Мудрый Юрист

Условия, процесс зарождения и первый этап формирования парламента в канаде

Кочнева А.А., аспирантка кафедры конституционного права зарубежных стран Московской государственной юридической академии.

Парламент в Канаде был создан в связи с объединением колоний Новой Франции (Квебека), Новой Шотландии и Нью-Брансуика в единый Доминион Канада под Короной Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии в 1867 г. В период до объединения указанные колонии, которые по происхождению можно разделить на британские (Новая Шотландия и Нью-Брансуик) и французские (Новая Франция), были в разной степени готовы к введению парламентаризма.

Наиболее благоприятные условия для создания представительных законодательных органов были в Новой Шотландии и Нью-Брансуике (морских британских колониях). Благоприятность состояла в том, что здесь преобладали британские власти и переселенцы, к которым в конце XVIII в. присоединились лоялисты британского происхождения из формирующихся США. Для них такими условиями были также развивающаяся и оказывающая влияние на колонии парламентарная монархия в Великобритании с ее Биллем о правах, выборной цензовой палатой общин, местным самоуправлением и т.п., а также относительно мирный характер приобретения этих колоний Великобританией. Столь же важным условием была и заинтересованность европейских колонистов, а затем и все большей части населения названных морских колоний в том, чтобы власти считались с их интересами.

Отсутствие в этой части будущей Канады потомственной аристократии не способствовало в будущем созданию органа, подобного британской палате лордов, но при этом не мешало созданию верхней палаты, которая состояла бы из назначаемых или избираемых членов.

Первые шаги в процессе создания представительных законодательных органов в двух морских колониях были предприняты в 1758 г., когда власти метрополии предоставили Новой Шотландии право формировать Законодательное собрание - однопалатный представительный орган, участие в выборах в который было ограничено многочисленными цензами. Максимальный срок полномочий для Собрания не был установлен. В результате Законодательное собрание, избранное в 1770 г., фактически непрерывно заседало до 1785 г. В 1792 г. его срок полномочий был ограничен семью годами, а в 1840 г. - уменьшен до четырех лет <1>. По примеру Новой Шотландии в 1784 г. представительный орган со сходными характеристиками был создан в Нью-Брансуике.

<1> House of Commons Procedure and Practice / Edited by R. Marleau and C. Montpetit. 2000; House of Commons // http://www.parl.gc.ca/MarleauMontpetit.

Первые законодательные собрания указанных колоний обладали весьма ограниченными полномочиями и привилегиями, а также пользовались низким авторитетом среди населения. Реальной властью в колониях долгое время продолжали оставаться губернатор и назначаемый им Исполнительный совет. Тем не менее законодательные собрания иногда весьма активно отстаивали свои права. Так, уже в 1758 г. по требованию Законодательного собрания Новой Шотландии власти вынуждены были произвести арест и лишить на непродолжительное время свободы одного из жителей колонии из-за угроз, сделанных им в адрес депутата.

В результате формирования верхних палат в законодательных органах колоний, когда наряду с избираемыми законодательными собраниями были учреждены назначаемые законодательные советы (в Нью-Брансуике - в 1832 г. и в Новой Шотландии - в 1838 г.), парламенты морских британских колоний стали фактически двухпалатными.

Гораздо менее благоприятные условия для создания парламентских учреждений были во французских владениях (колония Новая Франция). Причина этого заключалась во французском влиянии на развитие колонии.

С 1614 по 1789 г. Франция не знала никакого, даже построенного по сословному признаку, народного представительства. Абсолютизм его не допускал. Долгое время управление колонией осуществляла французская акционерная компания Новой Франции, наделенная правом выбирать губернатора колонии. В 1648 г. Королевским эдиктом в Новой Франции была сформирована колониальная администрация: во главе колонии учреждался Совет, куда входили губернатор, глава иезуитской миссии, губернаторы Труа-Ривьера, Монреаля, бывший губернатор и два избранных Советом представителя населения.

Вряд ли верно, как это делают некоторые авторы, усматривать элементы выборности и представительства населения в том, что во французских владениях Совет при высших должностных лицах избирал представителей местного населения, поскольку оно само их не избирало. Подобный институт нельзя считать выборами и представительством в том смысле, о котором речь идет в современном конституционном и избирательном праве. Неверно в связи с этим и сам губернаторский Совет считать первым прототипом Парламента Канады <2>.

<2> См., например: Марисюк К.Б. Виникнення, розвиток та функцiонування парламенту Канади (1647 - 1982 рр.): автореферат дисертацii на здобуття наукового ступеня к.ю.н. Харкiв, 2001. С. 12.

Деятельность Совета в целом можно рассматривать лишь как благоприятный фактор становления парламентаризма в Новой Франции. Для превращения его в представительный орган необходимо было укреплять связь Совета с населением, что не получило реализации на практике. Уже в мае 1663 г. в Новой Франции было установлено прямое королевское правление (все важнейшие решения принимались в Париже, были созданы институты, подобные существующим во французских провинциях). За реорганизацией системы управления колонией последовала отмена участия представителей населения в Совете.

Очередной этап рассматриваемого процесса в Новой Франции начинается с 1763 г., когда по Парижскому мирному договору, заключенному по итогам Семилетней войны между Великобританией и Францией, вся территория будущей Канады, в том числе и Новая Франция, переименованная в Квебек, была передана Великобритании.

Данное событие получило положительную оценку как в английском, так и в канадском обществе, поскольку связывалось с надеждами на перенесение в Квебек британского опыта парламентского правления. Однако Королевской прокламацией 1763 г. <3> создание представительного законодательного органа в Квебеке, аналогичного уже существующим в ряде британских колоний, было отложено на неопределенный срок. В Королевской прокламации было предусмотрено, что Законодательное собрание в колонии будет созвано только после того, как она "будет к этому готова" (в том числе и по финансовым показателям).

<3> Royal Proclamation Act, 1763 // http://www.solon.org/Constitutions/Canada/English/PreConfederation/rp_1763.html.

Созданию в Квебеке представительного (избираемого населением или его частью) органа с законодательной и иной компетенцией препятствовали следующие обстоятельства:

<4> Graham G.S. Britain and Canada. London: British Information Series pamphlet, 1947. P. 50.
<5> Stanley G.F.G. A Short History of the Canadian Constitution. Toronto: Ryerson Press, 1969. P. 27.

Принятый британским Парламентом вскоре после завоевания колонии Акт о Квебеке 1774 г. <6>, с одной стороны, предоставил ее франкоговорящему населению некоторые дополнительные права (на официальное употребление французского языка, сохранение прежней религии, применение на территории колонии французского гражданского права и др.), но ввиду вышеуказанных причин не учредил для этой колонии представительный законодательный орган.

<6> The Quebec Act, 1774 //http://www.solon.orgConstitutions/Canada/English/PreConfederation/ca_1774.html.

Управление Квебеком было поручено губернатору и назначаемому им Законодательному совету, обладающему весьма ограниченными функциями. Совет был наделен правом принимать постановления для мира, порядка и доброго управления в колонии, но любое такое постановление требовало согласия губернатора, а также в течение двух лет могло быть отменено королевской властью.

Рост удельного веса англоязычного населения в Квебеке и бегство в Канаду из США многих противников их независимости - лоялистов, защищавших подчинение 13 колоний британской конституционной монархии, укрепил тенденцию частичной демократизации французской модели организации власти путем ее замены в колонии британской моделью.

Конституционный акт 1791 г. <7>, разделив Квебек на две провинции - англоязычную Верхнюю Канаду (ныне - Онтарио) и франкоязычную Нижнюю Канаду (Квебек), сделал важный шаг к созданию в каждой из них фактически двухпалатного парламента, состоящего из избираемого Законодательного собрания как нижней палаты и назначаемого губернатором Законодательного совета как верхней палаты. Акт признал их законодательными органами, но не применил при этом терминов "парламент" и "палаты парламента".

<7> The Constitutional Act, 1791 // http://www.solon.org/Constitutions/Canada/English/PreConfederation/ca_1791.html.

В целом же структура предконфедеративного законодательного органа в каждой из провинций стала напоминать британский Парламент, поскольку упомянутым Актом 1791 г. было установлено, что король наделен властью с совета и согласия Законодательного совета и собрания в каждой из таких провинций принимать законы для мира, порядка и хорошего управления. Реформа не была доведена до конца, поскольку Конституционный акт 1791 г. не закрепил ответственность назначаемого губернатором Исполнительного совета (частично аналогичного британскому кабинету) перед представительным законодательным органом.

Члены Законодательного совета назначались губернатором из числа осторожных и надлежащих людей пожизненно. Акт предусмотрел возможность передавать должность в Законодательном совете по наследству (по аналогии с палатой лордов), если Корона в дальнейшем сочтет это целесообразным. Однако данная норма не получила подтверждения в последующих актах британского Парламента.

Члены Законодательного собрания избирались большинством голосов по округам, определяемым губернатором, сроком на четыре года. Чтобы заседать в Законодательном совете или собрании, требовалось достичь 21-летнего возраста и быть гражданином по рождению.

Акт наделил губернатора широкими правами по отношению к Законодательному собранию в каждой из провинций. Он был уполномочен: устанавливать время и место встреч законодательного органа; распускать его, когда сочтет целесообразным; давать от имени и по поручению короля согласие на законопроекты или "резервировать" их для дальнейшего рассмотрения и одобрения королевской властью.

Спикер Законодательного совета в каждой из провинций должен был назначаться губернатором (о порядке назначения спикера Законодательного собрания в Акте не говорилось). Каждый вопрос в законодательных органах решался большинством голосов, причем спикер мог участвовать в голосовании и подавать свой голос только в случае равенства поданных голосов.

В Акте ничего не было сказано и о привилегиях Законодательных собраний (речь идет о праве законодательного органа на защиту его репутации, о свободе членов законодательного органа от ареста во время сессии, об освобождении членов от обязанности являться в суд по предъявленным к ним гражданским искам и т.п.), но практика шла по пути их постепенного признания. Так, в 1801 г. спикер Законодательного собрания Верхней Канады "именем Собрания" провозгласил, что с этого момента оно обладает всеми привилегиями, подобными тем, которые принадлежат британской палате общин. Дальнейшая деятельность собраний показала, что они весьма успешно реализовывали свои привилегии.

Очередной этап формирования единого Парламента в Верхней и Нижней Канаде был порожден новым углублением и обострением противоречий между британскими властями и населением этих провинций. Об этом свидетельствуют судьба законопроектов, принятых Законодательными собраниями Верхней и Нижней Канады, но отклоненных их Законодательными советами в 1822 - 1836 гг. <8>, активизация движения за реформы (прежде всего за установление верховенства Законодательных собраний над исполнительными органами и за избираемость Законодательных советов) в 30-е гг., а также восстание 1837 - 1838 гг. Поражение восстания привело к временному приостановлению действия Конституционного акта 1791 г.

<8> С 1822 по 1836 г. Законодательный совет Нижней Канады отверг 234 билля, принятых Законодательным собранием, а в Верхней Канаде за десять лет было отклонено почти 300 таких биллей // Райерсон С.Б. Неравный союз: история Канады 1815 - 1873. М.: Изд-во "Прогресс", 1970. С. 35.

Эти события в Верхней и Нижней Канаде привлекли большое внимание властей и общества в метрополии, где в это время обострялась борьба между тори и вигами (консерваторами и либералами), усиливалось чартистское движение, осуществлялись либерально-демократические реформы в области избирательного права (1832 г. и др.), повышалась роль палаты общин и Парламента в целом при фактическом ограничении прав Короны и палаты лордов.

Выражением этих тенденций применительно к Верхней и Нижней Канаде явилась деятельность лорда Дарэма (1838 - 1839 гг.), направленного туда для выяснения причин волнения и выработки необходимых для провинций политических изменений. В 1839 г. комиссия, возглавляемая Дарэмом, рекомендовала британскому Парламенту объединить Верхнюю и Нижнюю Канаду в одну провинцию с единым законодательным органом, ввести принцип ответственного правительства и предоставить вновь созданной провинции относительную местную автономию, четко распределив компетенцию между ее представительным законодательным органом и Парламентом метрополии (законодательную компетенцию британского Парламента по отношению к провинции было предложено ограничить конституционной сферой, иностранными делами, внешней торговлей и управлением государственных земель).

Представляется, что если ли бы Великобритания последовала всем предложенным рекомендациям, то законодательный орган колонии обрел бы некоторую независимость от метрополии, что стало бы первым шагом на пути будущего отделения колонии от Соединенного Королевства. Такое положение вещей явно не устраивало правящие круги Великобритании. Поэтому рекомендации комиссии лишь частично (объединение Верхней и Нижней Канады в одну провинцию Канада с единым законодательным органом и окончательный переход к двухпалатной структуре ее Парламента, но все еще без закрепления принципа ответственности органов исполнительной власти перед Парламентом) были приняты британским Парламентом в Союзном акте 1840 г. <9>.

<9> The Union Act, 1840 // http://www.solon.org/Constitutions/Canada/English/PreConfederation/ua_1840.html.

В соответствии с указанным Актом Законодательное собрание вновь созданной провинции, состоящее из 82 членов, должно было формироваться на основе равного представительства частей провинции - Восточной и Западной Канады. Законодательный совет, как и прежде, должен был состоять из пожизненно назначаемых губернатором членов. Единственным рабочим языком Законодательного совета и собрания стал английский.

За последующие два с половиной десятилетия Законодательному собранию провинции Канада удалось упрочить свои позиции и демократизировать некоторые элементы своего статуса. Однако процесс демократических преобразований в провинции часто зависел от того, каких взглядов придерживается очередной ее губернатор (был ли он сторонником развития самостоятельности властей в провинции или же настаивал на укреплении их связей с метрополией).

Так, если губернатор Сайденхэм во время выборов в Законодательное собрание весной 1841 г. мог произвольно изменять границы избирательных округов и прибегать к запугиванию избирателей (по его распоряжению в день голосования избирательные участки были подвержены налетам вооруженных банд), то пришедший к нему на смену Бэгот в 1842 г. при формировании правительства впервые предложил в нем главные посты лидерам большинства вновь избранного Законодательного собрания, фактически утвердив принцип формирования правительства Парламентом, что можно рассматривать как первый шаг к утверждению принципа ответственного правительства.

Окончательное закрепление принципа ответственного правительства произошло в провинции Канада в 1847 г., когда к власти в Великобритании пришли либералы. Перед отъездом из Лондона вновь назначенный губернатор провинции Канада Элджин был ознакомлен главой колониального ведомства с депешей, адресованной губернатору Новой Шотландии и рекомендующей ему "воздерживаться от изменения состава Исполнительного совета до тех пор, пока не будет ясно, что он не способен управлять и пользоваться доверием легислатуры" <10>. Начиная с 1848 г. губернаторы провинции Канада, как правило, не стремились активно влиять на исход выборов и формировали ответственное правительство <11>.

<10> Цит. по: Сороко-Цюпа О.С. История Канады. М.: Высш. шк., 1985. С. 27.
<11> Принцип ответственного правительства был впоследствии реализован и в морских британских колониях: в Новой Шотландии в 1848 г. и в Нью-Брансуике в 1854 г.

В 1847 г. Законодательному собранию провинции Канада удалось добиться от Великобритании изменения Союзного акта 1840 г. в части, устанавливающей равенство английского и французского языков как рабочих языков законодательного органа. Соответствующая статья Союзного акта, закрепившая ранее приоритет английского языка, была отменена в августе 1847 г., а в 1848 г. губернатор провинции впервые зачитал перед Законодательным собранием тронную речь на двух языках.

Вслед за этим в 1854 г. британским Парламентом Законодательное собрание провинции Канада было уполномочено самостоятельно изменять порядок формирования Законодательного совета, и в 1856 г. Законодательный совет стал выборным органом с 8-летним сроком полномочий. В 1862 г. спикер Законодательного совета, ранее назначаемый губернатором, стал выбираться его членами.

Повышению статуса представительного законодательного органа провинции Канада также способствовало расширение его финансовых полномочий (в конце 50-х годов за Законодательным собранием окончательно закрепилось право на установление налогообложения в соответствии с интересами колонии) и снижение роли губернатора в системе провинциальных органов власти.

Канадский исследователь Р. Лэндс отмечает, что к моменту образования Доминиона Канада роль Парламента в провинции Канада была хорошо развита, с основными принципами парламентского верховенства и парламентских привилегий, принятых за фундаментальные <12>.

<12> Introduction to Public law: Sourcebook, 4th edition. North York: Captus Press Inc, 1996. P. 127.

В целом динамика формирования представительных органов на всей территории будущей канадской федерации была положительной и носила в основном эволюционный характер: к середине XIX в. в Канаде, Новой Шотландии и Нью-Брансуике существовали фактически двухпалатные парламенты, обладающие значительной самостоятельностью и привилегиями, действовал принцип ответственного правительства. Исследуемый этап во многом определил особенности дальнейшего становления парламентских институтов в канадской федерации.

Высокий уровень экономического развития британских колоний в 60-е годы XIX в., угроза экспансии со стороны Соединенных Штатов, а также частые парламентские кризисы в указанных колониях (так, например, в период с 1841 по 1867 г. в провинции Канада у власти находилось 18 различных правительств <13>) привели к их отделению в 1867 г. от метрополии и созданию нового федеративного государства (Доминиона Канада) во главе с единым законодательным органом - двухпалатным Парламентом, основанным на Вестминстерской модели и вобравшим в себя основные черты предконфедеративных законодательных органов колоний (двухпалатную структуру, назначаемость верхней палаты, пожизненный срок полномочий ее членов и др.).

<13> Dawson R.M. The Government of Canada, 5th ed. by N. Ward. Toronto: University of Toronto Press, 1970. P. 21.

Таков был статус законодательных представительных органов составных частей будущей канадской федерации, на основе которого Конституционным актом 1867 г. был определен статус федерального Парламента всей Канады.