Мудрый Юрист

Влияние законодательства на формирование представительной власти на местном уровне 1

<1> Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ, проект N 05-03-03395а.

В настоящее время процесс демократизации представительной власти на всех уровнях становится объектом внимания научных исследований, так как предстоит заново создать теоретическую базу для формирования политического и правового курсов политических программ с целью обозначения общих контуров демократического развития России. Современным теоретикам права для грядущих политических и выборных кампаний следует определить источник своих технологий, по крайней мере, их стратегию и тактику и правовое обеспечение. Таким малоиспользуемым ресурсом являются послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, в которых отражена политическая платформа главы государства, определяющего в соответствии с Конституцией РФ основные направления внутренней и внешней политики. С учетом формирования устойчивого политического ядра представительства в лице "Единой России" можно предположить, что ее стратегия будет строиться в соответствии с посланиями, а тактика разрабатываться в соответствии с особенностями текущего политического момента на всех уровнях представительной власти.

Складывающаяся однопартийная система может стать началом двухпартийной системы парламентаризма, в которой определяющую роль будут играть две основные политические силы: назовем их условно - правые и левые, которые составляют фундамент устойчивости типа западного парламентаризма, который может быть взят за образец для правового обеспечения представительства на местном уровне.

В связи с изменением законодательства о выборах появляется опасность, что через введение партийных списков может произойти полное приручение депутатов, что не является однозначно негативным результатом, так как это будет стимулировать аналитическое мышление электората и подвигать его к более вдумчивому принятию решений. "Выборы по партиям резко ограничивают право народного представительства, поскольку у граждан появляется лишь право на выбор партии, которая будет представлять его интересы" <2>, - как справедливо отмечает С.А. Авакьян. Но при этом только тогда движение маятника парламентаризма может войти в нормальный ритм чередования стратегий правого и левого толков, когда это будет происходить в процессе борьбы за власть как на федеральном, так и на местном уровне.

<2> Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 2.

В этих условиях избирательные технологии, основанные на эксплуатации недовольства масс, скудности материального обеспечения и т.д., потеряют силу, так как рынки заполнены товарами, а гражданам предоставлена возможность свободы предпринимательства. И хотя все это выглядит трюком по замене дефицита товаров дефицитом денег, гражданам долго еще не придет в голову осознание факта, что их просто ловко провели. Поэтому новая стратегия формирования представительной власти стала планироваться и озвучиваться в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, смысл которого, в частности, заключается в определении тактики и стратегии избирательных кампаний на определенный период. Если послания Б.Н. Ельцина носили как бы ритуальный характер, то послания В.В. Путина стали обретать все больше и больше программный характер, а некоторые их положения охватывать временные рамки, выходящие за президентский срок полномочий. Это свидетельствует как о консолидации нового правящего класса, так и о его стремлении закрепить достигнутые результаты на долгосрочную перспективу и в первую очередь через создание соответствующей системы представительства.

Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ (в дальнейшем - послания) предусмотрены Конституцией РФ. Статья 84 Конституции РФ устанавливает, что Президент РФ "обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики". Таким образом, послания являются больше политическим, чем юридическим документом, но в этом заключается программный материал для формирования представительства, которое приобретает прочную юридическую основу, что немаловажно в условиях политической и правовой нестабильности. Тем не менее послания первичны, а законы вторичны. Сколько бы ни писали классики марксизма-ленинизма, что политика - это концентрированное выражение экономики, в российских условиях именно экономика является пока заложницей политики. Почти все идеи, озвученные в посланиях, удалось оформить законными и иными правовыми актами, несмотря на противодействие им оппозиции в Государственной Думе РФ.

По аналогии с принципом "неисполнение закона не является причиной его отмены" можно утверждать, что извращение истинной природы избирательных технологий также не является поводом для отказа от них. В избирательном праве заложен реальный механизм конкуренции в условиях многопартийной системы, плюрализма, авторитаризма и злоупотреблений с так называемым административным ресурсом. В политической борьбе партии должны доказывать свое право на лидерство, на умение вести политическую работу в массах, а в конечном счете - свою способность вырабатывать стратегию и тактику государственного строительства, нуждающегося в соответственном правовом обеспечении. Как известно, в ряде демократических режимов (но не в России) партии, побеждающие на выборах, формируют правительства. Такой тип парламентской демократии вернее всего ведет к становлению правового государства, тогда как авторитаризм откладывает этот переход на неопределенное время, практически на срок, пока политический авторитет лидера позволяет развивать государство и без широкого привлечения к этому процессу представительства, что имеет место и на местном уровне.

В классическом смысле это порождается монархией и вообще деспотизмом, в современном смысле находят выражение в президентских республиках, которые замыкают на одном должностном лице все полномочия государственной власти или формально дают возможность (при необходимости) контроля над их осуществлением. Так, например, в России президент как гарант Конституции РФ прямо или косвенно осуществляет или контролирует государственные полномочия вертикали власти, а с учетом поправок в федеральное законодательство и систему местного самоуправления. Но, учитывая, что один человек не может решить и тысячной доли государственных вопросов, фактически решения начинают приниматься кланом, окружением, семьей, доверенными лицами, ближним кругом и т.д., т.е. в форме подмены прерогатив президента полномочиями иных лиц, которые при всей их преданности все же неадекватны президенту. Конечно, это есть тоже некое представительство элиты, но представительство не конституционное, не легитимное. В этом случае нет места законному способу политической конкуренции, следовательно, нет и возможности сформировать представительство, адекватное социальной и политической структуре общества.

Можно утверждать, что в период проведения свободных, насколько это возможно, выборов сложилась ситуация, в которой можно ставить и решать вопросы о легитимности процесса формирования представительной власти, так как российские избирательные технологии постепенно складываются в достаточно понятную систему, позволяющую в избирательных кампаниях реализовать принципы либерально-демократического представительства. В то же время избирательные технологии в практике избирательных кампаний все еще находятся в процессе поиска, так как не сложилось еще пока ни устойчивой модели экономики, ни политической власти, ни их правового обеспечения. Складывающаяся система представительства по своей структуре и функциям существенно отличается от того, какой она была в предыдущий период, подразумеваются периоды президентства Б.Н. Ельцина и В.В. Путина. В первый период представительная власть была по форме более демократичной, но не работоспособной, а во второй - сложился устойчивый тандем представительной и исполнительной власти, но при этом была утрачена сущность парламентаризма: парламентские дебаты и фракционная борьба.

Современный интерес к процессу становления представительства обусловлен главным образом тем, что парламентское представительство и в условиях России постепенно становится центральным элементом современной демократии на всех уровнях формирования власти. Вполне допустима ситуация, при которой президент сделает акцент на представительских полномочиях своей власти и будет стремиться к реформам не через административную чехарду и национальные проекты, а через совершенствование представительства на всех уровнях власти. Заметим, что в современной научной литературе до сих пор даже в абстрактной форме не исследуются возможности такого хода развития представительства, тогда как в демократических странах этот сценарий является часто основным, когда президент и парламент выступают единой силой, а исполнительная власть выполняет их политическую волю, выраженную в законах и парламентских актах и нормативно-правовой базе местного самоуправления.

Такая модель политического действия более адекватно выражала бы волю избирателей, которые, как известно, дают свои наказы депутатам, а не членам правительства и которые ждут реализации обещаний, заложенных в политических программах. Поскольку сам по себе народ непосредственно не может править, постольку он должен стремиться к тому, чтобы достойные люди представляли его интересы. Но здесь возникает множество вопросов: что понимать под "народом" - изолированных индивидов, так называемый электорат, или в целом территориальное, национальное или муниципальное образования? "В рамках социологического подхода выбор избирателей обусловливается их принадлежностью к определенной социальной группе. Сторонники этого подхода видят в голосовании отражение социальных, национальных и других расколов, вызванных к жизни исторически сложившимися конфликтами: между центром и перифериями, государством и церковью, городом и селом, собственниками и рабочими. Согласно социально-психологическому подходу избиратель консолидируется не с социальной группой, а с партией, выбор которой во многом детерминирован предпочтениями его ближайшего окружения" <3>.

<3> Калинин К.О. Факторы электорального спроса на российском политическом рынке. На примере выборов губернатора Волгоградской области // Политические исследования. 2006. N 3. С. 22.

Также не совсем ясно, что должно быть предметом представительства - той репрезентации, которую электорату представляют в форме публичной оферты: персональное количество соискателей депутатских мест; их идеология и мировоззрение; их классовые и профессиональные интересы либо общее благо граждан и т.д. После этого возникают вопросы о характере мандата представителя, о его подотчетности избирателям, партиям или фракциям, его обязанности как депутата по обязательствам, даваемым его представителями. Должен быть прояснен также и вопрос, соответствует ли представительство позициям представителей или оно есть результат специфических акций и теневых интриг. От этого в конечном счете зависит, будут ли интересы избирателей учтены в представительской деятельности и будут ли хотя бы поставлены на повестку дня.

Структура современного представительства неадекватно отражает расстановку политических сил и политических устремлений весьма разнородного постсоциалистического общества. Трудно поверить, что значительный слой людей, находящихся за уровнем бедности и маргиналов, видят в правящей партии свою надежду и опору, так как представляется, что это именно она или ее представители повинны в их сложном социальном положении. Стабилизация государства обернулась пассивностью масс, которые перестали считать дела, и государства и местные, своими и которые руководствуются соображениями типа "лишь бы хуже не было". Но остается фактом, что, несмотря на переменность множества вопросов социального и властного характера, взаимодействие представительной и исполнительной власти обеспечило определенную стабильность и открыло новые перспективы для реализации идеи правового государства и гражданского общества через реформирование системы представительства на всех уровнях власти.

Проводимая избирательная реформа - не единственно возможная в рамках Конституции РФ. Нынешняя власть осознанно или не осознанно, но действует в соответствии с конфуцианским принципом: "народ надо вести правильным путем, но не объяснять, куда и зачем". Действующая Конституция вообще не закрепляет тип государства, провозглашая лишь его республиканскую форму. Но в такой форме могут существовать разные режимы от демократии до олигархии, хотя видно, что современный крен при формировании представительства делается в сторону элитарного подбора представителей. В настоящее время депутатский корпус состоит в основном из представителей именно того слоя, который получал очевидные материальные и политические выгоды от проводимых реформ.

В связи со сказанным следует иметь в виду, что не все так просто с выстраиванием новой модели представительства в России, что в определенной степени связано и с российским менталитетом. В частности, российский обыватель не имеет вкуса к тонкостям правовых технологий. Он остается в массе простодумом, верящим, что путь реформ совсем не сложен (100 дней президента, 500 дней реформ и т.д.): что перемены способа производства просты и легковыполнимы (ваучеризация), что философские премудрости только мешают здравому смыслу. Поэтому простые рецепты первых лет реформ - "Российские деньги - народу России", "Голосуй или проиграешь" и т.д. - сыграли свою роль. Но в настоящее время требуется смена правовых идеалов. Разворачивается многоходовая политическая интрига с социальными проектами, новыми рубежами, многообещающими заявлениями, т.е. с элементами новых форм при старом содержании. В обновленной правовой идеологии обосновывается тезис, что обыкновенный человек - истинный хозяин России; что каждый поселок полон предприимчивыми людьми, которым главное не мешать работать и т.д. В отличие от былых слоганов новые тезисы несут заряд бодрости и оптимизма, а все, что прижилось на российской почве, с Запада подается как самоочевидная истина, как пропаганда успешного пути. С точки зрения философии права это означает нацеленность на неисчерпаемость конкретного факта в отличие от диалектического учения о спиралевидности развития знания. Такой подход оправдывает быстрое забытье предшествующего опыта, из которого больше нечего взять и утверждение концепции спонтанного появления и исчезновения менталитета как умонастроения эпохи. Почему так происходит. Причина конечно есть. Главное - у многих органов власти, несмотря на их декларации о том, что человек, его свободы являются высшей ценностью, на самом деле прослеживается устойчивое нежелание и боязнь осуществлять власть и управление через механизм подлинного представительства на всех уровнях.

Все это показывает, что новые правовые технологии являются не издержками, а инструментами подлинной демократии, так как в иных случаях вместо правовых дискуссий мы получим административный произвол. Представительство, сформированное по произволу, является наихудшим суррогатом демократического правления, так как, во-первых, дискредитирует саму идею демократии, а во-вторых, сбивает политический процесс на ложный путь, тем самым тормозя ход конституционных реформ. "К сожалению, несмотря на то, что мир давно изменился, - считает В.В. Пылин, - в конституциях и законодательстве получили закрепление современные прогрессивные принципы демократии, в России огромное число авторитарных чиновников и политиков тщательно стараются маскировать свое неверие в способность народа решать государственные проблемы, но оно отчетливо проявляется в их деятельности. От этого неверия - усиливающийся соблазн решить государственные и общественные проблемы авторитарными методами, административно-командными способами" <4>.

<4> Пылин В.В. Указ. соч. С. 70.

Все это свидетельствует в пользу дальнейшего развития правовых технологий на базе научно-теоретических изысканий, так как только они придают необходимое качество политическому реализму, а формируемому под их влиянием представительству - выразителя интересов народа. Можно, конечно, использовать правовые технологии для прямой фальсификации действительных целей политического субъекта, но, как известно, такие приемы могут носить лишь одноразовый характер, так как в противном случае такого субъекта ожидает политическое небытие.

Представительная власть в лице депутатов и других уполномоченных лиц всех уровней власти представляет срез социальной структуры общества. То, что этот срез не всегда нам кажется адекватным, зависит от политтехнологий, которые подчас выступают на чужом политическом поле, проще говоря, занимаются политическим пиратством. Это несколько искажает политическую картину общества в пользу определенной партии или движения, но зато размывает их политический имидж, так как сбивает с толку избирателя и отталкивает ту его часть, которая придерживается ригористических представлений о партии. "Рациональный компонент имиджа-значения, - считает Д.П. Гавра, - связан с рационально-логической составляющей сознания потенциального избирателя. Он образуется на основании рационального осмысления тех составляющих образа знания о субъекте политики, которые связаны с осознанием интересов, чаще всего экономических и социальных и логико-стоимостным анализом возможности удовлетворения этих интересов за счет действий данного субъекта" <5>. Например, для слоя предпринимателей компонент позитивного имиджа может возникнуть к политику, который через определенные политтехнологии ассоциируется с идеями снижения налогов, уменьшения арендных выплат, защиты бизнеса от произвола чиновников и т.д. В этом случае средствами политтехнологий удается решить проблемы, на которые в другом случае пришлось бы потратить больше ресурсов и усилий. В результате такого мягкого рейтинга происходит рассеивание предпочтений избирателей, большинство которых оказывается на стороне тех партий или представителей, которые более соответствуют сложившемуся образу идеального государственного деятеля, выраженного в таких понятиях, как "политический тяжеловес", "крепкий хозяйственник", "борец с бюрократией" и т.д.

<5> Гавра Д.П. Технологическая структура политического имиджа. В сб.: Политическая коммуникация в избирательных кампаниях. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета им. Н.И. Лобачевского, 2002. С. 11.

Политическое пиратство размывает границы политической парадигмы определенного класса общества и переводит его в разряд маргиналов, к которым условно можно отнести политические партии, не имеющие своих депутатов в представительных органах власти и которых абсолютное большинство. Такой тип политической борьбы обычно относят к так называемым грязным технологиям, так как они создают проблемы на пути реализации параллельных избирательных кампаний. Тема грязных политтехнологий, особенно в период избирательных кампаний, затмевает собой все другие вопросы формирования и функционирования представительства, тогда как представительная власть - это не только и не столько выборы, сколько технология реализации политических и социальных программ преобразований, обещанных электорату в ходе избирательных кампаний.

Как пишут Е. Малкин и Е. Сучков, "манипуляция, конечно, это не совсем ложь, но и к правде отнести ее довольно затруднительно. В конечном итоге она оправдывается лишь тем, что во время избирательной кампании ее использует сразу несколько кандидатов, причем в противоположные стороны. Что и обеспечивает избирателям в конечном итоге свободу выбора - в той степени, в которой ее вообще возможно обеспечить" <6>. Следовательно, сама природа избирательных технологий такова, что не всегда можно отличить честные методы от нечестных, так как все они имеют несколько сомнительный характер при формировании института представительства. "В результате оказываются нарушенными политические права граждан; в процессе выборов на виду у миллионов людей происходят недостойная борьба конкурентов с использованием грязных политических технологий, подкуп избирателей" <7>.

<6> Малкин Е.Б., Сучков Е.Б. Основы избирательных технологий и партийного строительства. М.: Русская панорама, 1997. С. 361.
<7> Лукашева Е.А. Совершенствование деятельности государства - необходимое условие обеспечения прав человека // Государство и право. 2005. N 5. С. 65.

В научно-политологической литературе есть опасение, что чрезмерное распространение грязных технологий или либерально-классовых толкований Конституции РФ, как, например, ст. 31 Конституции РФ о свободе собраний, превративших право на них в свободу объявления голодовок и т.д., могут привести к расшатыванию Основного Закона, как это произошло со "сталинской" Конституцией 1936 г., выхолощенной многочисленными запретами и ограничениями прав и свобод граждан. Часто причиной смены конституции или принятия поправок к ней, радикально меняющих ее характер, является как раз злонамеренное толкование неопределенностей, содержащихся в ее статьях.

Чиновники давно эмпирически поняли, что отмена как бы обязательности провозглашения государственной идеологии не является отменой пропаганды. А как установить разницу между ними? Чиновник вправе под видом пропаганды проводить любую идеологию, лишь бы она формально не была запрещена законом, что и делается в контролируемых и неконтролируемых государством многочисленных средствах массовой информации. С учетом этого политтехнологи могут действовать, как им заблагорассудится, не забывая лишь следить за реакцией Кремля. Все это позволяет политтехнологам использовать так называемый административный ресурс, который проявляется в форме использования административного аппарата при поддержке того или иного кандидата в различные представительные органы, выделение им материальных ресурсов сверх установленных избирательным законом, а кандидату позволяется олицетворять собой действующую власть, делать заявления от ее имени, демонстрировать к ней особую близость и т.д., а в критических случаях прямо выступать локомотивами партийных списков.

В любом случае замечено, что здесь наступает превосходство строгой организации и координации действий выборных штабов на фоне политического разброда других, не имеющих доступа к административному ресурсу, партий. В этом одна из главных причин побед партий власти, которые, выполнив свои функции, нередко уходят с политической сцены, с тем чтобы вернуться в новом политическом обличии в нужное время и в нужном месте с целью формирования соответствующего представительства.

В сложившихся обстоятельствах та партия обречена на успех, которая в своих избирательных программах и используемых политтехнологиях наиболее привлекательно преподнесет электорату способ реализации президентских программ, по сути, являющихся централизованной формой распределения природной ренты. Перед политтехнологами возникает много возможностей связать свои партийные и электоральные интересы с общим ходом политического процесса в стране, которые в основных чертах и приоритетных направлениях определяются посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ. В итоге складывается реальная система сдержек и противовесов между ветвями власти, задействованными в реализации этих программ, а в конечном счете происходит формирование такого представительства, которое выступает движущей силой народовластия и развития гражданского общества как основных конституционных целей российской политики.