Мудрый Юрист

Правовой мониторинг в сфере здравоохранения

"Медицинское право", 2008, N 4

Правовая система сферы здравоохранения, как массив функционально взаимосвязанных правовых актов, создаваемых и действующих на основе единых принципов, - это быстро развивающийся механизм. Принятием законов и подзаконных актов в области здравоохранения не завершается образ правовой системы, потом начинается их реализация и правоприменение. Становится видна вся длинная цепочка правовых актов: от федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации до нормативных правовых актов и индивидуальных решений оперативного характера органов исполнительной власти в сфере здравоохранения. Ее измеримость ведет к оценке эффективности действия правовой системы всей сферы здравоохранения. Прямая и обратная связь в правовой цепочке установится при правовом мониторинге как системе постоянного отслеживания жизненного цикла нормативного правового акта, законодательства, правовой системы <*>. Такой мониторинг - это прежде всего средство укрепления целостности правовой системы Российской Федерации <**>.

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Роль правового мониторинга в обеспечении эффективности правовой системы // Вестник Совета Федерации. 2006. N 4-5. С. 22.
<**> См.: Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. 2006. N 4-5. С. 19-20.

Правовой мониторинг рассматривается как система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности, качество нормативных правовых актов и эффективность их реализации. На формирование правовой системы в любой сфере влияют разные факторы, а объективные потребности в наличии тех или иных правовых актов во многом предопределяют их эффективность. Мониторинг, отражающий общественные потребности, важен на стадиях правотворческой деятельности и подзаконного правотворчества, в правоприменительной деятельности и при осуществлении правосудия.

Рассматриваемый правовой мониторинг законодательного процесса сферы здравоохранения - важнейшая часть работы Минздравсоцразвития России по влиянию на этот процесс. К основным его целям относятся: оценка эффективности функционирования правовой составляющей системы здравоохранения, создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем, подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

Задачами правового мониторинга в сфере здравоохранения следует считать предоставление прежде всего Минздравсоцразвития России как субъекту нормотворчества объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования соответствующих общественных отношений в сфере здравоохранения, корректирующее его воздействие на систему законодательства, выявление противоречий или дублирования в правовом регулировании соответствующих вопросов, определение эффективности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации законодательства. Условиями упорядочения законотворчества на федеральном и региональном уровнях может служить открытость всех уровней власти в сфере здравоохранения, выявление противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, разработка предложений по приведению их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и между собой, обобщение интересного опыта регионального законодательства с целью использования его в ходе федерального законотворчества, распространения на другие субъекты Российской Федерации.

В качестве объектов правового мониторинга могут выступать как отдельные законы и иные акты, регулирующие сферу здравоохранения, так и отношения, связанные с их реализацией.

Находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации законопроекты (более 120) говорят о нарастающем массиве законодательства в сфере здравоохранения <*>. В целях упорядочения действующего медицинского законодательства с 1997 г. идет работа по формированию Кодекса законов об охране здоровья населения. Только в 2006 г. соответствующими органами рассматривалось более 55 проектов законодательных актов, среди которых проекты Федеральных законов: "О патолого-анатомической службе и проведении патолого-анатомических исследований в Российской Федерации", "О профилактике йододефицитных заболеваний", "Об основах социального обслуживания населения", "О государственной геномной регистрации в Российской Федерации".

<*> См.: Герасименко Н.Ф., Александрова О.Ю., Григорьев И.Ю. Законодательство в сфере охраны здоровья граждан. М., 2005. С. 122.

В числе сдерживающих факторов принятия вносимых законопроектов, по-видимому, выступает требование ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации: - законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены для рассмотрения только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Так, не были приняты законы: "О здравоохранении Российской Федерации", "О социальных основах государственной алкогольной политики Российской Федерации", "Об оплате труда работников предприятий, учреждений и организаций здравоохранения", "Об обеспечении безопасности биосферы человека", "О защите населения и территорий Российской Федерации от шумовых, инфракрасных, ультразвуковых и вибрационных воздействий". Остается еще немало проблемных вопросов, законодательное регулирование которых вовсе отсутствует. Указанные вопросы касаются регламентации платных медицинских услуг, условий осуществления частной медицинской деятельности, совершенствования профессиональных знаний медицинских и фармацевтических работников, гарантии защиты прав пациентов. Актуальным остается создание правовой базы по выпуску изделий медицинского назначения, должной регламентации прав граждан на получение санаторно-курортного лечения, правового регулирования информационного воздействия, оказываемого с целью влияния на выбор медицинских услуг или лекарственных средств, разрешения правовых коллизий современной отечественной трансплантологии. Отдельные актуальнейшие проблемы медицины, такие как техническое регулирование, сертификация и стандартизация медицинских услуг, задавлены регулированием подзаконными актами; законодательное воздействие отсутствует в правовом регулировании особой формы медицинской помощи - с использованием высоких технологий. Именно внедрение системы правового мониторинга на данном этапе развития законопроектной работы в сфере здравоохранения послужит, как представляется, действенным инструментом решения существующих проблем. При этом надо учитывать изначальную меру обеспеченности законов, их соответствие меняющимся условиям, наличию ресурсов, готовности гражданского общества к восприятию принимаемых законов.

В целях укрепления целостности правовой системы здравоохранения нарастает необходимость четкого функционирования системы постоянного отслеживания всего жизненного цикла уже принятых и действующих законов (включая этапы их изменений и дополнений) и отслеживание по установленным параметрам практики их применения в процессе деятельности органов исполнительной власти. До тех пор, пока этого не будет, говорить о путях развития законодательства в сфере здравоохранения бесперспективно, поскольку формироваться оно должно на основании реального опыта реализации и правоприменения. По справедливому замечанию С.М.Миронова, "пока мы не научимся, принимая законы, понимать, в какой мере они полезны и исполняемы, если мы не приучим чиновника ориентироваться на данные мониторинга, нам не удастся решить ни одной из поставленных задач" <*>. Систематическая деятельность по оценке, анализу состояния, практики реализации и тенденций развития законодательства в сфере здравоохранения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, т.е. правовой мониторинг в сфере здравоохранения, необходима с целью получения необходимой информации как для анализа состояния этой системы законодательства, так и для выработки обоснованных предложений по его совершенствованию. Это, по-видимому, слабое звено правовой составляющей системы здравоохранения.

<*> Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник. 2006. N 4-5. С. 4.

Правовая система в стране имеет два уровня: федеральный и региональный, что не означает их изолированности. Законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в силу ч.ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации; в то же время в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным согласно ч. 4 указанной статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Указанное положение является важным ввиду того, что координация вопросов здравоохранения относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Разграничить полномочия по финансированию здравоохранения между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления был призван вступивший в силу с 1 января 2005 г. Федеральный закон N 122, за ходом реализации которого необходимо постоянно следить. Прежде всего, постоянный правовой мониторинг для стабильного развития правовой системы здравоохранения в целом, ибо указанным Законом внесены изменения в 10 федеральных законов в сфере охраны здоровья граждан. Так, например, установление порядка и объема предоставляемых льгот отдельным группам населения в лекарственном обеспечении и оказании медико-социальной помощи является сейчас полномочием субъекта Российской Федерации - регионы должны четко финансировать свои обязательства. Расходным обязательством субъектов Российской Федерации является в настоящее время как финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи в онкологических, наркологических противотуберкулезных, кожно-венерологических диспансерах, так и финансовое обеспечение мероприятий по оказанию скорой санитарно-авиационной помощи. На бюджеты субъектов Российской Федерации легло финансовое обеспечение оказания населению психиатрической помощи, социального обслуживания и поддержки лиц, страдающих такими заболеваниями и находящихся в трудной жизненной ситуации; финансовое обеспечение мероприятий по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции; противотуберкулезной помощи больным туберкулезом и др. Перераспределение ответственности за соответствующие меры социальной поддержки, недостаточность денежных средств в соответствующих бюджетах, усложнение межбюджетных отношений вызывают трудности с реализацией прав граждан на медицинскую помощь, обеспечение гарантий их прав на всей территории Российской Федерации. Правовой мониторинг в сфере здравоохранения должен определить, достаточно ли принимаемых мер для полной реализации всех его положений, своевременны ли эти меры, достигается ли цель правового регулирования.

Часто применяется упорядоченная классификация видов правового мониторинга: по субъекту мониторинга - государственный (осуществляемый органами государственной власти) и общественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями); по уровню власти субъекта мониторинга и территории его проведения - федеральный, региональный, муниципальный; по продолжительности проведения мониторинговых исследований - постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов), точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту или отдельной его части); по времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу, - ретроспективный (анализ и оценка ранее действовавших нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов), прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов) <*>.

<*> См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5.

Следует отметить, что практика проведения Минздравсоцразвития России различного рода мониторингов уже имеется, однако ведется непрерывное наблюдение за эффективностью реального действия лишь отдельных федеральных законов. В частности, проводится мониторинг реализации указанного Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122 по схеме: мониторинг расходных обязательств Российской Федерации (реорганизация системы медико-социальной экспертизы; мониторинг и оперативный контроль по обеспечению законности, пресечению возможных нарушений и злоупотреблений при проведении мероприятий по реализации Закона) и мониторинг по расходным обязательствам субъектов Российской Федерации (финансовое обеспечение государственной социальной поддержки отдельных категорий граждан; предоставление гражданам, имеющим детей, ежемесячного пособия на ребенка в субъектах Российской Федерации; обеспечение жилищных прав отдельных категорий граждан; об установлении новых систем и размеров оплаты труда работников учреждений, финансируемых из бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов; предоставление бесплатного и льготного проезда в общегородском транспорте). Наглядна практика проведения мониторинга мероприятий по предоставлению мер государственной социальной поддержки отдельным категориям граждан. Таким образом, для практики правового мониторинга целесообразно учесть имеющийся опыт проведения мониторинга указанного сложного для реализации Федерального закона N 122: добиваться глубокого знания законов исполнителями, проверять ход исполнения актов при реальном наличии финансирования в субъектах Федерации, систематически собирать и анализировать информацию о законности недофинансирования и, наконец, своевременно корректировать законы и правовые акты.

Внесенными в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан изменениями установлены расходные обязательства также и муниципальных образований, которыми являются финансовое обеспечение мероприятий по оказанию медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, а также первичной медико-санитарной помощи в больничных, стационарных, поликлинических учреждениях; расходным финансовым обязательством муниципального образования является финансирование оказания скорой медицинской помощи. По нашему мнению, все акты муниципальных образований сферы здравоохранения могут быть охвачены правовым мониторингом.

Региональное законодательство в сфере здравоохранения имеет следующую тенденцию развития. По состоянию до 2004 г. по вопросам организации здравоохранения и охраны здоровья населения в 89 субъектах Российской Федерации было принято более 300 законов <*>. Как отмечается в научной литературе, на практике нередко преодолевается девальвация федеральных законов - вместо прямой реализации или конкретизации они порой механически воспроизводятся в актах субъектов Российской Федерации (например, в сравнении с Основами законодательства об охране здоровья граждан очень незначительной корректировке подвергаются Законы: Республики Татарстан от 18 июня 1998 г. "Об охране здоровья граждан", от 20 января 1994 г. "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике", "Об охране здоровья граждан в Белгородской области"; а в ряде законов, касающихся санитарно-эпидемиологического благополучия, деятельности территориальных фондов ОМС, и вовсе дублируются нормы соответствующего федерального закона и положения о территориальном фонде ОМС), произвольно истолковываются или вообще не реализуются (в 33 субъектах Российской Федерации законы в сфере здравоохранения не приняты). По структуре и содержанию законы субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения весьма неоднородны: от кодексов (Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан) и основ ("О применении Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан на территории Удмуртской Республики") до законов об охране здоровья населения ("Об охране здоровья населения Пермской области", "Об охране здоровья населения Краснодарского края"), о здравоохранении ("О здравоохранении в Ленинградской области", "О здравоохранении в Свердловской области", "О здравоохранении в Ставропольском крае") и защите прав ("О защите прав жителей Алтайского края на получение бесплатной медицинской помощи в государственных краевых и муниципальных учреждениях здравоохранения").

<*> См.: Герасименко Н.Ф., Александрова О.Ю., Григорьев И.Ю. Законодательство в сфере охраны здоровья граждан. М., 2005. С. 152.

Накоплен полезный региональный опыт, когда законодательство субъектов Российской Федерации дополнительно регламентирует те вопросы, которые в наибольшей степени актуальны для данного региона. Так, например, в Республике Саха (Якутия) был принят Закон Республики Саха (Якутия) от 16 сентября 2003 г. "О профилактике некоторых наследственных заболеваний и врожденных пороках развития у человека", в котором принимаются дополнительные государственные гарантии, регламентируются особенности организации профилактики и обязанности медицинских работников; в Тульской области действует Закон от 21 сентября 2000 г. "О защите прав граждан по созданию семьи и сохранению ее здоровья на территории Тульской области"; в Краснодарском крае - Законы от 26 декабря 1996 г. "О медицинском обслуживании государственного служащего Краснодарского края" и от 28 января 1997 г. "О санаторно-курортном лечении государственного служащего Краснодарского края", в Республике Адыгея из семи принятых законов пять касаются санитарно-эпидемиологического благополучия населения; в Республике Карелия - Закон от 13 июня 2000 г. "Об общей врачебной (семейной) практике в Республике Карелия" и др. По мнению отдельных ученых, проводивших оценку результатов эффективности действия соответствующих законов, региональному законодателю рекомендуется обратить внимание на следующие проблемы: на территории субъекта Российской Федерации не принимаются специализированные законы медико-социального профиля; дублируется федеральная схема законодательного регулирования охраны здоровья населения; законы принимаются по отдельным вопросам, исходя из практической необходимости; принимаются сложные и объемные законодательные акты - кодексы <*>.

<*> См.: Герасименко Н.Ф., Александрова О.Ю., Григорьев И.Ю. Законодательство в сфере охраны здоровья граждан. М., 2005. С. 152.

В некоторых субъектах Российской Федерации проводится правовой мониторинг отдельных законов сферы здравоохранения, по результатам которого накапливается положительный опыт. Например, Законодательное Собрание Оренбургской области 18 августа 1999 г. рассмотрело информацию о ходе реализации Закона Оренбургской области "О лекарственном обеспечении граждан на территории Оренбургской области". Главой администрации данной области принято Постановление от 17 июня 1994 г. "О реализации Закона РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" на территории области". Ввиду отсутствия правового регулирования частной медицинской деятельности на федеральном уровне и с учетом тенденций развития здравоохранения в Российской Федерации (по данным министерства с 2000 по 2004 г. расходы населения на платные услуги выросли с 27 до 87 млрд. рублей <*>) одной из особенностей правового мониторинга является не только анализ и прогноз собственно качества законодательства, а прежде всего анализ реального состояния общественных отношений и реальной жизни людей. Пока же недостаточное внимание со стороны соответствующих органов исполнительной власти уделяется правовому мониторингу ввиду дефицита внимания к конечным результатам работы. По авторитетному утверждению профессора Ю.А.Тихомирова, преувеличенное внимание публичных институтов к подготовке и принятию актов сопровождается недооценкой их реализации (особенно в низовых звеньях системы) <**>.

<*> См.: Доклад к расширенной коллегии Минздравсоцразвития России "О задачах реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения" от 14 октября 2005 г.
<**> См.: Тихомиров Ю.А. Роль правового мониторинга в обеспечении эффективности правовой системы // Вестник Совета Федерации. 2006. N 4 - 5. С. 25.

Правообразующим фактором в формировании и развитии всего массива ведомственных актов в сфере здравоохранения выступают акты Правительства Российской Федерации, отражающие межотраслевой характер деятельности, строгую подзаконность и общеобязательность действия на всей территории страны. Правительство Российской Федерации развивает практику проведения мониторингов в сфере здравоохранения. Это мониторинги в сфере безопасности пищевых продуктов <*>, социально-гигиенический мониторинг <**>, мониторинг состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи <***>. Назрела необходимость широкомасштабного правового мониторинга в сфере здравоохранения ввиду повышения эффективности законодательства как базового инструмента государства в регулировании общественных отношений. Проводимая Правительством Российской Федерации в настоящее время работа по реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" - это верхний слой пирамиды всех звеньев исполнительной власти в сфере здравоохранения, которые издают соответствующие акты согласно принятому решению. Для реализации поставленных задач в сфере здравоохранения за короткий период времени принят ряд федеральных законов, предложена обширная нормативно-правовая база в форме постановлений Правительства, приказов Минздравсоцразвития и подведомственных ему органов, регулирующая отношения четко определенных сегментов системы. Предпринимаются попытки систематического отслеживания министерством хода реализации приоритетного национального проекта путем информирования о предварительных полугодовых итогах и проверках его реализации на территории Российской Федерации (например, в 2006 г. в Тамбовской, Псковской областях, Удмуртской Республике). Кроме того, в целях оптимизации сбора статистической информации о ходе его реализации ФОМС издан Приказ от 7 сентября 2006 г. N 103 "Об утверждении отчетных форм", показывающий регулируемый процесс реализации. Роспотребнадзором в целях оптимизации сбора отчетов от субъектов РФ при заполнении отчетных форм "Сведения о выполнении сетевого графика реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения" письмом от 23 июня 2006 г. "Об отчетной форме ежемесячного наблюдения по реализации приоритетного национального проекта" предлагается определить должностных лиц, ответственных за сбор, обработку, предоставление отчетной информации. Указанная информация сосредоточивается в ФГУЗ "Федеральный центр гигиены и эпидемиологии" Роспотребнадзора. Для упорядочения мониторинговой деятельности Федеральным медико-биологическим агентством издан Приказ от 7 февраля 2007 г. N 22 "О проведении мероприятий по реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" в системе ФМБА в 2007 году", согласно которому проводится анализ и обобщается ход реализации проекта по направлениям деятельности структурных подразделений Агентства для систематизации и направления общих предложений в Минздравсоцразвития России.

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2000 г. N 883 "Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения".
<**> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2000 г. N 426 (в ред. Постановления Правительства РФ от 29 апреля 2002 г. N 284) "Об утверждении Положения о социально-гигиеническом мониторинге".
<***> См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 916 "Об общероссийской системе мониторинга состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи".

Введение правового мониторинга приоритетного национального проекта "Здоровье" обеспечивает его эффективность в ближайшее время и долгосрочной перспективе, поскольку позволяет увидеть и оперативно решить концептуальные проблемы реформирования системы здравоохранения. Например, Росздравнадзору реализация мероприятий приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения позволит сформировать Федеральный регистр медработников всех специальностей, реестр медицинских организаций Российской Федерации (паспортизация ЛПУ), провести паспортизацию врачебных участков, внедрить индикаторы качества медицинской помощи врача первичного звена для расчета оплаты труда, обеспечить внедрение системы аттестации медработников, оказывающих первичную медико-социальную помощь, в рамках Федерального закона "О лекарственных средствах", осуществлять мониторинг повышения квалификации и профессиональной переподготовки медработников. Разработанное программное обеспечение позволяет создавать регистры медработников всех специальностей, обеспечивает защиту информации, формирует индивидуальный номер врача, что позволяет оперативно обмениваться информацией. В рамках контроля за использованием диагностического оборудования, за целевым использованием выделенного автотранспорта, за использованием оборудования и материально-техническим обеспечением для обследования новорожденных, а также для мониторинга потребностей регионов в высокотехнологичной помощи в отчетах по форме N 67 разработана автоматизированная информационная система, позволяющая Росздравнадзору обеспечить строгое исполнение лицензионных требований, условий оснащения и формирования Паспорта высокой медицинской технологии.

Выделим здесь главное - необходимо обеспечение скоординированного участия всех основных субъектов права, задействованных в реализации национального проекта. Постоянное наблюдение за системой действующего законодательства, практикой применения - это комплексные усилия. Является недостаточным, что каждое принятое постановление Правительства Российской Федерации сопровождается приказами, для осуществления мониторинга эффективности использования финансовых средств утверждаются соответствующие отчетные формы (например, "Развитие первичной медико-санитарной помощи", "Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью"). По справедливому замечанию А.А.Лебедева, выполнение приоритетного проекта "Здоровье" и дальнейшие научно обоснованные структурно-функциональные преобразования здравоохранения разумнее было бы начать с построения системы экономики отрасли. А сегодня ее пытаются подменить системой распределения государственных и межведомственных финансовых потоков <*>.

<*> См.: Лебедев А.А. Приоритетный национальный проект "Здоровье" - основа здравоохранения 21 века // Национальный проект. 2007. N 4. С. 58-62.

В субъектах Российской Федерации на основании Приказа Минздравсоцразвития России от 30 августа 2006 г. N 616 "Об организации контроля за реализацией приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения в субъектах Российской Федерации" органы исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации осуществляют свод и анализ полученной информации. В субъектах Российской Федерации создаются не только нормативные, но и организационные основы ведения правового мониторинга. Здесь требования правового мониторинга реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения заключаются в своевременном реагировании на рассогласования взаимных отношений. Так, в Москве соответствующий правовой мониторинг введен в соответствии с Приказом Департамента здравоохранения г. Москвы от 6 апреля 2006 г. N 153 "Об управлении реализацией приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения в городе Москве".

Требуют тщательного правового мониторинга разрабатываемые с 1995 г. Правительством Российской Федерации федеральные целевые программы (ФЦП), касающиеся различных аспектов медицинской деятельности: психиатрической помощи, противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту, контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации, защиты окружающей природной среды и населения, вакцинопрофилактики, борьбы с туберкулезом, медицинской промышленности и др.

Наряду с программами, направленными на решение конкретных задач по профилактике и лечению тех или иных заболеваний, а также программами, касающимися конкретных регионов и территорий, особое место занимает программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. С 2005 г. ежегодно Правительством России определяются нормативы оказания гражданам бесплатной медицинской помощи. В частности, Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2007 г. N 286 "О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год" имеет важное значение, поскольку именно оно наглядно демонстрирует конкретные характеристики оказываемой помощи. Конкретные цифры, определяющие объемы и качество медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно, подчас в большей мере определяют поведение субъектов отношений в области охраны здоровья граждан и с их помощью правовые нормы переводятся в фактическую организованность и упорядоченность.

Единство государственной системы здравоохранения в целом обеспечивает федеральный орган исполнительной власти - Минздравсоцразвития России, в повседневной работе которого предлагается использовать методы правового мониторинга: наблюдение, анализ, оценка и синтез полученных сведений. Выделяются такие параметры анализа законодательства в сфере здравоохранения, как соблюдение конституционно установленных предметов ведения, законность, полнота и эффективность правовых актов по кругу функциональной деятельности государственных органов системы здравоохранения, их подсистем. Мониторинговая оценка данных наблюдения и анализа дает целостное представление о качестве и значимости собираемых данных. Синтез, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяет получить новые знания об объекте правового мониторинга и сделать прогнозные выводы. Юридическими гарантиями организационного единства здравоохранения служат полномочия министерства по изданию правовых актов, воздействующих на публичную (государственную и муниципальную) и частную системы здравоохранения. На этапе подзаконного правотворчества и правоприменения своевременное внедрение системы постоянного отслеживания всего жизненного цикла принятого правового акта, включая этапы его подготовки, принятия, изменения и дополнения, исполнения очень важно ввиду нарастающего вала принимаемых актов. Осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовое регулирование по соответствующим вопросам призвано сейчас только министерство. Указанная функция коррелирует со всеми другими его функциями. Именно для совершенствования деятельности, прежде всего по своему отраслевому нормотворчеству, своевременного и оперативного реагирования на ненадлежащее качество изданных актов и изменение регулируемых отношений в Минздравсоцразвития России представляется целесообразным создать систему правового мониторинга законодательства в сфере здравоохранения и соответствующей правоприменительной практики. В практическом плане, по мнению Ю.А.Тихомирова, полезно проводить мониторинг как способ оценки задач и как средство анализа государственных органов. Это динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права <*>. Таким образом, мониторинговыми подразделениями могут стать как самостоятельные отделы правовых управлений подведомственных министерству служб и агентств, так и самостоятельный отдел Правового департамента министерства, функциями которых могут стать прогнозирование направлений и тенденций развития законодательства, обобщение и анализ информации, представляемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения. Это позволит Минздравсоцразвития России в рамках собственной структуры и на постоянной, системной основе создать вертикаль из самостоятельных подразделений на каждой ступени органов, находящихся в его ведении.

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 385.

Результаты мониторинга - это всегда итоговый документ по окончательным выводам из проведенного исследования, которые формулируются как рекомендации, адресованные Минздравсоцразвития России, подведомственным ему органам, организациям и учреждениям здравоохранения, управлениям здравоохранения субъектов Российской Федерации, муниципальным органам; предусматриваются формы реагирования (внесение изменений в профильное законодательство сферы здравоохранения, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований). Таким образом, в итоге предпочтительно получать необходимую информацию для комплексного анализа состояния системы законодательства в сфере здравоохранения и выработки предложений по ее совершенствованию.

С развитием системы мониторинговых исследований расширяется состав его возможных участников: обобщенные материалы по результатам ведения мониторинга в Российской Федерации представлены в Государственном докладе "О санитарно-эпидемиологической ситуации в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека", во внесенном в Правительство Российской Федерации Докладе "Изучение на основе санитарно-гигиенического мониторинга изменения структуры питания населения различных регионов России и определение путей ее оптимизации". Подчеркнем - на результаты мониторинга должен распространяться принцип информационной открытости. По результатам правового мониторинга Минздравсоцразвития России, региональным органам исполнительной власти в сфере здравоохранения представляется важным составлять специальные сводные материалы, положения которых могут включаться в ежегодный доклад "О состоянии законодательства в сфере здравоохранения".

Научный сотрудник

института законодательства и

сравнительного правоведения

при Правительстве

Российской Федерации

Н.М.БЕВЕЛИКОВА