Мудрый Юрист

Обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти в Российской Федерации

Общий анализ ситуации и постановка задач

В Российской Федерации в настоящее время полным ходом идет административная реформа. Основной ее целью, наряду с формированием эффективного механизма государственного управления в России, выступает создание в нашей стране принципиально новой системы взаимоотношений между государством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц, с одной стороны, и гражданином и гражданским обществом, с другой стороны. Как следует из Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 годы, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации N 1789-р от 25 октября 2005 года <1>, основными задачами административной реформы являются:

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 46. Ст. 4720.

Для реализации задач административной реформы начиная с 2004 года стали приниматься административные регламенты отдельных органов исполнительной власти, регламенты взаимоотношений органов исполнительной власти между собой, должностные регламенты отдельных должностей государственной службы (как федеральной, так и службы субъектов Российской Федерации), определившие правила административной процедуры внутреннего типа, а 2 мая 2006 года был принят столь необходимый Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <2>, завершивший формирование административной процедуры внешнего типа. В итоге сегодня уже можно говорить о том, что правовая основа системы взаимоотношений государства, его исполнительной ветви власти и гражданина, гражданского общества наконец-то создана и каждый орган исполнительной власти, государственный служащий теперь обладает необходимым набором юридических инструментов для своевременного и полного оказания государственных услуг <3> гражданскому обществу.

<2> Там же. 2006. N 19. Ст. 2060.
<3> Здесь и далее понятие государственных услуг будет употребляться в самом широком смысле.

Однако, к сожалению, до сих пор не завершена работа над формированием эффективного контрольного механизма над деятельностью исполнительной власти в данной сфере. Вопрос о том, куда и с какой просьбой может обратиться гражданин, которому были оказаны государственные услуги ненадлежащего качества, услуги, не соответствующие выработанным и утвержденным стандартам, пока не имеет точного и однозначного ответа. В свою очередь, данная проблема составляет часть более общей и существенной: как гражданин может эффективно и быстро оспорить то или иное решение (индивидуальный акт), действие или бездействие органа исполнительной власти, государственного служащего, если, по его мнению, они нарушают его права и свободы.

В настоящее время в России существуют различные варианты решения данной проблемы. Это обращение в вышестоящий по отношению к органу/лицу, принявшему оспариваемый акт, совершившему действие или, напротив, не совершившему его, орган. Обращение в специализированный орган исполнительной власти, осуществляющий контрольно-надзорные функции в данной сфере государственного управления. Обращение в прокуратуру или к Уполномоченному по правам человека Российской Федерации. И, наконец, обращение в суд. Вместе с тем на данный момент пока не существует специализированных административных судов, а названные и некоторые другие способы защиты нарушенного права находятся вне какой-либо общей системы, зачастую пересекаются и не согласуются друг с другом, что, несомненно, затрудняет процесс исправления незаконных и/или ошибочных административных решений. Таким образом, действенный механизм контроля над деятельностью исполнительной власти в этой части отсутствует, что подтверждается многочисленными юридическими, социологическими, политологическими и иными исследованиями (в том числе настоящим), а также объективно выявленным в ряде докладов Уполномоченного по правам человека Российской Федерации и иных правозащитных институтов общественным мнением.

Существующие сегодня способы и институты контроля вполне обоснованно нуждаются в некоторой инвентаризации, результатом которой, на наш взгляд, явилось бы формирование недостающих звеньев системы и создание жизненно необходимых средств взаимосвязи между отдельными элементами.

Основные элементы механизма контроля над деятельностью органов исполнительной власти (органов административной юстиции)

Прежде чем приступить к анализу существующих способов и институтов контроля над деятельностью исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо обратить внимание на многозначность понятия "административная юстиция", которое в дальнейшем будет использоваться в настоящей статье. Единый подход к решению данного вопроса как в России, так и за рубежом пока что не сформирован. В наиболее широком смысле об административной юстиции можно говорить как о совокупности всех способов и институтов контроля над деятельностью исполнительной власти. Важно отметить, что такое понимание данной категории позволяет рассматривать соответствующие способы и институты вне зависимости от их правовой природы, начиная с парламентских уполномоченных по правам человека (общего профиля и специализированных), институтов внутриведомственного обжалования в органах исполнительной власти и заканчивая административными судами (или административной юстицией в узком смысле), всевозможными комиссиями и трибуналами, действующими при органах исполнительной власти или осуществляющими свою контрольно-надзорную функцию самостоятельно (так называемые внешние формы обжалования). Именно в этом смысле и будет использоваться понятие административной юстиции в данной работе.

Итак, можно выделить такие основные формы, или способы, оспаривания, как:

Рассмотрим их подробнее.

Внутриведомственные формы (способы) оспаривания решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти, государственного служащего

Как было сказано выше, существует несколько форм (способов) оспаривания решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти, государственного служащего, каждая из которых имеет свои разновидности. К числу внутриведомственных способов (форм) относится, прежде всего, институт пересмотра принятого решения. Пересмотр может осуществить, во-первых, сам государственный служащий, принявший первоначальное решение, а во-вторых, его руководитель. Процедура пересмотра может включать как повторный визит самого гражданина (представителя общественного объединения или иного субъекта права) к соответствующему государственному служащему, так и его обращение к руководству органа исполнительной власти. В последнем случае обращение может быть направлено как в письменном виде, так и в устном во время процедуры приема граждан.

В случае обращения к руководству процесс рассмотрения обращения, как правило, осуществляется с участием специальных подразделений - отделов/управлений по работе с обращениями граждан. Такие отделы, а также всевозможные общественные приемные органов исполнительной власти фактически обеспечивают внутриведомственный личный прием и прием письменных обращений, проводят необходимые консультации, выявляют нарушенные нормы, правонарушителей. Иногда они наделяются правом оперативно разрешать несложные вопросы заявителей и устранять мелкие правонарушения и ошибки, допущенные государственными служащими в процессе осуществления своей деятельности. Кроме того, на основе обобщения и анализа обращений, осуществляемых такими службами, руководители органов исполнительной власти делают выводы о существующих проблемах и качестве работы своих ведомств и их подразделений. Но основные решения по конкретным обращениям принимают руководители профильных подразделений, осуществляющих свою деятельность в соответствии с внутренними регламентами органов исполнительной власти. Однако, как показывает практика, углубленных расследований и анализа сбоев администрирования или нормативного обеспечения не проводится, а рекомендаций по совершенствованию соответствующих процессов не дается.

Достоинством внутриведомственного контроля над деятельностью органов исполнительной власти и государственных служащих выступает определенная гибкость в выборе средств реагирования на обнаруженное нарушение прав и свобод человека. В частности, существует возможность урегулировать возникший конфликт на основе мирового соглашения, руководствуясь не только принципом законности, но и целесообразности <4>. Другим достоинством выступает легкость исполнения принятого по жалобе решения.

<4> См.: Rec. (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы относительно альтернатив судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами от 5 сентября 2001 года.

Правовой основой описанной выше процедуры в течение долгого времени являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" <5> и разработанные на его основе такие внутренние акты, как положения и инструкции, а также известная общенациональная по своему характеру ЕГСД. На настоящий же момент принят Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <6>, который, однако, в целом воспроизводит действующее нормативное регулирование.

<5> Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 27. Ст. 237; 1980. N 11. Ст. 192, N 27. Ст. 540; 1988. N 6. Ст. 94, N 22. Ст. 361.
<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.

Наряду с этими стандартными и широко распространенными формами в некоторых ведомствах созданы специальные институты, осуществляющие рассмотрение обращений граждан, в первую очередь их жалоб. Так, в Министерстве по налогам и сборам Российской Федерации существовала Комиссия по рассмотрению жалоб налогоплательщиков <7>. В ряде федеральных органов исполнительной власти уже действуют регламенты о порядке рассмотрения обращений граждан. Необходимость формирования таких служб и регламентов предопределена существенной спецификой их деятельности, а также высокими рисками принятия решений, нарушающих права неограниченного числа граждан, в том числе право собственности.

<7> Приказ МНС России от 17 августа 2001 года N БГ-3-14/290 "Об утверждении Регламента рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке".

В настоящее время Центром стратегических разработок была подготовлена Концепция проекта Федерального закона "О внесудебном порядке оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации" <8>, в соответствии с которой в качестве предварительной стадии разрешения жалобы предлагается установить претензионный порядок рассмотрения жалоб. Это означает право гражданина или организации обратиться к должностному лицу, принявшему то или иное решение, с уведомлением о несогласии с данным решением. Предлагаемый в рамках этой Концепции претензионный порядок разрешения возникшей коллизии должен предшествовать рассмотрению жалобы вышестоящим органом публичной администрации (вышестоящим должностным лицом). Одновременно с этим в Концепции предлагалось образование в органах публичной администрации коллегиальных юрисдикционных органов - апелляционных комиссий, которые рассматривали бы жалобы на действия соответствующих органов и должностных лиц публичной администрации при обязательном участии в них независимых экспертов и представителей общественности.

<8> Концепция проекта Федерального закона "О внесудебном порядке оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации" (http://www.csr.ru/normotvor/original_714.stm).

Такой вариант решения проблемы имеет своих сторонников и противников. Сторонники, как правило, говорят о компетентности государственных служащих в конкретном вопросе и о быстроте принятия решения об исправлении ошибки, противники - о низкой мотивации к пересмотру уже принятых ими или их подчиненными решений, нежелании критически оценивать свою работу или работу своих подчиненных.

Законодатель принял во внимание обе точки зрения, сохранив закрепленный в Законе Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <9> от 27 апреля 1993 года подход и воспринятый Конституцией Российской Федерации (статьи 45 и 46). Уже названный Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" предоставляет гражданам Российской Федерации право воспользоваться как внутриведомственными и вневедомственными способами оспаривания ошибочных/незаконных решений или действий (бездействия) органов исполнительной власти, так и обратиться за защитой нарушенного права в суд. Однако, например, в Федеральном законе "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" <10> был учрежден обязательный досудебный порядок в отношении споров по налогообложению и уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование <11>. К сожалению, единый законодательный акт "Об административной процедуре", который установил бы общие принципы осуществления административной процедуры, ее основные стадии и т.п., несмотря на высокий уровень проработанности проблемы <12>, в Российской Федерации до сих пор отсутствует. А ведь именно он мог бы стать тем связующим элементом, который позволил бы сложить воедино усилия различных институтов, осуществляющих в рассматриваемой сфере внутриведомственный контроль.

<9> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 19. Ст. 685; 1995. N 51. Ст. 4970.
<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 45. Ст. 4585.
<11> Обратим внимание на то, что, закрепив обязательность досудебных процедур урегулирования конфликтов, этот Федеральный закон весьма ущербен с точки зрения конституционности. Как уже было выше сказано, Закон от 27 апреля 1993 года предоставил гражданам Российской Федерации возможность выбора способа защиты нарушенного права, в том числе прямого обращения в суд. Конституция Российской Федерации (статьи 45 и 46), провозгласив свободный доступ к правосудию, придала этой возможности характер конституционно гарантированного права. Вводя же обязательные досудебные процедуры, законодатель создал определенные препятствия для реализации этого конституционного права. Как показывает практика Европейского суда по правам человека, установление каких-либо препятствий в судебной защите весьма спорно, хотя допустимо и часто является предметом рассмотрения даже на этом уровне. В условиях же российского конституционного поля явно допущено сужение свободы доступа к правосудию. Также важно отметить, что рассматриваемые процедуры непосредственно связаны с угрозой лишения собственности. Право собственности в России также гарантировано Конституцией, в частности, в части 3 статьи 35 речь идет о возможности вторжения в эту сферу только по решению суда. Вопросы, связанные с реализацией в российском законодательстве этого права (причем также применительно к проблеме внесудебного взыскания штрафа), уже были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, который подтвердил необходимость получения в подобных случаях судебного решения.
<12> В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находятся по меньшей мере два проекта Закона, разработанные известными специалистами в данной области: "Об административных процедурах" (проект В.В. Похмелкина) и "Об административной процедуре" (проект Ю.А. Тихомирова, И.Л. Бачило, К. Экштайна).

Вневедомственные формы (способы) оспаривания решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти, государственного служащего

В современной России существуют две основные вневедомственные формы оспаривания нарушающих права и свободы решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти и государственных служащих, которыми может воспользоваться гражданин: обращение в прокуратуру Российской Федерации и к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека субъектов Российской Федерации.

Прокуратура в Российской Федерации является независимым специализированным надзорным органом, осуществляющим от имени Российской Федерации надзор за соблюдением на ее территории законов Российской Федерации. Правовой статус прокуратуры определен нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <13>. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

<13> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 8. Ст. 366, с многочисленными изменениями и дополнениями.

Прокуроры также участвуют в рассмотрении дел судами общей и арбитражной юрисдикции в случаях, установленных процессуальным законодательством Российской Федерации (ГПК, АПК, УПК и КоАП), обжалуют противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (в некоторых случаях вносят представления).

Вполне очевидно, что институт прокуратуры сохранился практически без изменений с советского времени. Это относится и к рассматриваемой в настоящей статье сфере: прокуратура по-прежнему осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти и государственными служащими как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов. Иными словами, до сих пор осуществляется пресловутая функция общего надзора.

Ряд исследователей считает, что сохранение за прокуратурой функции общего надзора можно рассматривать как "рудимент средневековья" <14>. По мнению Комитета по соблюдению обязательств государств - членов Совета Европы, часть функций российской прокуратуры должна быть передана другим институтам, в частности административному суду и институту омбудсмена <15>. Мы присоединяемся к этому мнению.

<14> Петрухин И. Исторический очерк деятельности прокуратуры (http://law.vl.ru/analit/all_a.php?range=1).
<15> Биндиг Р., Мюлеманн Э. Информационный доклад Комитета по соблюдению обязательств государств - членов Совета Европы (Реформа прокуратуры) (http://law.vl.ru/analit/all_a.php?range=20).

Функция общего надзора позволяет и требует от прокуратуры в случае сообщения о фактах правонарушений или обращения к ней (статьи 22, 27 и др. Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") в автоматическом режиме реагировать на нарушения закона путем внесения протестов и представлений в соответствующий орган исполнительной власти либо в вышестоящий по отношению к нему орган об отмене незаконного акта, путем обращения с заявлением в соответствующий компетентный суд и т.п.

Применительно к рассматриваемой сфере перегрузка в результате сосредоточения у прокуратуры, кроме функции общего надзора, еще и следственных функций, функций государственного обвинения и участия в судебных разбирательствах при ограниченных (хотя и немалых) ресурсах порождает так называемый дефицит надзора. Думается, решение данной проблемы заключается в избавлении прокуратуры от несвойственных ей функций и сосредоточении усилий на функции организации уголовного преследования и поддержания в суде уголовного обвинения.

Институт Уполномоченного по правам человека как российский вариант института омбудсмена находится, в отличие от прокуратуры, в начале своего пути. Данный институт был учрежден Конституцией Российской Федерации в 1993 году (статья 103). Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации определяется в настоящее время Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <16>. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации независим и не подотчетен в своей деятельности какому бы то ни было органу или должностному лицу, он несменяем (в пределах 5-летнего срока, на который он назначается Государственной Думой Российской Федерации). Деятельность Уполномоченного не может быть прекращена или приостановлена даже в условиях чрезвычайного или военного положения.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.

В соответствии со статьей 16 названного Федерального конституционного закона Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы граждан и юридических лиц на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Уполномоченный по правам человека не вправе рассматривать жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Уполномоченный по правам человека вправе:

При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, неспособных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе по собственной инициативе принять соответствующие меры в пределах своей компетенции (статья 21 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации").

В ходе осуществления своей деятельности по жалобе Уполномоченный по правам человека вправе:

По вопросам, отнесенным к его компетенции названным Федеральным конституционным законом, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации пользуется также правом быть принятым руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации.

По результатам проверок и т.п. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе вносить в российский парламент предложения о проведении парламентского расследования <17>, точнее, о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина. Иными словами, так же как и прокурор, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обладает возможностью проведения независимого расследования в ходе рассмотрения принятой жалобы. Однако средства, находящиеся в его руках (что очевидно), имеют несколько иной характер. Как и в большинстве стран, эффективность данного института во многом зависит не от "угрозы власти", а от авторитета конкретного лица, занимающего эту весьма значимую должность.

<17> См.: Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 7.

В отличие от прокуратуры, являющейся жестко централизованным федеральным органом власти, уполномоченные по правам человека, действующие на уровне Федерации и ее субъектов (региональные уполномоченные <18>, в некоторых субъектах также специализированные уполномоченные, например по правам ребенка), не составляют единой системы. Однако рекомендации уполномоченных по правам человека достаточно результативны, что может быть объяснено их парламентской правовой природой. Исследования показывают, что рекомендательный характер таких решений компенсируется оперативностью работы уполномоченных по расследованию и возможностью использовать в своей работе нестандартные методы и решения <19>. Напомним, что именно этому институту, по рекомендациям Совета Европы, должен перейти ряд функций современной российской прокуратуры.

<18> В настоящее время уполномоченные по правам человека действуют в 33 субъектах Российской Федерации.
<19> См., например: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: Учеб. пособие. СПб., 2003 (http://strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=307); Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб., 2005.

Вместе с тем хотелось бы отметить, что, в отличие от зарубежной практики, в Российской Федерации пока не получила должного развития специализация этого института. Думается, что существует по меньшей мере пять сфер (четыре из которых имеют явно выраженный государственный элемент), где появление специализированных уполномоченных по правам человека было бы весьма полезным для государства, так как позволило бы более полно обеспечить защиту нарушенных прав и свобод граждан. Это, пожалуй, наиболее чувствительные для человека сферы: детство, образование, здравоохранение и социальное обеспечение, приобретшие сегодня статус национальных проектов. Пятая возможная сфера деятельности специализированного уполномоченного - Вооруженные Силы Российской Федерации. Все пять сфер имеют чрезвычайно важное значение в условиях административной реформы, причем в каждой из этих сфер в первую очередь преобразуется именно государственный элемент. Поэтому формирование более или менее эффективного механизма контроля над деятельностью государства в данной сфере весьма актуально.

Особое значение мог бы приобрести институт уполномоченного по правам военнослужащих. Сложность задачи защиты прав человека в Вооруженных Силах (жестко иерархическая система построения, господство устного по своему характеру регулирования в форме императивного приказа, отсутствие системы внешнего контроля и т.п.) привела в свое время в 1968 году к созданию дифференцированного правового регулирования для наиболее оперативного и полного рассмотрения обращений и жалоб этой категории граждан. К сожалению, с момента вступления в силу Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" даже этот не слишком эффективный механизм перестанет действовать. Представляется, что формирование соответствующего компенсаторного института в современных условиях - жизненная необходимость.

Назначение на должность специализированных уполномоченных могла бы осуществлять Государственная Дума Российской Федерации. Однако, учитывая узкопрофильность таких уполномоченных, стоило бы более тесно связать их с соответствующими комитетами. В частности, было бы полезным создать институт ежегодного комитетского доклада и процедуру проведения таким омбудсменом соответствующего расследования по поручениям профильного комитета <20>. Определенную роль могли бы сыграть такие уполномоченные и в целях легализации обращений с жалобами к депутатам российского парламента. Вместе с тем, учитывая конституционную норму об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, представляется необходимым возложить на него координацию деятельности специализированных уполномоченных. Соответственно, будет нуждаться в изменениях и дополнениях Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

<20> Думается, что в качестве комитета заказчика мог бы выступать и профильный комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В литературе высказывалось иное предложение - учреждение "исполнительных омбудсменов" в рамках территориальных подразделений Министерства юстиции Российской Федерации <21>. Такой вариант, на наш взгляд, может ослабить, с одной стороны, действующий институт федерального Уполномоченного по правам человека и его региональных аналогов (что нежелательно), а с другой - предлагаемый для учреждения в настоящей статье институт специализированных парламентских уполномоченных.

<21> См.: Аналитическая записка "О перспективах создания в структуре органов исполнительной власти института разрешения споров с гражданами" (http://www.csr.ru/document/original_652.stm).

Таким образом, представляется, что институт омбудсмена, или уполномоченного по правам человека, является наиболее перспективным для решения задач административной реформы применительно к созданию эффективных средств контроля над деятельностью исполнительной власти.

Одной из традиционных форм обжалования тех или иных действий органов исполнительной власти и государственных служащих, существующей в Российской Федерации с советских времен, является обращение к депутатам парламентов. Право на подобное обращение вытекает из положений статьи 33 Конституции Российской Федерации, гарантирующих гражданам право на петицию. Из этих же положений вытекает обязанность депутатов парламентов любого уровня рассматривать такие обращения. Вместе с тем корреспондирующей обязанности депутатов кому-либо направлять такие обращения, а тем более требовать ответа, не существует, поскольку иное противоречило бы принципу разделения властей. Однако это не означает, что обращения граждан имеют для депутатов только информационную природу. Напротив, как следует из статей 7 и 14 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <22>, такие обращения могут выступать поводами для депутатского запроса - одной из общепринятых форм парламентского контроля над деятельностью исполнительной власти. В частности, на федеральном уровне депутат Государственной Думы и член Совета Федерации вправе обратиться с запросом к Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации (которые, как правило, одновременно являются руководителями федеральных министерств), руководителям государственных органов Российской Федерации, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Перечисленные субъекты права обязаны дать на такой депутатский запрос аргументированный ответ.

<22> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 2. Ст. 74.

Обращение гражданина к депутату парламента может стать поводом к обращению с парламентским запросом в органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов (статьи 7, 13 названного Федерального закона); к обращению с вопросом на заседании соответствующей палаты российского парламента к члену Правительства Российской Федерации (статья 7), а также к обращению к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав человека (статьи 7, 16). Обращения граждан могут также стать поводом для принятия решения о проведении парламентского расследования (статья 6 Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"). Теоретически обращения граждан могут лежать в основе отставки Правительства Российской Федерации (статья 117 Конституции Российской Федерации). Обратим внимание на то, что в соответствии с российским законодательством вмешательство депутатов российского парламента в деятельность органов дознания, следствия и судов недопустимо, равно как и проведение парламентского расследования в отношении фактов, уже ставших предметом следствия или судебного разбирательства.

Таким образом, обращение к депутату парламента само по себе выступает именно основанием для активизации существующих в Российской Федерации форм парламентского контроля, но не самостоятельной формой контроля над деятельностью исполнительной власти.

Обоснованные выше предложения об учреждении в Российской Федерации института специализированных уполномоченных по правам человека могли бы сделать обращение к депутату парламента более эффективной формой контроля над деятельностью органов исполнительной власти и государственных служащих. В этом случае расследование соответствующим уполномоченным по просьбе депутата парламента проводилось бы в связи с каждым обращением граждан. А по результатам наиболее серьезных расследований или по результатам комитетского доклада могли бы быть проведены комитетские слушания.

Судебная система - основной элемент административной юстиции

Суды, конечно, представляют собой наиболее эффективную форму (способ) защиты нарушенного администрацией права гражданина. Возможность обжаловать в суд общей юрисдикции решения, действия (бездействие) органов исполнительной власти и государственных служащих существует в Российской Федерации с 1993 года <23> (напомним, именно 27 апреля этого года был принят соответствующий Закон, о котором уже было сказано выше). После принятия новых ГПК Российской Федерации и АПК Российской Федерации такая возможность была дифференцирована по критерию субъекта: физические лица сегодня вправе обращаться в суды общей юрисдикции, юридические лица, а также индивидуальные предприниматели - в арбитражные суды. В случае если речь идет о нарушении прав и свобод граждан и их объединений актами Правительства Российской Федерации, обращаться необходимо в Конституционный Суд Российской Федерации. Если нарушение прав и свобод осуществлено органами исполнительной власти и/или государственными служащими субъектов Российской Федерации, то процедура обжалования аналогична процедуре, отмеченной выше. Исключение может составлять уровень конституционной юстиции, поскольку в ряде субъектов Российской Федерации действуют конституционные (уставные) суды. В случаях нарушения прав граждан и/или их объединений нормативными актами высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их высшими должностными лицами) возможно обращение в соответствующий конституционный (уставный) суд.

<23> В СССР начиная с 1988 года можно было обжаловать в суд только решения, принятые должностным лицом органов управления, и только при условии соблюдения досудебного порядка обжалования. Такие дела в силу сложности выполнения последнего условия были единичны.

Однако судебная форма контроля над деятельностью исполнительной власти имеет и некоторые недостатки, свойственные судебной деятельности в целом. Во-первых, речь всегда будет идти только о контроле на основании критерия законности (применительно к конституционной юстиции, естественно, и конституционности). Во-вторых, пересмотр вступившего в законную силу судебного решения будет весьма затруднен (даже если была допущена судебная ошибка). И, наконец, судебное разбирательство (даже в том случае, когда осуществляется в упрощенной форме) весьма продолжительно. Кроме того, исполнение судебных решений, в свою очередь, весьма сложная процедура, детально урегулированная законом и сопряженная со стадийностью. По сути, эти недостатки являются основными правовыми гарантиями осуществления должного или справедливого (то есть полного и независимого) правосудия.

С другой стороны, в российских условиях очевидным представляется существенная сложность системы судебной защиты, функционирующая в рассматриваемой сфере. На практике это явление уже породило так называемую коллизию юрисдикций.

Выходом из этой ситуации может стать создание специализированных судов - административных. Определенные наработки в этом направлении уже есть. Законопроект о таких судах был принят в первом чтении Государственной Думой Российской Федерации еще в 2001 году. Под эгидой Верховного Суда Российской Федерации разработан и проект Кодекса административного судопроизводства <24> (предназначенный для судов общей юрисдикции, деятельность же арбитражных судов в рассматриваемой сфере будет по-прежнему регулироваться АПК) <25>. Но поскольку названные проекты законов, равно как и действующее правовое регулирование, не только не устранят, но и усугубят дуализм административной юстиции (в узком смысле), полагаем необходимым вернуться к обсуждению концепции административных судов и административного судопроизводства и отказаться от отмеченной непоследовательности решения этой проблемы. Концепция административной реформы, на наш взгляд, не может быть реализована полностью без создания простой и прозрачной относительно самостоятельной системы административных судов.

<24> Данный законопроект внесен Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы осенью 2006 года.
<25> О существующих проблемах в этой сфере подробнее см. рубрику по проблемам административной юстиции в Российской Федерации на сайте Института права и публичной политики (http://www.ilpp.ru).

Зарубежный опыт обеспечения независимости административных судов диктует создание межмуниципальных (участковых) судов первой инстанции, межсубъектных (окружных) судов апелляционной инстанции (не менее 10 в России) и высшего административного суда - Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. С учетом специфики предметной компетенции административных судов необходимо, чтобы судебные территории не совпадали с административно-территориальным и государственно-территориальным делением, а каждая судебная территория охватывала несколько соответствующих единиц. Ресурсным фундаментом нового института могут стать соответствующие кадры судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Представляется полезным также привлечение в эти суды кадров Конституционного Суда Российской Федерации (что может быть объяснено схожестью правовой природы этих юрисдикций и значительным опытом работы последнего Суда в сфере нормоконтроля).

Другой важной основой для успешного формирования административных судов является своевременное законодательное регулирование их организации и деятельности, в частности, на первом этапе необходима разработка и принятие Федерального закона "Об административной процедуре в Российской Федерации". Без подобного акта, регулирующего процесс принятия административных актов (решений и действий), деятельность административных судов будет весьма затруднена. На втором этапе реформирования представляется необходимым одновременное принятие Федерального конституционного закона "Об административных судах Российской Федерации" и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Возможность выбора и взаимодополняемость как критерии эффективности системы административной юстиции

На основании анализа зарубежного и российского опыта деятельности институтов административной юстиции можно сделать вывод, что повышение эффективности системы контроля над деятельностью исполнительной власти обеспечивается не каким-либо учреждением или видоизменением какого-либо одного института или процедуры, но пристальным вниманием со стороны государства к рассматриваемой сфере, системными, комплексными преобразованиями в ней. Важными факторами достижения положительного результата являются наличие в государстве многих, в том числе специализированных, форм (способов) защиты нарушенных администрацией (в широком смысле) прав граждан; гарантированная свобода выбора той или иной формы гражданином или объединением граждан в зависимости от конкретных обстоятельств внешнего и внутреннего характера. Система таких государственных форм (способов) в случае необходимости логическим образом должна завершаться судебным разбирательством, причем последнее должно быть обустроено наиболее рациональным способом, позволяющим заинтересованному лицу наиболее быстрым и полным образом защитить свои нарушенные права.

Представляется, что к числу критериев, которыми может руководствоваться гражданин (и на которые должен ориентироваться законодатель при выработке соответствующей нормы), следует отнести:

<26> См. также: Rec. (2003) 16 Комитета Министров Совета Европы относительно исполнения административных и судебных решений в области административного права.

К числу ключевых характеристик административной негативной процедуры - процедуры рассмотрения обращений граждан и/или их объединений о нарушении их прав решениями, действиями (бездействием) органов исполнительной власти и государственных служащих, на которые также должен ориентироваться законодатель при выработке соответствующей нормы, необходимо отнести:

Выводы и рекомендации

Развитие целостной системы административной юстиции является необходимым условием для успешной реализации в России административной реформы. От органов государственной власти Российской Федерации требуется концентрация усилий на проблемах дальнейшего развития административной юстиции как комплексной системы разрешения конфликтов, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, включая формирование политической воли к учреждению собственно административных судов, специализирующихся на рассмотрении названных споров.

Завершение формирования системы административной юстиции в Российской Федерации невозможно без принятия законодательных актов об административной процедуре, об административных судах и об административном судопроизводстве, системным образом регулирующих процесс рассмотрения жалоб граждан и их объединений на решения, действия (бездействие) органов исполнительной власти, государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан.

Дальнейшее развитие законодательства об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, включая учреждение (и должное законодательное регулирование статуса) уполномоченных, специализирующихся на защите той или иной группы прав человека, также представляется действенной мерой, призванной способствовать реализации в полном объеме предписаний части 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации.

Успешное проведение административной реформы в рассматриваемой сфере невозможно без информационно-просветительской кампании, которая целенаправленно осуществлялась бы в средствах массовой информации в целях разъяснения смысла и содержания новых законодательных актов. С учетом того, что предлагаемая система мер призвана реализовать конституционно гарантированные ценности защиты прав человека, целесообразным также представляется формирование специальных обучающих программ для государственных служащих на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, а также для судей - на базе Российской академии правосудия; проведение круглых столов и семинаров, посвященных данной проблеме.