Мудрый Юрист

Частноправовые начала органов публично-правовых образований

Кирилловых А.А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).

Правовое положение государственных органов в настоящее время является предметом особого интереса ученых-теоретиков. При этом предпринимается попытка определить статус государственных институтов через призму действующего гражданского законодательства. Такой подход в первую очередь связан с необходимостью установления юридической природы таких образований. Во многом сущность государственного органа как элемента публично-правового механизма может быть раскрыта в сфере, которая определяет различные коллективные образования как юридические фикции.

Несомненно, однозначного мнения ученых об индивидуализации государственных органов публичных образований с целевыми установками в каком-либо статусе нет. Они имеют двойственный статус, который следует рассмотреть их в контексте нормативной основы их деятельности.

Регулирование публичных институтов не ведет к установлению четкой отраслевой специфики их деятельности, а предполагает смещение механизма воздействия на конкретное государственное образование. Попадая под определенный экономический базис (группу общественных отношений), государственный орган получает соответствующую правовую надстройку.

Представляется, что отраслевое деление в построении правовой модели частных и публичных субъектов не может быть определено однозначно. Иначе говоря, если в определенный момент функционирования публично-правовой субъект располагается в публичном правовом поле, то при изменении фона общественных отношений, участником которых он является, происходит перестановка центра тяжести регулирования в сторону частноправового режима. По этому принципу построено участие государственных органов, наделенных публичной компетенцией, в гражданских правоотношениях. Поэтому, как считает Ю.В. Щербакова, "предполагается, что в рамках административно-правового поля министерство является органом государственной власти, осуществляет свою деятельность от имени государства, обладает властными полномочиями, в силу чего выступает доминирующей стороной в административно-правовых отношениях" <1>. Вместе с тем природа государственного органа меняется, если он вступает в гражданско-правовые отношения.

<1> Щербакова Ю.В. Указ. раб. 2003. N 12.

При этом отправные нормативные установки статуса государственных органов определены в гл. 5 (ст. 124 и 125) Гражданского кодекса РФ. Государство (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) является участником гражданских правоотношений. Легально такой вывод следует из содержания указанных норм.

В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством. При этом к указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. По смыслу указанной нормы вступление в гражданско-правовые отношения публично-правового образования обусловлено равным правовым режимом их участников, подчинением единой частной сфере. Государство и юридические лица приобретают равный объем гражданской правоспособности, обеспечивая основной принцип гражданского законодательства - равенство сторон.

Порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, определяется наличием специальной формы принятия гражданской правоспособности, что в организационном плане предполагает перенос абстрактной фикции государства на их органы. Поскольку ст. 125 ГК РФ предусматривает, что от их имени (публично-правовых образований) могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти.

Поэтому государство как публично-правовое образование является участником гражданских правоотношений опосредованно через создаваемые им государственные институты.

При этом органы государственной власти действуют в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. По мнению Е.А. Суханова, "...категория компетенции связана с установлением публично-правового статуса соответствующего органа государственной (публичной) власти и потому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства" <2>.

<2> Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3.

Поэтому отсюда следует, что в этом случае государственный орган не наделяется собственной компетенцией, он лишь является формой реализации правосубъектности публично-правового образования. При этом, как считает Ю.В. Щербакова, "Гражданский кодекс регулирует деятельность федеральных министерств только в качестве представителей государства и не признает их самостоятельными субъектами гражданского права" <3>.

<3> Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. N 12.

Вместе с тем, исходя из предложенного нормативного представления, публичный статус государственного органа может приобретать гражданско-правовые элементы.

Публично-правовые образования вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В этом смысле они действуют как субъекты гражданско-правовых отношений. Между тем правосубъектность государства проявляется через создаваемые ими институты, которые являются одновременно их представителями и самостоятельными субъектами гражданского права.

Государственные органы вступают в гражданско-правовые отношения, обеспечивая тем самым свое функционирование, поскольку их деятельность связана с осуществлением не только публичных, но и хозяйственных функций. Представляется, что во многом это было сделано для осуществления государственными органами ведения хозяйственной деятельности, что объясняет попытку законодателя включить государственные органы в гражданский оборот, который для этих целей признает их юридическими лицами. При этом "их хозяйственная деятельность играет второстепенную, вспомогательную роль и направлена исключительно на обеспечение функционирования министерств в качестве государственных органов" <4>.

<4> Щербакова Ю.В. Указ. раб. 2003. N 12.

Гражданское законодательство прямо не исходит из понимания государственного органа как юридического лица, а напротив, как считает Ю.В. Щербакова, "противопоставляет понятия "орган государственной власти" и "юридическое лицо" <5>.

<5> Щербакова Ю.В. Указ. раб. 2003. N 12.

Однако именно в гражданском законодательстве раскрывается их связь с иными субъектами права на уровне реализации гражданской правосубъектности.

Определение статуса и природы государственного органа осуществляется через фикцию коллективного образования. В.Е. Чиркин считает, что в законодательстве устанавливается четкая позиция о том, что органы государства - юридические лица <6>. Практически многие государственные органы, реализуя установленную компетенцию, действуют, проявляя себя через признаки коллективного образования, построение которых в некоторых случаях определяет их как государственные органы с правами юридического лица.

<6> Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

При этом следует учесть, что ст. 48 ГК РФ определяет юридическое лицо как организацию, имеющую обособленное имущество, за которое она несет ответственность; от своего имени приобретающую и осуществляющую имущественные и личные неимущественные права, несущую ответственность; выступающую истцом и ответчиком в суде. Определение юридического лица через понятие "организации" выявляет основополагающий признак - организационное единство - структуру юридического лица.

Представляется, что в отношении государственного органа данные признаки, хотя и весьма условно, находят свою реализацию.

В связи с этим "федеральные министерства обладают определенным организационным единством и имущественной обособленностью, но не несут ответственности переданным им имуществом, так как его собственником остается государство" <7>.

<7> Щербакова Ю.В. Указ. раб. 2003. N 12.

При этом "коль скоро федеральное министерство наделено статусом юридического лица, то его деятельность в качестве такового должна регулироваться нормами Гражданского кодекса" <8>.

<8> Щербакова Ю.В. Указ. раб. 2003. N 12.

Вместе с тем, как считает В.Е. Чиркин, "положения об органах государства, муниципальных органах - юридических лицах, которые используются в других законах, подзаконных актах, не согласуется с нормами ГК РФ, некоторых других актов гражданского права" <9>.

<9> Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

Гражданский кодекс РФ не знает понятия "юридическое лицо публичного права", которое в научной литературе раскрывается по-разному. Поэтому сегодняшнее его определение и содержание следует искать через существующие организационно-правовые формы юридических лиц, закрепляя отдельные признаки, указывающие на его особый государственный характер. Это можно отнести, в частности, к порядку его создания, вопросов имущественной сферы, в сочетании с публичной компетенцией.

Любая государственная структура создается публичным образованием (собственником) для выполнения заранее определенных задач, с целями и установками учреждения. Здесь проявляется функциональная нагрузка компетенции и ее публичный смысл. В связи с этим нагляднее всего такая установка проявляется в отношении юридических лиц, созданных для выполнения некоммерческих функций. Естественно, что управление - это также некоммерческие функции, однако природа этих функций иная - решение целенаправленных государственных задач в определенной сфере общественных отношений. По многим параметрам деятельность государственных органов строится по схеме деятельности учреждений. Однако, как считает В.Е. Чиркин, "учреждение - это не орган, что в равной мере относится к государственному учреждению и государственному органу" <10>. Следует согласиться с автором лишь в том, что легально такого понятия не существует, но с формально-юридических позиций имеет место именно публично-правовая организация, в режиме которой конструкция учреждения принципиально существует. По крайней мере, в этом вопросе следует обратиться к функциональной составляющей деятельности учреждений, которая представляет собой оказание различного рода государственных услуг. В ст. 120 ГК РФ учреждением признается унитарная организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Содержание общего понятия "государственные функции" может быть раскрыто через "государственные услуги" как составляющий элемент функциональной нагрузки деятельности государственного аппарата вообще.

<10> Чиркин В.Е. Указ. раб. 2006. N 5.

В этом определении к элементам публичного правопорядка могут быть отнесены управленческие функции учреждения. Следует учесть, что функции управления присущи государственным органам в силу их предназначения в государственном механизме. При этом, по мнению Ю.В. Щербаковой, "федеральное министерство соединяет в себе управленческие и хозяйственные функции" <11>. Это еще раз подтверждает различную правовую основу деятельности государственного органа.

<11> Щербакова Ю.В. Указ. раб. 2003. N 12.

В определении на нормативном уровне понятия "государственный орган" как юридическое лицо тем не менее остается лишь признать в качестве учреждения публичную организацию, которая для реализации своей деятельности использует установленную гражданским законодательством организационно-правовую форму. При этом имущественная природа государственного органа и учреждения достаточно близка и во многом совпадает. По крайне мере, понимание государственного органа как учреждения с правовой установкой существует. Е.А. Суханов считает, что "во многих случаях органы государственной власти одновременно имеют и самостоятельную гражданскую правосубъектность, будучи госбюджетными учреждениями - юридическими лицами с ограниченным вещным правом на имеющееся у них имущество" <12>.

<12> Суханов Е.А. Указ. раб. 2001. N 3.

Таким образом, режим государственного органа в гражданской сфере, приобретает "оболочку" учреждения, что в дальнейшем определяет динамику отношений государственных органов как субъектов частного права.

Принципиально все же решение вопроса о характере (природе) государственного органа именно в контексте нормативной сферы их регулирования. Вместе с тем в отсутствие четкой типологии учреждений, которые оказывают те или иные виды государственных функций (услуг в соответствующей сфере), вряд ли можно вести речь о статусе органов публично-правовых образований, регламентации их деятельности.

Однако если режим государственных органов тяготеет к режиму учреждения, которое функционирует и как субъект частноправовых, и как субъект публично-правовых отношений, то, вероятнее, следует более деятельно (в Гражданском кодексе) изложить особенности их деятельности, поскольку природа их имеет гражданско-правовые основы.

Упор следует сделать на определение государственного органа, которое может быть раскрыто через понятие "публичное юридическое лицо" или "юридическое лицо публичного права". В целях уточнения гражданско-правовой основы таких юридических лиц, уяснения их правоспособности, возможно, следует определить также форму их деятельности с учетом имеющейся в гражданском законодательстве конструкции.

Таким образом, природа и деятельность государственных органов имеют черты гражданско-правового субъекта, что, в частности, проявляется в том, что:

  1. отдельные стороны функционирования государственного органа связаны со вступлением в отношения хозяйственной сферы и поэтому перетекают в плоскость частноправовых (ст. 124, 125 ГК РФ);
  2. при осуществлении хозяйственной деятельности государственные органы действуют с правами юридического лица, реализуя характерные признаки организации (ст. 48 ГК РФ);
  3. в качестве конструкции юридического лица гражданской правосубъектности государственный орган использует форму учреждения (ст. 120 ГК РФ).