Конституционный Суд указал, что по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с первой главой Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции и базирующихся на них федеральных правовых актах, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. Однако если изданным позднее федеральным законом по вопросам совместного ведения будет установлено иное правило, чем ранее принятое законом субъекта Российской Федерации, то в этом случае действует правило федерального закона.

<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. 1992 - 1996. М., 1997. С. 629 // Российская газета. 1995. 27 дек.

Автор солидарен с точкой зрения ученых, которые считают правовую форму федерального закона в виде "основ" или "общих принципов" наиболее адекватной характеру регулирования по предметам совместного ведения. Как считают некоторые исследователи, и автор разделяет с ними данную позицию, в этом случае должно действовать общее правило, заключающееся в том, что пределы регулирования целесообразно определять в федеральных законах, издаваемых по предметам совместного ведения. Основной способ - четкое закрепление непосредственно в федеральном законе компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ <2>.

<2> Сергеев А. Разграничение компетенций Российской Федерации и ее субъектов: мифы и реальность // Федерализм. 2005. N 2. С. 107 - 132.

Дальнейшее раскрытие принципа равноправия субъектов РФ, легитимной возможности договорного регулирования внутрифедеративных отношений содержится в Постановлении от 14 июля 1997 г. N 12-П по делу о толковании части 4 статьи 66 Конституции РФ, где Конституционный Суд РФ установил: "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают полнотой государственной власти и вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа" (пункт 6 мотивировочной части) <3>.

<3> Сборник законов Российской Федерации. 1996. N 29. С. 3581.

Также обоснованно четкую позицию принял Конституционный Суд в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П и Определении от 27 июня 2000 г. N 92-О, а именно: "Конституционный Суд Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации".

Такая правовая позиция видится весьма полезной и своевременной, так как при подготовке конституционно-правовых договоров необходимо точно представлять, что в чисто научном плане содержание термина "полнота государственной власти" вне предметов ведения и полномочий Российской Федерации является понятием, синонимичным понятию "суверенитет" <4>.

<4> Малый А.Ф. Особенности договорных отношений в "сложносоставном" субъекте Российской Федерации / МГУ им. М.В. Ломоносова. М.: ТК Велби, 2006. С. 241 - 244.

Однако в связи с тем, что в начале 90-х годов XX в. понятие "суверенитет" стало чрезмерно политизированным и связывалось общественным сознанием исключительно с попытками отдельных регионов добиться полной независимости от федерации, с угрозами территориальной целостности, это понятие нуждалось в подробном толковании.

Сформулированные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации понятия представляют содержательную часть истинно конституционной, легитимной, а значит, законной возможности существования конституционно-правовых договоров.

Следует отметить, что проблемам федерализма посвящены около 30% постановлений Конституционного Суда РФ.

Законодатель достаточно редко проявляет инициативу по разработке поправок в федеральные законы, положения которых признаны неконституционными. Однако необходимо отметить, что рекомендательные предложения резолютивных частей постановлений Конституционного Суда, основанные на соответствующих статьях Конституции Российской Федерации, оказывают существенное влияние на законодательную деятельность Федерального Собрания Российской Федерации. Такие рекомендации содержатся в решениях Конституционного Суда 1995 - 2006 гг.

Кроме того, постановления влияют и на деятельность судебных и иных правоприменительных органов, и, по существу, рассматриваются ими в качестве источников российского права <5>. Так, в Определении от 8 июля 2004 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке на соответствие Конституции РФ Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" Суд констатировал, что в соответствии с Конституцией РФ установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности, судоустройство и федеральная государственная служба находятся в ведении Российской Федерации и, следовательно, регулируются федеральными конституционными законами и федеральными законами, которые имеют прямое действие на всей территории (п. п. "г", "о", "т" ч. 1 ст. 71, ч. 1 ст. 76) <6>.

<5> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2004 г. N 10-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и технического характера в связи с запросом администрации Псковской области".
<6> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке на соответствие Конституции РФ Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 4. Ст. 3991.

Еще одним примером может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. "По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", ч. 2 ст. 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", п. 2 ст. 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" и п. 6 ст. 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан". Суд подчеркнул, что, определяя предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за пределами которого субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, Конституция Российской Федерации относит регулирование прав и свобод человека и гражданина, а значит, прав в языковой сфере, и установление основ федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации, составной частью которой является государственная языковая политика, к ведению Российской Федерации (п. п. "в", "е" ст. 71), а защиту прав и свобод человека и гражданина и общие вопросы образования, культуры и языка как их компонента - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. п. "б", "е" ч. 1 ст. 72).

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

В Российской Федерации формируется единая судебная система, обеспечивающая присущими этой системе методами суверенитет Федерации в целом, территориальную целостность, государственную защиту прав и свобод граждан РФ.

Конституционный Суд РФ, находясь в этой единой системе государственной власти в Российской Федерации, поддерживает и единое правовое пространство этой системы, наряду с созданными и создающимися конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.

Власть Конституционного Суда, осуществляемая наряду с другими органами государственной власти, распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Отменяя или признавая неконституционными законы и иные нормативные акты либо части этих актов, принятые федеральными и региональными законодательными (представительными) органами государственной власти, Конституционный Суд приводит в соответствие с Конституцией России.

Органы государственной власти РФ, субъектов Федерации несут перед Конституционным Судом РФ ответственность за нарушение единства системы государственной власти в стране, неисполнение решений Конституционного Суда РФ.

Общий вывод таков, что Конституционный Суд РФ, рассматривая конституционно-правовые вопросы, тем самым влияет на принятие политических решений, разрешает политические споры конституционно-правовыми средствами, но при этом сам выступает не как участник политического процесса, а как хранитель Конституции РФ, конституционных ценностей и идеалов.