Мудрый Юрист

Могут ли садоводы и дачники участвовать в местном самоуправлении

Молчанов Александр Владимирович, кандидат экономических наук.

Реализация права российских граждан на участие в местном самоуправлении, декларируемого Конституцией нашего государства (см. ст. ст. 130 - 133), - достаточно сложный и трудный процесс. Многие страны мира потратили десятилетия на выстраивание всеобъемлющей системы самоуправления и создания наиболее благоприятных условий для привлечения своих граждан к участию в ней.

России также необходимо пройти этот путь, только с той разницей, что времени на это историей отводится значительно меньше, а препятствий предостаточно.

То, что Федеральный закон N 131 "Об общих принципах и организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) позволяет говорить о нашем движении вперед, а в российском обществе вызывает повышенный интерес, может быть оспорено крайне ограниченной частью российских граждан.

Этот интерес неслучаен, так как он должен продемонстрировать российскому обществу готовность государства осуществлять практические шаги по реализации одного из важнейших конституционных прав, декларируемых Конституцией Российской Федерации, - права на самоуправление.

Государство же поставлено в сложную ситуацию, так как не хочет повторения январского социального кризиса 2005 года, охватившего страну в связи с крайне неудачными действиями законодательной и исполнительной ветвями власти при утверждении и реализации Федерального закона N 122, получившего упрощенное название как закон о монетизации.

Поэтому представленный Президентом еще в 2003 году в Государственную Думу проект Федерального закона N 131 проходил достаточно длительную и сложную процедуру обсуждения и до сих пор в полном объеме не осуществлен.

Автор поставил задачу - взглянуть на происходящие коллизии с этим Законом с позиции обывателя и постараться сформулировать свою позицию, к которой хотелось бы, чтобы прислушались.

В Федеральном законе N 131, который по задумке законодателя должен носить всеобщий характер, главным идеологическим принципом является стремление вовлечь в процесс управления миллионы российских граждан, предоставив им по возможности полноту свободы действий в рамках достижения своих интересов.

Казалось, законодателю удалось решить эту задачу, ибо идеология Закона, на первый взгляд, охватывает всех граждан. Городские и сельские жители, согласно этому Закону, могут принимать самое активное участие в управленческом процессе, а полномочия органов местного самоуправления на всех уровнях должны содействовать этому как одному из важнейших постулатов демократического обустройства государства.

Но полемика и дискуссии по поводу окончательной редакции и процедуры реализации не смолкают в обществе до настоящего времени, так как по многим положениям Закона пока не удается выработать единых подходов, не обозначены основные направления деятельности по реализации данного законопроекта, в частности, до конца не подготовлен полный перечень федеральных законов, которые смогут "затормозить" реализацию этого важного для движения вперед Закона.

Нет никаких сомнений в важности решения таких вопросов, как уточнение:

В связи с этим определенную дискуссию вызывают проблемы самоуправления в сельской местности, а некоторые специалисты даже пытаются утверждать о существовании тенденции урезать конституционное право на местное самоуправление российским гражданам, жизнь которых полностью или частично связана с сельской местностью.

Вот здесь-то возникает еще одна проблема, которая, по мнению автора, пока не нашла своего озвучивания.

Речь пойдет о взаимодействии местных органов власти и различных организационно-правовых форм российских граждан, занимающихся огородничеством и садоводством на приобретенных в собственность земельных участках и имеющих добротное жилье для длительного проживания.

Необходимость подробного рассмотрения этих проблем определяется двумя главными причинами. С одной стороны, интерес российских граждан к приобретению садовых и дачных участков не угасает, а выборочные социологические исследования указывают на огромное желание многих российских семей увеличить время своего пребывания вдали от городской сутолоки, с целым букетом ее существенных недостатков.

С другой стороны, у руководителей государства нет четкой позиции о стратегии "дачного строительства" на длительную перспективу.

Такой вывод можно сделать, проанализировав существующее и готовящееся законодательство.

Хотелось бы, чтобы любой применяемый закон, целевая направленность которого касается реализации практических задач по настоящему и будущему обустройству государства, особо четко, прямолинейно формировал правовое поле, где можно было бы найти место всем гражданам российского общества.

Этого можно достигнуть только при системном и комплексном подходе, когда понятие комплексности и широты охвата всех соучастников процесса обустройства распространяется на все уровни управления государством в территориальном разрезе, в том числе и в его первичном звене - местах обитания российских граждан.

Комплексный подход предполагает в обязательном порядке учет и реализацию интересов всех тех, кто пользуется данной территорией для постоянного и временного проживания.

Рамки небольшой статьи не позволяют рассмотреть весь спектр проблем, возникающих в связи с комплексным подходом, поэтому ограничимся двумя аспектами, имеющими, по нашему глубокому убеждению, важнейшее значение.

На первое место всей проблемы комплексного подхода необходимо поставить формирование субъекта, то есть определение не только фактической численности пользователей данной территорией, но и моделирование перспективы ее изменения, по крайней мере на обозримое будущее. Такой подход подсказывает только одно-единственное правильное и научно обоснованное решение - субъект должен включать как постоянно проживающих, так и временно.

Второе место по важности мы отдаем организации процесса по формированию эффективной системы управления, охватывающей все без исключения группы российских граждан, включаемых в предлагаемое понятие субъекта.

Весь комплекс функций и процедур управления в территориальном разрезе, охватывающий первичное звено - поселение и отдельно взятый населенный пункт, четко и подробно прописан в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Можно было бы дать положительную оценку и сказать о завершенности этого документа применительно к сложившейся социально-экономической ситуации в стране, если бы понятие субъекта не ограничивалось только населением, постоянно проживающим на данной территории. Таким образом, создается впечатление, что уже только Федеральным законом N 131 соблюдаются все интересы российских граждан, они имеют постоянное место жительства.

Но, оказывается, имеется огромная масса российских граждан, интересы которых связаны не только с местами их постоянного обитания. Речь идет о многомиллионной массе огородников, садоводов и дачников, временно проживающих не в безвоздушном пространстве, а на вполне конкретной территории, попадающей под юрисдикцию местных органов самоуправления.

Вот здесь и возникает то, что нам не позволяет дать положительную оценку всей идеологии Федерального закона N 131. Сосуществование огромной массы российских граждан, многие из которых просто не мыслят завершение жизненного цикла без удовлетворения этого важного для себя интереса.

Мы предвидим критику нашей позиции законодателем, который нас сразу отправит к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ (далее - Федеральный закон N 66), который, по его мнению, решает, с одной стороны, вопросы обеспечения интересов этой группы российских граждан, с другой стороны, определяет в связи с этим цели и задачи органов местного самоуправления.

Здесь опять уместно напомнить о том, что комплексное развитие территорий, их обустройство для создания благоприятных и комфортных условий сосуществования необходимы в равной степени обеим составляющим частям предлагаемого варианта рассмотрения субъекта. Можно было бы согласиться с предполагаемой позицией законодателя и высказаться о достаточности правовых норм, регулирующих взаимоотношения садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан и местных органов самоуправления, если бы не одно серьезное замечание.

Да, законодатель обещал поддержку садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений органами государственной власти и органами местного самоуправления (см. ст. ст. 35 - 38 Федерального закона N 66).

Но, к нашему большому удивлению, законодатель взаимоотношения государственных структур власти и садоводов и дачников рассматривает в рекомендательном ключе, то есть на принципах добровольности, хотя принципы обязательности выглядят более прагматично, по крайней мере при нынешнем уровне самосознания российских граждан.

Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе вводить в свои штаты специалистов по вопросам развития личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и огородничества (см. ст. 35 Федерального закона N 66).

Вряд ли в условиях ограниченности финансовых ресурсов органы местного самоуправления будут добровольно идти на реализацию такой правовой нормы. По мнению автора, здесь было бы уместно принцип добровольности увязать с принципом обязательности, для чего установить количественные параметры. Например, в муниципальном образовании при превышении количества земельных участков садоводчества и дачного строительства сверх определенного минимума сделать введение соответствующих должностей обязательным.

Такая оценка правового поля не позволяет российским гражданам дать положительную оценку деятельности исполнительной и законодательной ветвям власти в области их взаимоотношений по затронутому спектру проблем, что и требует внесения дополнительных коррективов в действующее и проектируемое законодательство.

Для того чтобы обосновать необходимость расширительного толкования субъекта, включающего как постоянно проживающих, так и временно, обратимся вновь к Федеральному закону N 131 и попробуем ответить на вопрос: реально ли создать эффективно функционирующую территорию при решении вопросов местного значения, если понятие субъекта будет ограничиваться только постоянно живущими, а существование временно живущих будет оставаться за кадром.

Рамки небольшой статьи ограничивают возможности подробного рассмотрения всех аспектов проблемы, но то, что нам показалось крайне важным и необходимым, мы постараемся осветить подробнее.

Продолжим рассмотрение только одного законодательного акта - Федерального закона N 131, который по задумке законодателя должен носить всеобщий характер, так как его главный идеологический принцип - стремление вовлечь в процесс управления миллионы граждан, предоставив им по возможности полноту свободы действий в рамках достижения своих интересов.

Казалось, законодателю удалось решить эту задачу, ибо идеология Закона, на первый взгляд, охватывает всех граждан, так как она исходит из принципа постоянства их места проживания. Следовательно, и городские, и сельские жители согласно этому Закону могут принимать самое активное участие в управленческом процессе, а полномочия органов местного самоуправления на всех уровнях должны содействовать этому одному из важнейших элементов демократического обустройства государства.

Речь идет о российских гражданах, имеющих постоянную прописку в промышленных городах, время проживания на своих дачах и в загородных домах, находящихся на территориях, подконтрольных поселениям и муниципальным районам, в которые они входят, ограниченно.

Разве можно себе представить, что этим российским гражданам неинтересно, как будут решаться те вопросы местного значения, сущность и содержание которых затрагивает многие стороны их и без того трудного сосуществования в настоящее время?

К сожалению, Федеральный закон N 131-ФЗ обходит этот вопрос. Если судить о его основном идеологическом принципе построения: субъект должен иметь постоянное место жительства и только тогда, согласно букве закона, он сможет принимать участие в самоуправлении.

Конечно, интерес - это категория особая и не всегда увязывается с практическим осуществлением, но только не в нашем случае. Трудно себе представить решения по многим вопросам местного значения, если местные власти закрывают глаза на объективное существование на вверенных им территориям, хотя и временно, огромных масс людей, требующих определенного внимания.

Очевидно, что органы местного самоуправления поселений и включенных в них сельских населенных пунктов будут должны наиболее тесно взаимодействовать при рассмотрении вопросов местного значения со всеми без исключения, у кого есть интерес к их практической реализации.

Но вот именно здесь и возникают в обществе определенные сомнения по поводу полноты участия российских граждан в самоуправлении.

Для того чтобы разобраться в этом достаточно сложном и запутанном процессе, необходимо четко представлять себе структуру субъекта, который должен принимать участие в самоуправлении на самом нижнем уровне, в первичном звене, и необходимый перечень вопросов местного значения, который можно рассматривать в качестве минимально обязательного.

Не будем утруждать читателя перечислением всех 27 направлений деятельности органов самоуправления по вопросам местного значения (см. ст. 14 Федерального закона N 131), а остановимся только на тех, заинтересованность в решении которых не может ограничиваться лишь жителями, постоянно проживающими на четко очерченной территории.

Для этого разобьем приведенный перечень вопросов местного значения на две группы.

Первая группа - вопросы местного значения, относящиеся в целом к поселению, и их реализация не носит обязательного характера для всех населенных пунктов данного поселения:

п. 7 - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

п. 10 - создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

п. 12 - создание условий для организации обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

п. 14 - обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

п. 15 - создание условий для массового отдыха жителей поселения и обустройство мест массового отдыха населения;

п. 18 - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

п. 20 - утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения (п. 20 в ред. Федерального закона от 29.12.2004 N 191).

Вторая группа - вопросы местного значения, реализация которых носит обязательный характер для всех населенных пунктов данного поселения:

п. 5 - содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения;

п. 9 - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

п. 19 - благоустройство и озеленение территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Можно было бы согласиться с такой редакцией вопросов местного значения, если подчеркнуть необходимость вывоза мусора для всех населенных пунктов данного поселения.

Понимая важность и необходимость распространения самоуправления повсеместно и придерживаясь выбранной идеологии, законодатель предусмотрел возможность организации территориального общественного самоуправления (см. ст. 27 Федерального закона N 131), которое трактуется как "самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения".

Но являются ли жители сельских населенных пунктов единственными субъектами самоуправления как на уровне отдельно взятого сельского населенного пункта, так и всего поселения в целом?

Уточнив границы территории, на которой должно осуществляться территориальное общественное самоуправление, пройдя все бюрократические препоны для своего утверждения, население, проживающее постоянно на данной территории, обнаруживает, что по соседству находятся некоммерческие объединения граждан, именуемые по-разному.

У нас существуют огромные массивы, где проживают многие тысячи человек, некоторые из них круглогодично, - это же почти целые города. И, как любой населенный пункт, они нуждаются в организации медицинского обслуживания, в охране правопорядка, в организации почты, в предоставлении возможности получать там пенсию, оформлять прописку. Пока у дачных поселков нет этого статуса, вся нагрузка социального обслуживания непосильным бременем ложится на плечи региональных властей. А у них нет лишних врачей, милиционеров, чтобы обслуживать садоводства, ведь мигрирующее садоводческое население нигде официально не зарегистрировано. Цивилизованно решить эту проблему можно, и это даже не потребует серьезных финансовых затрат, ведь правления садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан практически выполняют функции местных органов самоуправления, нужно просто узаконить создавшееся положение вещей.

Настало время для восстановления жесткого и действенного государственного контроля, усиления государственной поддержки этого исключительно российского общественного явления, создания благоприятных условий для работы органам местного самоуправления необходимо решить несколько первоочередных задач, главная из которых - решить проблему дачного расселения российских граждан и новых процедур перевода их в статус поселения (населенного пункта), частично или полностью соответствующего местам постоянного проживания. Тогда эти жилые массивы перестанут быть лагерями беженцев, куда, между прочим, летом переезжает, без преувеличения, половина коренных жителей Москвы и Санкт-Петербурга, а также многие жители других промышленных городов.

Так вырисовывается вторая половина субъекта, обладающая определенными потребностями и имеющая не меньший, вполне реальный интерес к реализации, по крайней мере, тех вопросов местного значения, которые затрагивают основы ее существования на конкретной территории, хотя и временно, если признавать применяемую в настоящее время терминологию.

Можно предвидеть скептический вопрос: а как быть с экономикой, выдержит ли она дополнительную нагрузку? Однозначного ответа на этот вопрос не существует, хотя бы по той причине, что любое обустройство требует дополнительных материальных и финансовых ресурсов, тем более что это одна из главных задач всей новой социально-экономической парадигмы современной России.

Необходимость совершенствования и дальнейшего развития взаимоотношений диктуется и новым подходом к налогообложению, к расширению финансового обеспечения муниципальных образований за счет местных налогов. Вполне очевидно, что здесь только один путь - более полное и широкое вовлечение в формирование доходной части поселений временно проживающих российских граждан, являющихся не только собственниками земельных участков, но и имеющих недвижимость и имущество.

Нетрудно себе представить, что решение этого вопроса всецело зависит от совершенства налоговой системы и упорства местных органов власти в создании эффективно действующей системы сбора местных налогов. А как показывает поверхностный анализ, резервов здесь предостаточно. И хотя это отдельный разговор, но для доказательства нашей позиции некоторыми соображениями экономического плана хочется поделиться с читателями.

Федеральный закон N 131 предоставляет самые широкие права местным органам самоуправления в решении вопросов, имеющих прямое, непосредственное отношение к местным налогам, где важнейшее значение имеют два момента: научно обоснованное формирование налогооблагаемой базы и создание информационной базы налогоплательщиков.

Ускорить решение этой задачи в части вопросов, относящихся к садоводам и дачникам как плательщикам местных налогов, можно только при условии возвратности некоторой части собираемых налогов самим налогоплательщикам в лице органов самоуправления мест их временного проживания, то есть садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан.

Без более тесного сотрудничества между двумя органами местного самоуправления постоянно и временно проживающих, базирующегося на принципах социального партнерства, учитывающего интересы всех субъектов, трудно представить эффективно действующее местное самоуправление, а обустройство новой России может затянуться на долгие годы.

В заключение хотелось бы пожелать, чтобы местные органы власти наконец заняли такую позицию при выстраивании отношений с садовыми, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, в соответствии с которой простые граждане могли бы реально ощутить свое участие в местном самоуправлении при отстаивании своих интересов.