Мудрый Юрист

Проблемы финансово-правового стимулирования инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации

Бубенщиков А.Д., старший преподаватель кафедры финансового права Юридического института Томского государственного университета.

Органы государственной власти всех регионов России заинтересованы в активизации инвестиционной деятельности на своих территориях. Это желание понятно, поскольку инвестиционная деятельность обеспечивает рост экономики региона и, соответственно, способствует повышению уровня жизни его населения <1>. Таким образом, вопрос о том, как осуществить правовое стимулирование инвестиционной деятельности, должен быть одним из главных на сегодняшней повестке дня региональных властей.

<1> Как известно, повышение уровня жизни населения - актуальнейшая проблема, решение которой предусмотрено Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р).

Каждый регион Российской Федерации осуществляет правовое стимулирование инвестиционной деятельности в соответствии со своей спецификой и традициями, где объединяющим началом служат нормы федерального законодательства. В то же время можно выделить общее направление правового регулирования указанных отношений, складывающегося в регионах, - это предоставление различных преференций для субъектов инвестиционной деятельности.

Вопросы правового стимулирования инвестиционной деятельности лежат в сфере финансового права, финансовой деятельности государства. В теории финансового права существует общая точка зрения, что финансовой деятельностью государства и органов местного самоуправления является организационная деятельность уполномоченных органов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства и муниципальных образований <2>. Самый действенный стимул для хозяйствующих субъектов - стимулирование посредством финансов, поскольку цель их деятельности - деньги (прибыль). Отношения по финансовому стимулированию инвестиционной деятельности получают свое развитие, что в свою очередь способствует формированию такого правового института, как финансово-правовой стимул инвестиционной деятельности. Под правовым стимулом в юридической науке понимается правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования.

<2> См: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2004. С. 7.; Зуев В.М. Финансовое право Российской Федерации (теория общей части). Томск, 2000. С. 37.

На основе общего определения правового стимула можно вывести дефиницию для финансово-правового стимула инвестиционной деятельности. Финансово-правовой стимул инвестиционной деятельности - это норма финансового права, побуждающая субъекта экономических отношений осуществлять инвестиционную деятельность для удовлетворения собственного и общественного интереса в рамках действующего законодательства.

Действующее инвестиционное законодательство Российской Федерации позволяет разделить финансово-правовые стимулы инвестиционной деятельности на нормы-льготы, нормы-поощрения и нормы-декларации (нормы, не обеспеченные санкцией). По силе стимулирующего воздействия на формирование мотивации участника инвестиционной деятельности на первом месте выступают прежде всего льготы, на втором и третьем соответственно поощрения и декларации.

Под правовой льготой понимается правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворять свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей <3>.

<3> Общая теория государства и права. Академический курс в 2 томах. Том 2. Теория права / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 488.

Нормы-льготы, являющиеся финансово-правовыми стимулами инвестиционной деятельности, можно, в свою очередь, разделить на следующие виды:

  1. налоговые льготы;
  2. инвестиционный налоговый кредит;
  3. специальный налоговый режим;
  4. бюджетные ассигнования;
  5. бюджетный кредит;
  6. субвенции или субсидии;
  7. бюджетные инвестиции, в том числе инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
  8. государственные и муниципальные гарантии.

Кроме того, указанные нормы-льготы в зависимости от вида правоотношений можно разделить на два вида: нормы-льготы, входящие в состав налоговых правоотношений, к которым относятся налоговые льготы, инвестиционный налоговый кредит, специальный налоговый режим, и нормы-льготы в составе бюджетных правоотношений (бюджетные ассигнования, бюджетный кредит, субвенции или субсидии, бюджетные инвестиции, в том числе инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц, государственные и муниципальные гарантии).

Данные нормы-льготы являются финансово-правовыми льготами, поскольку выступают не как формы и меры юридического одобрения, а как правомерное облегчение положения субъекта, выражающееся в предоставлении ему преимуществ посредством финансов по отношению к другим участникам хозяйственной деятельности.

Под поощрением понимается форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия. Поощрение, несомненно, стимул любой деятельности. Но при финансово-правовом стимулировании инвестиционной деятельности его роль не так велика, как, например, предоставление льгот, поскольку финансово-правовое стимулирование, как уже указывалось выше, осуществляется посредством использования государственных (муниципальных) финансов.

В то же время использование поощрительных мер при осуществлении инвестиционной деятельности за счет средств бюджетов (предоставление призов, подарков и т.д.) будет играть свою мотивационную роль для осуществления инвестиций. Примером этому служит Приказ Госстроя России от 10 октября 2000 г. N 226 "О ежегодном конкурсе на лучшие "инвестиционно-строительные проекты" <4>. Конкурс проводился в целях внедрения высоких стандартов качества инвестиционно-строительных проектов, повышения инвестиционной привлекательности строительной отрасли. Он активизировал привлечение средств институциональных и частных российских и иностранных инвесторов, выход на международные рынки капитала, совершенствование инвестиционных проектов. Награждение победителей конкурса производится в Госстрое России в торжественной обстановке. Результаты конкурса со списками его победителей публикуются в "Строительной газете", журнале "Экономика строительства" и местных изданиях.

<4> Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2001. N 1.

Финансово-правовые нормы-декларации также играют стимулирующую роль в развитии инвестиционных отношений, поскольку обеспечивают стабильность инвестиционной деятельности, формируют положительный инвестиционный климат. Примером финансово-правовой нормы-декларации инвестиционного законодательства являются положения ст. 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". Данная статья устанавливает, что органы государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, используют две формы государственного регулирования: создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, и прямое участие государства в этой деятельности. При создании благоприятных условий совершенствуется система налогов, механизм начисления амортизации и использования амортизационных отчислений. Субъектам инвестиционной деятельности устанавливаются специальные налоговые режимы, не носящие индивидуальный характер. Государство участвует в разработке, утверждении и финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Государство вправе размещать на конкурсной основе средства федерального бюджета для финансирования инвестиционных проектов.

Имеются и другие финансово-правовые нормы, не обеспеченные санкцией, способствующие созданию в Российской Федерации благоприятного инвестиционного климата.

В Сибири одним из факторов, сдерживающих экономическое развитие региона, является отсутствие эффективных мер привлечения инвестиций на региональном уровне <5>. Одна из мер, призванных устранить этот недостаток, - обеспечение мотивации инвесторов для вложения инвестиций в конкретный регион. На практике это осуществляется регионами посредством предоставления инвесторам различных преимуществ, что находит закрепление в законодательстве региона. Законами субъектов Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, устанавливаются нормы-льготы как финансово-правовые стимулы инвестиционной деятельности в сфере налоговых и бюджетных правоотношений. В первом случае инвесторам и другим субъектам инвестиционной деятельности предоставляются налоговые льготы, во втором - средства бюджета субъекта Федерации.

<5> Стратегия экономического развития Сибири (утв. распоряжением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 765-р).

Стимулирование посредством прямого предоставления денежных средств из бюджета субъекта Федерации является для инвесторов и других субъектов инвестиционной деятельности наиболее привлекательным, т.е. мотивирует указанных субъектов на осуществление инвестиционной деятельности. Инвестор, получающий денежные средства из бюджета, предполагает успешную реализацию инвестиционного проекта.

В то же время существует проблема с налоговым льготированием субъектов инвестиционной деятельности, что влияет на уровень мотивации в ее осуществлении. Предоставление налоговых льгот в соответствии с нормами регионального законодательства нередко оборачивается для инвесторов длительными судебными процессами с налоговыми органами <6>. Существует практика оспаривания прокуратурой региональных нормативных актов, включая законы субъекта Федерации, которая складывается как против субъектов Федерации, предоставивших налоговые льготы, так и против самих инвесторов. Например, в соответствии с Определением <7> Верховного Суда РФ от 7 июня 2006 г. по делу N 59-Г06-9 судебная коллегия оставила решение Амурского областного суда от 16 февраля 2006 г. без изменения, а кассационные жалобы администрации Амурской области и Амурского областного Совета народных депутатов - без удовлетворения. Вышеуказанным решением по заявлению прокурора Амурской области судом признаны недействующими: подп. 1 п. 1 ст. 3 в части снижения ставки налога на прибыль организаций на период полной окупаемости, но не более трех лет с момента ввода проекта, а для приоритетных инвестиционных проектов - на период полной окупаемости затрат, но не более пяти лет; подп. 2 п. 1 ст. 3 в части снижения ставки налога на прибыль организаций на период полной окупаемости, но не более двух лет с момента ввода проекта; подп. 1 п. 2 ст. 3 в части освобождения от уплаты налога на имущество организаций на период полной окупаемости, но не более трех лет с момента ввода проекта, а для приоритетных инвестиционных проектов - на период полной окупаемости затрат, но не более пяти лет; подп. 2 п. 2 ст. 3 в части освобождения налога на имущество организаций на период полной окупаемости, но не более двух лет с момента ввода проекта; подп. 3 п. 1 ст. 3 в части снижения ставки налога на прибыль организаций для организаций с иностранными инвестициями, доля иностранных инвесторов в уставном капитале которых составляет не менее 30%, Закона Амурской области от 29 ноября 2005 г. N 94-ОЗ "О целевых налоговых льготах в Амурской области на 2006 год" как противоречащие федеральному законодательству.

<6> См: Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 мая 2004 г. по делу N Ф04/2723-234/А81-2004; Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 августа 2005 г. по делу N Ф04-5399/2005(14278-А81-15).
<7> Информационно-правовая система "КонсультантПлюс".

Таким образом, инвесторы и органы власти сибирских регионов все более ориентируются на средства регионального бюджета в качестве стимула в осуществлении инвестиционной деятельности. Более того, вопрос с налоговыми льготами иногда разрешается тоже путем предоставления субъектам инвестиционной деятельности бюджетных средств в качестве субсидий на покрытие уплаченного налога <8>.

<8> Алтайская правда. 2005. N 381, 382.

Анализ законодательства наиболее экономически развитых регионов, входящих в Сибирский федеральный округ, подтверждает данный вывод. Так, Законом Томской области от 30 декабря 2005 г. N 253-ОЗ "О расходах областного бюджета, обеспечивающих инвестиционную и инновационную деятельность в Томской области на 2006 год" <9> предусмотрены расходы на субсидирование процентной ставки по кредитным договорам, заключенным с кредитными организациями, и договорам финансовой аренды (лизинга), субсидирование затрат, связанных с организацией корпоративных облигационных займов, субсидирование затрат по соглашениям франчайзинга в рамках реализации инвестиционных проектов в размере 44526 тыс. руб. (в 2005 г. было предусмотрено и использовано 17540 тыс. руб.) <10>; на субсидирование процентной ставки сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям пищевой и перерабатывающей промышленности, заготовительным организациям, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство по кредитам, привлеченным для реализации инвестиционных проектов, - 115571 тыс. руб. (в 2005 г. было предусмотрено и использовано 27763 тыс. руб.) <11>.

<9> Собрание законодательства Томской области. 2006. N 1 (6).
<10> Собрание законодательства Томской области. 2006. N 7 (12).
<11> Там же.

В Алтайском крае на субсидирование части процентной ставки участникам лизинговой деятельности предусмотрено 40000 тыс. руб. (Закон Алтайского края от 24 декабря 2005 г. N 130-ЗС (в ред. от 30 июня 2006 г.) "О краевом бюджете на 2006 год") <12>. В разделе данного Закона "Распределение средств по отраслям и направлениям на поддержку предприятий реального сектора экономики на 2006 год" предусмотрено субсидирование налога на имущество организаций отраслей реального сектора экономики в размере 40000 тыс. руб. В статье 45 данного Закона указывается, что бюджетные кредиты из краевого бюджета предоставляются юридическим лицам и местным бюджетам. Юридическим лицам бюджетные кредиты из краевого бюджета предоставляются на обеспечение инвестиционной и текущей деятельности. Предельный объем бюджетных кредитов установлен на 2006 г. в размере 1358311 тыс. руб.

<12> Алтайская правда. 2005. N 381, 382.

Постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 6 апреля 2006 г. N 156 "О приоритетных направлениях социально-экономического развития Алтайского края на 2006 - 2008 годы" установлено, что "предполагается активизация работы по привлечению банковских инвестиций в реальный сектор экономики, продолжению субсидирования процентной ставки из краевого бюджета, использованию лизинга, внебюджетных источников финансирования, в том числе средств негосударственных пенсионных фондов, а также средств федерального бюджета на решение проблем социальной сферы". Кроме того, в Алтайском крае действует Положение "О субсидировании за счет средств краевого бюджета налога на имущество организаций края" (утв. Постановлением Администрации Алтайского края от 15 марта 2005 г. N 126 "О мерах государственного стимулирования инвестиционной деятельности в Алтайском крае" <13>), а также Положение "О субсидировании за счет средств краевого бюджета части банковской процентной ставки по банковским кредитам, привлекаемым организациями края".

<13> Алтайская правда. 2005. N 75, 76.

На территории Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 20 сентября 2002 г. N 47-ОЗ (в ред. от 4 ноября 2005 г.) "О мерах государственной поддержки товаропроизводителей в Новосибирской области" <14>, который устанавливает, что неналоговыми мерами поддержки товаропроизводителей в Новосибирской области являются в том числе субсидирование части процентной ставки по банковским кредитам, субсидирование части лизинговых платежей. Законом Новосибирской области от 9 декабря 2005 г. N 358-ОЗ "Об областном бюджете Новосибирской области на 2006 год" <15> предусмотрено субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам (в разделе "Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных" - в размере 62746 тыс. руб. (по данным за 2005 г. - 85152 тыс. руб.)).

<14> Советская Сибирь. 2002. N 195.
<15> Советская Сибирь. 2005. N 242.

Законом Кемеровской области от 8 декабря 2005 г. (в ред. от 18 июля 2006 г.) "Об областном бюджете на 2006 год <16> устанавливается субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях - в размере 75730 тыс. руб. В соответствии с Законом Кемеровской области от 16 мая 2006 г. N 73-ОЗ "Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета за 2005 год" <17> по разделу "Субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях" было исполнено 120056 тыс. руб.

<16> Кузбасс. 2005. N 232.
<17> Кузбасс. 2006. N 90.

Таким образом, в Сибирском федеральном округе, как, впрочем, и в остальных федеральных округах Российской Федерации (судя по анализу судебной практики и региональному законодательству), в качестве финансово-правового стимулирования инвестиционной деятельности используют нормы регионального законодательства о предоставлении инвесторам и другим субъектам инвестиционной деятельности бюджетных средств. Предоставление налоговых льгот в современный период по причинам, указанным выше, является менее убедительной мотивацией.