Мудрый Юрист

Национальная безопасность и миграционная политика

Литюшкин В.В., член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, первый заместитель Председателя Комитета Совета Федерации по делам СНГ, кандидат экономических наук.

Проблема, вынесенная сегодня на обсуждение, имеет глобальный и системный характер. Процессы, происходящие в сфере миграции, оказывают существенное влияние на состояние национальной безопасности государств, на международную стабильность. При отсутствии эффективной миграционной политики мигранты, прежде всего нелегальные, становятся питательной средой для организованной преступности, наркобизнеса, терроризма. Эта среда способствует росту и воспроизводству угроз гражданскому обществу, государству.

Вот почему одной из приоритетных задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Посланиях Федеральному Собранию на 2005 и 2006 гг., является выработка эффективной миграционной политики. Ее суть в создании условий для повышения миграционной привлекательности России для наших соотечественников, проживающих за рубежом, при обеспечении эффективного противодействия нерегулируемой миграции.

Важная роль в формировании и реализации эффективной миграционной политики, обеспечении ее соответствия национальным интересам, интересам безопасности России принадлежит парламентской составляющей. Это развитие и совершенствование законодательной базы, нормативно-правовое обеспечение государственных механизмов регулирования миграционных процессов. Это и конкретизация ответственности министерств, ведомств, должностных лиц, граждан за соблюдение норм и правил, устанавливаемых в миграционной сфере. Это, наконец, мобилизация общественности на поддержание и проведение в жизнь миграционной политики.

Нелегальная миграция - явление масштабное, сложное и многогранное. В последние 10 - 15 лет оно приобрело на пространстве СНГ распространенный и устойчивый характер. Его истоки: бедность, нищета, безработица, социальная незащищенность людей, произвол бюрократии, коррупция. А благоприятные условия для нее создает несовершенство нормативной правовой базы.

Доля "теневого" рынка труда все еще значительна и составляет в Российской Федерации, по различным оценкам, от 5 до 10 миллионов человек. По имеющимся данным, практически три четверти трудовых мигрантов осуществляют свою деятельность незаконно, не только не имея разрешений на работу, но и находясь на территории страны на нелегальном положении.

Четверть тех, кто работает без официального разрешения, работает по устной договоренности, а половина их трудится вообще без оформления какой-либо договоренности.

Соответственно, и зарплату мигранты получают в основном неофициально - 61% из работающих по найму. 11% мигрантов получают ее частично официально и только 28% мигрантов официально, по ведомости.

По оценкам ФМС России, сумма денежных переводов, отправляемых грузинскими мигрантами из России к себе на родину, составляет примерно 20% от валового внутреннего продукта Грузии. В Молдове это 30%. Возьмем Таджикистан: при национальном бюджете в 485 млн. долларов находящиеся в России мигранты, или, проще говоря, гастарбайтеры, вывозят и пересылают домой в Таджикистан более 1 млрд. долларов, то есть два бюджета страны, при этом легальными переводами отправляется не более 500 млн. Иными словами, одно нарушение неизменно влечет за собой другое, нарушается валютно-экспортное законодательство, возникает гигантский объем обналиченных теневых средств, все вместе это представляет огромную опасность для социально-экономической стабильности России.

Причина подобного состояния дел кроется не только в страхе самих мигрантов перед репрессивными мерами со стороны государственных органов, в сложности получения разрешительных документов, но и непосредственно в выгоде, получаемой самими работодателями от привлечения нелегальных трудовых ресурсов за счет ухода от налогообложения и обязательных социальных выплат.

Для всестороннего изучения этих проблем и подготовки предложений по совершенствованию международной и нормативно-правовой базы в сфере миграции в Совете Федерации 4 декабря 2006 г. были проведены парламентские слушания "Миграционная политика и связи с соотечественниками".

В целях либерализации административно-правовых механизмов учета иностранных граждан и совершенствования государственного контроля за въездом иностранных граждан на территорию России и их пребыванием в Российской Федерации принят Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", вступивший в силу 15 января 2007 г.

Новый порядок миграционного учета создает систему, которая снимет излишние административные барьеры для тех специалистов, в притоке которых наиболее остро нуждается наша экономика. Одновременно с этим государственные органы получили достоверную статистику о пребывании в России иностранных граждан и лиц без гражданства, а как результат - новые возможности для оздоровления миграционной и демографической ситуации.

Согласно принятому 18 июля 2006 г. Федеральному закону N 110-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" будут значительно упрощены процедуры, связанные с механизмом трудоустройства иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Поскольку процедуры легализации трудовых мигрантов, порядок их привлечения к труду и получения разрешений на работу значительно упрощаются, возникает необходимость в адекватных правовых мерах воздействия на нарушителей установленных миграционных правил.

В связи с этим принят Федеральный закон N 189-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)".

Эти изменения призваны оказать превентивное воздействие на работодателей, привлекающих и использующих труд иностранных работников в нарушение утвержденных правил, установить ответственность за нарушение правил миграционного учета иностранных граждан.

Также необходимо ускорить принятие Федерального закона "О внесении изменений в Закон "О правовом положении иностранных граждан", проект которого Совет Федерации еще в 2005 г. внес в Госдуму. Законопроект устраняет существующий пробел в законодательстве, связанный с регламентацией процедур административного выдворения и депортации, делает эти процедуры более четкими и прозрачными.

Необходимо задуматься над вопросами совершенствования механизма регулирования миграционных потоков в России. Нужен закон, обеспечивающий правовое регулирование деятельности частных агентств занятости таким образом, чтобы они способствовали осуществлению разумной селективной политики в отношении трудящихся мигрантов, в первую очередь в отношении наших соотечественников, прибывающих из стран СНГ. Мы сейчас вместе со специалистами работаем над проектом этого закона.

Как выяснилось, Российская Федерация не завершила процедуру присоединения к Конвенции N 181 Международной организации труда "О частных агентствах занятости". Это серьезно сдерживает подготовку закона.

Как видите, требует совершенствования и международно-правовая база. В настоящее время свыше ста двусторонних и многосторонних договоров различного уровня (межгосударственного, межправительственного и межведомственного) регулируют те или иные вопросы в области миграции.

Одним из важнейших направлений совершенствования договорно-правовой базы является заключение международных договоров в области внешней трудовой миграции, обеспечивающих в том числе защиту социальных и экономических прав трудящихся-мигрантов в соответствии с основополагающими документами ООН, МОТ и Совета Европы.

В ближайшее время, как вы знаете, вносится на ратификацию наше Соглашение с Евросоюзом о реадмиссии. Однако со странами СНГ и членами ШОС мы еще только ведем переговоры о реадмиссионных соглашениях. Только одно Соглашение - с Украиной - подписано 22 декабря 2006 г., но оно не ратифицировано. Не получится ли так, что вся тяжесть расходов по выдворению нелегалов из Европы ляжет на Российскую Федерацию? Недавно лидеры стран СНГ приняли заявление об активизации сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией. Это, конечно, важный шаг, но следует закрепить достигнутые договоренности в международных договорах.

При анализе процессов, связанных с миграцией, необходимо помнить, что, по оценкам ученых, начиная с 1992 г. наблюдается сокращение общей численности населения России на 700 - 800 тыс. человек в год вследствие превышения смертности над рождаемостью и естественной убыли населения. Согласно прогнозу Росстата, сделанному на основании данных Всероссийской переписи населения 2002 г., население Российской Федерации к 2026 г. уменьшится до 137 миллионов человек при условии некоторого увеличения уровня рождаемости и средней продолжительности жизни.

Начиная с 2007 г. прогнозируется стремительная естественная убыль трудоспособного населения: в 2007 г. она будет сравнительно небольшой - около 300 тысяч человек, но уже в следующем году увеличится в два раза, а в последующие годы сокращение превысит 1 миллион человек в год.

От того, насколько Российская Федерация справится с задачей привлечения необходимого количества иммигрантов, зависят темпы ее экономического развития, уровень и качество жизни населения, социальный климат, региональные пропорции развития, сохранение ее территориальной целостности.

Одним из выходов здесь является привлечение в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников из-за рубежа, тем более что за пределами России проживают порядка 29 миллионов соотечественников, большинство из которых - этнические русские.

Именно на это направлена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637.

Для организации работы с участниками Государственной программы и членами их семей на территориях вселения субъектами Российской Федерации разрабатываются региональные программы переселения. Представленными проектами региональных программ предусматривается переселение более чем 300 тысяч участников Государственной программы и членов их семей.

Залогом успешной реализации Государственной программы является тесное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с общественными организациями соотечественников, проживающих за рубежом; распространение информации о Государственной программе среди соотечественников; стимулирование процессов добровольного переселения в Россию соотечественников, т.е. постоянно проживающих в государствах бывшего СССР выходцев из Российской Федерации, в том числе российских граждан, а применительно к Латвии и Эстонии также так называемых неграждан.

В целом миграционный потенциал этой категории лиц в части, касающейся квалифицированных специалистов, не столь велик. Однако обойти вниманием остающиеся в этих странах и в ряде случаев невостребованные на местном рынке труда ресурсы, прежде всего людей с общими для нас историческими, культурными традициями и воспитанием, было бы, на наш взгляд, неправильно.

В то же время с учетом обостряющейся конкуренции за квалифицированную рабочую силу из указанных государств, в первую очередь со стороны стран Евросоюза, одних только общих мер организационного, правового, административного и пропагандистского характера для привлечения данной категории иммигрантов может быть недостаточно. Очевидно, что определяющим фактором для переориентирования проживающих в СНГ и Прибалтике соотечественников, прежде всего молодежи и лиц активного трудового возраста, с открывающихся перспектив переезда в экономически развитые и социально защищенные страны Западной Европы на эмиграцию в Россию может быть только наличие детальной программы государственной поддержки этого процесса.

Решение задачи привлечения трудовых мигрантов требует налаженной системы информирования иностранных граждан о возможностях переезда, трудоустройства, получения образования, обеспечения жильем, социальными гарантиями и т.п. в регионах, принимающих трудовых мигрантов. Определенными возможностями по доведению такой информации до заинтересованных лиц располагают российские дипломатические представительства, консульские учреждения, центры науки и культуры. МИД России может оказать содействие в распространении соответствующих информационных продуктов, полученных из компетентных федеральных органов исполнительной власти, сотрудничать с заинтересованными ведомствами в создании специальных радио- и телевизионных программ и тематических рубрик в периодических изданиях, направленных на целевую аудиторию.

Министерство готово также снабдить интернет-страницы загранучреждений Российской Федерации ссылками на соответствующие ресурсы российских структур, отвечающих за трудовую миграцию, в том числе для упрощения получения потенциальными мигрантами материалов информационного характера и образцов необходимых документов.

К числу самых сложных задач, связанных с миграцией, относятся вопросы интеграции и адаптации прибывающих переселенцев, формирования отношений взаимопонимания между ними и местными жителями. И мировой опыт, и известные всем российские реалии - в первую очередь тенденции к развитию в нашем обществе элементов ксенофобии и мигрантофобии - свидетельствуют о сложности и затратности решения указанных проблем.

При всей "незеркальности" демографических, экономических, этнокультурных и иных условий, обусловливающих особенности иммиграционной политики других государств, наработанный ими опыт и экспертные знания в сфере интеграции новых граждан были бы для нас весьма полезны.

Очевидно, что с учетом бюджетных ограничений с точки зрения оплаты издержек во главу угла при интеграции иммиграционного потока неизбежно задействование применяемого в большинстве стран-импортеров рабочей силы принципа самофинансирования переселения и размещения мигрантов.

В то же время навряд ли приемлемо для нас брать на вооружение другой распространенный подход, подразумевающий отсутствие каких-либо госгарантий трудоустройства новых жителей страны. Необходимость "соучастия" соответствующих госструктур в решении вопросов трудоустройства мигрантов и членов их семей, хотя бы на первом этапе адаптации, не вызывает сомнения. Допуск в страну иммигрантов без таких гарантий чреват возникновением конфликтных ситуаций, аналогичных тем, которые потрясли вполне благополучные европейские государства. Наученные таким опытом и шедшие ранее по пути либеральной миграционной политики государства стоят перед альтернативой перехода к системе жесткого целенаправленного отбора мигрантов по критериям их востребованности экономикой страны, незанятости соответствующих "ниш" на местном рынке труда, а также при учете адаптационных характеристик перспективных переселенцев.

Современная миграционная стратегия России должна заключаться в обеспечении миграционного прироста населения для улучшения демографической ситуации в стране и обеспечения экономического роста, хозяйственного освоения и заселения территорий, имеющих для страны геополитическое значение. Необходимо стимулировать приток в страну квалифицированных трудовых иммигрантов, людей образованных и законопослушных. Приезжающие в Россию должны с уважением относиться к российской культуре. Именно таких иммигрантов можно рассматривать как резерв для пополнения постоянного населения страны.

И в заключение хочу отметить, что для создания более совершенной законодательной базы в сфере миграции необходимо принять документ, определяющий приоритеты, сбалансированность политики труда и занятости, результаты миграционной политики.

Этим документом могла бы стать Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации, подготовленная ФМС России, для определения ее приоритетных направлений и ожидаемых результатов, обеспечения сбалансированности при осуществлении политики труда и занятости.

Указанный документ должен отражать системный подход в решении миграционных проблем, учитывать соответствующий международный опыт, преемственность в развитии отечественной миграционной политики, ее гуманистическую направленность, толерантное отношение к мигрантам, ориентировать на обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, ее национальной безопасности, геополитических интересов, а также прав и свобод человека и гражданина.

В результате реализации Концепции должна быть создана эффективно функционирующая миграционная система Российской Федерации, отвечающая интересам личности, общества и государства, способствующая прогрессивному социально-экономическому развитию страны с целью повышения благосостояния российских граждан, а также обеспечивающая гибкое и устойчивое управление миграционными процессами федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Вытекающие из этого основные задачи миграционной политики могут быть сформулированы следующим образом.

  1. Интеграция Российской Федерации в международный рынок труда, привлечение и использование в соответствии с потребностями на внутреннем рынке труда временной иностранной рабочей силы.
  2. Стимулирование иммиграции в Российскую Федерацию для обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. Приоритет необходимо обеспечить гражданам СНГ - нашим соотечественникам.
  3. Обеспечение условий для легализации иммигрантов, прибывших на территорию Российской Федерации после распада СССР из бывших союзных республик и проживших на ее территории более трех лет.
  4. Содействие натурализации и адаптации иммигрантов, вовлечению их в российский социум. Защита прав трудящихся-мигрантов.
  5. Целенаправленная деятельность по формированию у россиян толерантного отношения к мигрантам.
  6. Защита российского рынка труда от нелегальной трудовой иммиграции, наносящей экономический ущерб, вытесняющей коренное население из определенных сегментов этого рынка, являющейся основой развития "теневой экономики", торговли людьми, роста криминализации общества и коррупции.
  7. Разработка предложений по внесению изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, направленных на стимулирование переселения соотечественников в Российскую Федерацию.
  8. Подготовка к ратификации Конвенции N 181 Международной организации труда "О частных агентствах занятости".
  9. Создание системы информационно-координационных центров трудового обмена на основе принципа государственно-общественно-частного партнерства, организации деятельности частных агентств занятости, трудовых миграционных бирж, кадровых агентств и их филиалов в различных регионах России и иностранных государствах.
  10. Кардинальное увеличение квот на обучение в вузах и других образовательных учреждениях России на бесплатной основе молодежи из государств - участников СНГ.
  11. Разработка мер по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, учитывая обязательства государства пред лицами, прибывшими в Российскую Федерацию в предыдущие годы и получившими в соответствии с законом статус вынужденного переселенца.
  12. Ускорение работы, необходимой для подписания проекта Указа Президента Российской Федерации "О представительствах Федеральной миграционной службы за рубежом".
  13. В целях повышения эффективности борьбы с нелегальной миграцией рассмотрение возможности создания в структуре ФМС России и ее территориальных органов специальных подразделений по контролю и надзору в сфере миграции.
  14. Информирование российской общественности и соотечественников, проживающих за рубежом, о ходе разработки нормативной правовой базы и механизмов реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
  15. Продолжение работы по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере миграции, направленной, с одной стороны, на либерализацию административно-правового механизма учета иностранных граждан, а с другой стороны, на разработку адекватных правовых мер воздействия на нарушителей установленных миграционных правил.
  16. В целях упорядочения процедуры административного выдворения и депортации ускорить процедуру принятия соответствующих изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенных в Государственную Думу Советом Федерации в порядке реализации законодательной инициативы.
  17. Рассмотрение вопроса о внесении в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" изменений и дополнений, предусматривающих:

предоставление, без каких-либо дополнительных условий, гражданства Российской Федерации иностранному гражданину, проходящему службу по контракту в российских силовых структурах в случае награждения его государственной наградой Российской Федерации;

особый порядок получения гражданства Российской Федерации для соотечественников, прибывающих из-за рубежа, в том числе в соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

разработку упрощенного порядка предоставления российского гражданства обучающимся в российских образовательных учреждениях соотечественникам из стран СНГ, поскольку России выгодно стимулировать приток молодежи из ближнего зарубежья в учебные заведения профессионального образования, в том числе по подготовке наиболее дефицитных рабочих специальностей.

  1. Проведение анализа экономических и социальных последствий и возможностей приема трудовых иммигрантов, перспективное прогнозирование нагрузки на сферы социального обслуживания, прежде всего здравоохранения и образования, предусматривать равномерное расселение иностранных рабочих по территории субъекта Федерации, не допуская их излишней концентрации в отдельных городах и районах.
  2. По примеру Москвы, ряда областей Российской Федерации разработка, утверждение и финансирование региональных целевых миграционных программ, предусматривающих в том числе мониторинг миграционной обстановки, предотвращение конфликта интересов переселяющихся лиц коренным населением, мероприятия по адаптации мигрантов, приобщению их к культурным традициям местного населения, предотвращения со стороны местного населения фактов проявления экстремизма.
  3. Заключение в соответствии с законодательством Российской Федерации с административно-территориальными образованиями иностранных государств соглашений, предусматривающих привлечение специалистов, востребованных на рынке труда региона.
  4. В целях привлечения иностранных высококвалифицированных специалистов, ключевого персонала содействовать заключению между хозяйствующими субъектами Российской Федерации и иностранных государств соответствующих соглашений, а также установлению между ними прямых связей, созданию совместных производств и финансово-промышленных групп.
  5. Привлечение общественных организаций соотечественников, проживающих за рубежом, к работе по информированию потенциальных участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, об условиях и возможностях приема в регионах вселения, в том числе проводить ознакомительные поездки представителей общественных организаций соотечественников по территориям регионов вселения, содействовать участию молодежи из стран Содружества в летнем трудовом семестре в России.
  6. В целях координации работы по контролю за состоянием миграционных процессов создание при руководителях субъектов Федерации, крупных городов и районов межведомственных комиссий по миграционной политике.
  7. Активизация работы по разработке и принятию законодательных актов в части создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению и депортации.
  8. Формирование пакета модельных законов МПА СНГ, регулирующих процессы миграции на пространстве Содружества Независимых Государств на основе разрабатываемых в рамках Ассамблеи рекомендаций о законодательном обеспечении регулирования миграционных процессов.
  9. Поддержка идеи создания в рамках СНГ единого координационного органа, который объединил бы возможности миграционных ведомств государств Содружества.
  10. Образование при органах ЕврАзЭС экспертного совета по вопросам миграции.