Мудрый Юрист

Оптимизация системы административных наказаний

Дугенец А.С., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, профессор.

Важнейшей задачей существующей в настоящее время в Российской Федерации системы административных наказаний является решение вопросов ее оптимизации.

Предусмотренные российским законодателем виды наказаний в своей совокупности образуют систему административных наказаний. Значение системы наказаний, утверждает А.С. Михлин, весьма важно, в частности, для обеспечения справедливости наказания, которая достигается благодаря наличию в законодательстве различных видов наказаний, отличающихся друг от друга по степени их тяжести, а также по характеру тех прав, которые поражают каждое наказание <1>.

<1> См.: Михлин А.С. Проблемы совершенствования системы наказаний в советском уголовном праве // Актуальные проблемы уголовного права: Сборник научных работ. М.: ИГП АН СССР, 1988. С. 103.

По мере развития общественных отношений значительно изменилась и система административных наказаний. В настоящее время большинством ученых под системой наказаний понимается установленный законом, обязательный для правоприменителя перечень видов наказания, расположенных в определенном порядке в зависимости от степени их тяжести <2>. В административно-правовой литературе встречается более емкое определение рассматриваемого понятия. Например, И.В. Максимов считает, что "система административных наказаний в своем философско-правовом (широком) понимании представляет собой внутренне организованное единство, состоящее из иерархически упорядоченного множества относительно самостоятельных видов административных наказаний, совокупность которых выражает функциональное предназначение административного наказания в социальной среде. Из данного определения вытекают все основные характерные признаки, которым должна отвечать дефиниция, раскрывающая данное образование собственно как "систему административных наказаний" <3>.

<2> См.: Михлин А.С. Указ. соч. С. 103; Стручков Н.А. О наказании, системе его видов и иных мерах уголовно-правового воздействия // Уголовная политика и ее реализация в борьбе с преступностью. Саратов, 1978. С. 103.
<3> Максимов И.В. Система административных наказаний по законодательству Российской Федерации: Монография. Саратов: СГАП, 2004. С. 18.

Для того чтобы выработать стройную и единообразную систему реализации предусмотренных законом мер ответственности, необходимо создать четкую систему административных наказаний, общие правила ее понимания и применения составляющих ее видов наказаний. Новый Кодекс привнес в систему правовых отношений определенные изменения и новшества, содержание которых должно стать предметом рассмотрения в настоящем разделе работы.

Статья 3.2 КоАП России определяет исчерпывающий перечень административных наказаний.

Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица (ст. 3.4 КоАП России). Юридической науке известны и другие подходы к определению сути рассматриваемого вида административных наказаний. Например, "предупреждение - осуждение совершенного проступка и предостережение правонарушителю, вынесенное... в установленной форме" <4>.

<4> Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. 2-е изд., исправ. и доп. М., 1999. С. 253.

По-иному подходит к данному вопросу В.В. Денисенко, считающий, что "предупреждение является мерой воспитательного воздействия... Наряду с этим данный вид наказания служит и предостережением о недопустимости совершения противоправных деяний в будущем" <5>. Нет необходимости спорить с изложенной позицией ученого, но все же думается, что основное предназначение административного наказания в виде предупреждения заключается прежде всего в порицании совершенного нежелательного для общества поступка со стороны отдельных граждан. Санкции правовых норм призваны в первую очередь выполнять наказательные функции, обеспечивая тем самым реализацию принципа неотвратимости наказания. Особую актуальность это приобретает в современных условиях роста количества совершаемых противоправных деяний.

<5> Денисенко В.В. Административные взыскания: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 1997. С. 12.

Представляется удачной формулировка А.Н. Гуева: "Предупреждение представляет собой: официальную позицию государства. Применительно к конкретной ситуации эта позиция выражается в постановлении, которым назначается административное наказание; вполне конкретное осуждение лица за совершенное им правонарушение. С другой стороны, закон не случайно определяет предупреждение как меру административного наказания: тем самым подчеркивается, что степень общественной опасности как самого деяния, так и лица, его совершившего, не очень велика" <6>. Иными словами, законодатель, применяя данное наказание, подчеркивает свое негативное отношение к содеянному даже с учетом его незначительной общественной опасности. Этим достигается неотвратимость наказания.

<6> Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 55 - 56.

В юридической литературе можно встретить ошибочные рекомендации по применению рассматриваемого административного наказания. Например, в одном из комментариев утверждается, что "предупреждение может быть вынесено на месте обнаружения правонарушения, это наказание используется как альтернатива небольшим (до 2 МРОТ) штрафам" <7>. По нашему мнению, подобные рекомендации представляются ошибочными, не имеющими под собой необходимой правовой основы. Применение предупреждения категорически недопустимо как альтернатива штрафу "до 2 МРОТ". Основанием применения данного административного наказания должна быть небольшая общественная опасность совершенного правонарушения, положительная характеристика совершившего его человека, наличие в его действиях смягчающих ответственность обстоятельств и, самое главное, указанное наказание должно быть предусмотрено санкцией соответствующей статьи Особенной части КоАП России или закона субъекта РФ.

<7> Питулько К.В., Коряковцев В.В. Комментарий к главе 12 КоАП. Административные правонарушения в области дорожного движения (постатейный комментарий). СПб.: Питер, 2002. С. 122.

Следующим видом административных наказаний является административный штраф, который законодатель в ч. 1 ст. 3.5 КоАП России определил как денежное взыскание. Эта формулировка закона является недопустимо лаконичной, по своему внутреннему содержанию не раскрывает в полном объеме правовое предназначение такого административного наказания. А самое главное - лаконизм законодателя в данном случае на практике приводит к различным трактовкам правовой нормы. В этой связи применимо определение, данное в свое время административному штрафу А.П. Кореневым: "Штраф - материальное воздействие на нарушителя, которое выражается в денежном взыскании за неправомерный поступок" <8>. При такой формулировке определенно ограничение материального интереса виновному проявляется как способ профилактического воздействия на поведение правонарушителя в целях недопущения в будущем противоправного поведения с его стороны.

<8> Коренев А.П. Убеждение и принуждение в деятельности советской милиции // Труды Высшей школы МООП РСФСР. Вып. 11. М., 1965. С. 33.

О значимости наказания в виде административного штрафа следует судить также по вниманию, которое ему уделяет Верховный Суд Российской Федерации, который обратил внимание правоприменителей на некоторые особенности применения данного вида административных наказаний. Например, при назначении судебным приставом-исполнителем штрафа за неисполнение его предписаний нельзя руководствоваться положениями Федерального закона "Об исполнительном производстве", а должен соблюдаться порядок наложения административного штрафа, предусмотренный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <9>.

<9> БВС РФ. 2002. N 10. С. 7 - 8.

Перспективы наказания в виде административного штрафа в стадии их определения. Совершенствование правовой системы России зачастую вносит определенные изменения и дополнения в складывающиеся десятилетиями и ставшие незыблемыми понятия, правила, представления. В качестве примера можно вспомнить существенные изменения общего порядка применения наказания в виде конфискации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г. право применения конфискации в качестве административного наказания было признано только за судебными инстанциями <10>.

<10> СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458.

В этой связи достойным внимания научной общественности представляется сомнение, высказанное В.Д. Сорокиным, о целесообразности дальнейшей перспективы одного из самых применяемых административных наказаний - административного штрафа. Видным административистом со ссылкой на нормы Гражданского кодекса РФ верно отмечается, что "к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага". Стало быть, наряду с вещами деньги представляют собой разновидность имущества, права на которое гражданин может быть лишен только по судебному решению. И тут же В.Д. Сорокин задается риторическим вопросом, а "как быть с административным штрафом - той самой распространенной и подчас весьма "любимой" мерой, на которой, собственно говоря, держится очень многое. Налицо, таким образом, альтернатива: либо исключаем деньги из числа видов имущества и объектов гражданских прав, что совершенно немыслимо, либо лишаем многочисленную когорту органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, их соответствующих должностных лиц права налагать административные штрафы и передаем эти полномочия, скорее всего, мировым судьям" <11>.

<11> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института, 2002. С. 190 - 191.

В другой своей работе В.Д. Сорокин продолжает тему целесообразности применения штрафа несудебными органами: "Сложности на этом пути, как говорится, немереные. Но решать-то ведь придется, ибо в противном случае потребуется внятно объяснить, почему один вид имущества может быть изъят у физического лица только в результате судебного решения, а другой вид имущества - деньги - под этот конституционный принцип не подпадает" <12>.

<12> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 512.

Возмездным изъятием орудия совершения или предмета административного правонарушения является их принудительное изъятие и последующая реализация с передачей собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Возмездное изъятие назначается судьей. Следует помнить о существенном отличии возмездного изъятия соответствующих предметов как меры административного принуждения от предусмотренной действующим законодательством реквизиции. "Реквизиция - принудительное отчуждение за плату или временное изъятие государственными органами имущества отдельных граждан или юридических лиц... Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения" <13>.

<13> Словарь административного права / Колл. авт. М.: ИГП РАН, 1999. С. 277 - 278.

Верно, по нашему мнению, утверждение, что "реквизиция имеет в виду изъятие государством имущества у собственника в государственных или общественных интересах с выплатой ему стоимости имущества. Возмездное изъятие распространяется только на вполне конкретные предметы - орудие или непосредственный объект проступка. Если реквизиция не является санкцией, не связана с административным правонарушением и применяется в исключительных случаях, то возмездное изъятие - мера административного наказания за административный проступок" <14>.

<14> Денисенко В.В. Административные наказания: Учеб. пособие. Ростов-на-Дону: РВШ МВД России, 1997. С. 16.

Статья 3.6 КоАП России не дает исчерпывающего ответа на вопрос о применении рассматриваемого наказания в случаях совершения проступка лицом, неправомерно владеющим соответствующим предметом или вещью. Думается, что законодатель имел в виду только собственников, полагаем, что претензии собственника к правонарушителю должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства. Другого решения закон не устанавливает, и оно не вытекает из действующего законодательства.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительным безвозмездным обращением в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей. Данный вопрос в свое время был предметом обсуждений на заседании Конституционного Суда РФ <15>. Было решение о недопустимости применения административного наказания в виде конфискации какими-либо юрисдикционными органами, кроме судов.

<15> СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458; 1998. N 35. Ст. 4464.

При этом Конституционный Суд в целях совершенствования правоприменительной практики обратил внимание соответствующих должностных лиц на необходимость единого подхода к применению данной меры административного наказания, указав, что от конфискации как меры ответственности за правонарушение следует отличать изъятие (арест) материальных объектов собственности как процессуальную меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Указанные акты различны по своему содержанию. Конфискация применяется в административном порядке по судебному решению с достаточной гарантией правоприменительного (текущего) и последующего судебного контроля, в то время когда изъятие (арест) объектов собственности как мера процессуального обеспечения производства по делу производится без решения суда. При этом предоставленная законом возможность последовательного судебного обжалования данных действий не является надежным средством обеспечения права собственности. Судебный контроль за правильностью совершаемых при этом действий возможен только в случаях последующего обжалования (возможно, после исполнения первичного постановления), что бывает далеко не всегда <16>.

<16> См.: Тимошенко И.В. Конфискация имущества как мера административного взыскания и некоторые проблемы ее реализации // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Материалы научной конференции. М., 2002. С. 430.

В данном случае уместно вспомнить существенное уточнение С.С. Студеникина об отличии конфискации от административного штрафа. Во-первых, между ними имеется сходство - указанные наказания являются имущественными. В то же время между ними имеется принципиальное различие - административный штраф характеризуется определенностью, его размер определяется компетентным органом строго в рамках соответствующей статьи закона. При конфискации же предметов или объектов правонарушения юрисдикционные органы лишены возможности устанавливать какие-либо пределы конфискации: конфискуется обычно все имеющее отношение к проступку имущество независимо от его стоимости <17>.

<17> См.: Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1949. С. 137 - 138.

Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права установлено за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП России. Лишение специального права назначается судьей. Важным моментом является особенность данной правовой нормы, заключающейся в том, что за совершение административного правонарушения лицо может быть лишено только того специального права, которым правонарушитель обладал на момент совершения инкриминируемого проступка.

В практической деятельности нельзя исключать возможной проблемы при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Часть 3 ст. 27.10 КоАП России предусматривает изъятие у правонарушителя в установленном порядке удостоверения пилота. Анализ других нормативных актов свидетельствует о несогласованности терминов, использованных в КоАП России и других ранее принятых законах. Например, авторы одного из комментариев к КоАП России делают по данному поводу существенное уточнение. В ст. 57 Воздушного кодекса РФ предусмотрен "действующий сертификат (свидетельство) пилота (летчика)", а Положением о классификации специалистов гражданской авиации, утвержденным МГА 19 декабря 1988 г. N 44/И (с изм. и доп. в соответствии с указанием ФАС России от 25 апреля 1996 г. N ДВ-58/и), определяется порядок выдачи свидетельства соответствующей категории (пилот-любитель, пилот коммерческой авиации, линейный пилот, штурман и др.) и класса пилотам и другим специалистам гражданской авиации. Поэтому, по мнению авторов Комментария, более точным было бы использование в ст. 27.10 Кодекса термина "свидетельство пилота" <18>. Такой комментарий находим убедительным и правильным.

<18> Более подр. см.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М.: НОРМА, 2002. С. 49.

Административный арест - лишение гражданина, совершившего административное правонарушение, свободы и тем самым временная изоляция его от общества на срок, назначенный судьей. Административный арест является мерой исключительной и применяется за наиболее тяжкие проступки (потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, неисполнение законного распоряжения судьи, нарушение требований режима чрезвычайного положения и пр.). Данный вид административного наказания в соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП России устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за совершение строго определенных законом видов административных проступков.

В Республике Казахстан продолжительность административного ареста иная. Часть 2 ст. 63 КоАП Республики Казахстан допускает при назначении наказаний за совершение нескольких правонарушений, рассматриваемых одним органом административной юрисдикции, максимальный размер административного ареста до 30 суток, а административного ареста, налагаемого за нарушение требований режима чрезвычайного положения, - 45 суток. Опыт соседнего государства следует изучить и, возможно, использовать.

В соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП России административный арест не применяется к: беременным женщинам; женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет; лицам, не достигшим 18-летнего возраста; инвалидам I и II групп.

Трудно дать однозначную оценку подходу законодателя к этому вопросу. С одной стороны, наказание в виде административного ареста всегда указывается в конкретной санкции как вариант, у правоприменителя есть возможность альтернативного выбора одного из содержащихся в санкции видов наказаний. Совершенно правильно в специальной литературе подвергнуты критике предложения о безальтернативном применении административного ареста за ряд серьезных проступков <19>. С другой стороны, норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 3.9 КоАП России, нуждается, по нашему мнению, в дополнении. Предполагаем в целях гуманизации данной нормы перечень предусмотренных в ней субъектов ответственности сделать открытым. Интересы привлекаемых к ответственности лиц должны быть защищены не только возможностью альтернативного применения административного ареста, но и расширением круга субъектов рассматриваемых административно-деликтных отношений. В юридической литературе вполне правомерно высказываются предложения о необходимости дополнения указанного перечня, например, словами "женщины, достигшие 55 лет и старше; мужчины, достигшие возраста 60 лет и старше" <20>.

<19> См., напр.: Татарян В.Г., Татарян Е.Е. Административный арест и его исполнение в свете кардинального реформирования административно-деликтного законодательства // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Сборник научных трудов. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 159.
<20> Татарян В.Г., Татарян Е.Е. Указ. соч. С. 160.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается в соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП России только судьями районных судов, а в случае совершения административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами.

Буквальное понимание содержания приведенной правовой нормы позволяет говорить об исключении из числа субъектов правоприменения в данном административно-деликтном правоотношении мировых судей. Думается, что это не совсем верно, хотя им предоставлено право рассмотрения уголовных и гражданских дел. Совершенно непонятно, почему мировые судьи не наделены правом принятия решений об административном выдворении. Вопрос может быть решен в связи с предложениями о передаче всех дел об административных правонарушениях в ведение мировых судей. Федеральные судьи должны стать апелляционной инстанцией и рассматривать жалобы <21>, в том числе и на решения мировых судей об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

<21> См.: Всеволодов С., Багаутдинов Ф. Смешение терминов затрудняет правоприменение // Российская юстиция. 2002. N 11. С. 21.

Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как административное наказание не следует также смешивать с применяемым в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" понятием "выдворение". В соответствии с указанным Федеральным конституционным законом выдворение вправе принимать назначаемый указом Президента Российской Федерации комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Обращает на себя внимание, что административно-юрисдикционный статус указанного должностного лица не определен КоАП России, что категорически лишает его права применения административных наказаний, к тому же отнесенных законом к исключительной компетенции только судей. Следовательно, предусмотренное Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" выдворение не является по своей правовой природе административным наказанием и должно применяться в соответствии с этим Федеральным конституционным законом, имеющим высшую юридическую силу по сравнению с КоАП России, который является просто федеральным законом.

Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от 6 месяцев до 3 лет.

Часть 3 ст. 3.11 КоАП России предусматривает применение дисквалификации к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим. По данным Минюста России, мировыми судьями в целом по стране дисквалификации подвергнут 591 человек <22>.

<22> См.: Российская юстиция. 2003. N 8. С. 78.

Включение в КоАП России указанной статьи в среде административистов в большинстве своем вызывает неприятие. Начиная со стадии подготовки проекта КоАП России, внесенные предложения о включении в перечень формировавшихся тогда видов наказаний дисквалификации не получали понимания и повсеместной поддержки. В частности, против указанной новеллы выступала М.С. Студеникина, сомнения которой в целесообразности нововведения заключались в том, что деяния, за которые предлагалось применять дисквалификацию, как правило, сопряжены с причинением крупного ущерба и охватываются ст. 195 - 197 УК РФ, в соответствии с которыми возможно применение дополнительной меры наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Отсутствие особых квалифицирующих признаков, позволяющих отграничить преступление от административного проступка, может повлечь необоснованное выведение ряда лиц из сферы действия уголовного закона <23>. К сожалению, это суждение не было учтено.

<23> См.: Студеникина М.С. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (пятые Лазаревские чтения) // Государство и право. 2001. N 12. С. 19.

В последнее время категоричность суждений ученых о неприятии данной меры административно-правового наказания сменилась критикой отдельных ее элементов. К оппонентам дисквалификации в первую очередь следует отнести известного административиста В.Д. Сорокина. Во-первых, обоснованно считает он, совершенно неуместно применение в данном контексте термина "физическое лицо". Судя по наименованию должностей, определяющих весьма обширные и ответственные функции их носителей, законодателю следовало бы употребить в ч. 1 ст. 3.11 КоАП России официально признанный в административном праве термин "должностное лицо".

Другим основанием для сомнений В.Д. Сорокина является включение в определение данного вида административного наказания индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица. По мнению ученого, искусственность такого "включения" в перечень ответственных руководителей высокого ранга названной категории лиц понятна, "если представить, кем является данное лицо по роду своих предпринимательских занятий" <24>. Здесь профессор В.Д. Сорокин усматривал для предпринимателя миссию стрелочника.

<24> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 512 - 513.