Мудрый Юрист

О правовой природе актов государственного управления

Арзамасов Ю.Г., профессор кафедры теории и истории государства и права Российского университета кооперации (г. Москва), доктор юридических наук.

Различные процессы управления были характерны для всех исторических этапов развития человечества. Карл Маркс так рассуждал на эту тему: "Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере" <1>. В процессе человеческой жизнедеятельности процессы управления перешли границы производства всевозможных товаров. На сегодняшний день трудно найти сферу деятельности человека, которой не было бы присуще управление.

<1> См.: Маркс К. Капитал. Критика политической экономии // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 342.

Огромный научный вклад в разработку различных проблем управления был сделан такими представителями советской школы, как В.Г. Афанасьев, Г.В. Атаманчук, Б.С. Бушуев, Р.Ф. Васильев, А.В. Венделин, В.З. Веселый, М.И. Еропкин, А.П. Ипакян, Ю.М. Козлов, М.П. Лебедев, В.И. Новоселов, Ю.Д. Радзевич, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин.

Так, например, В.Г. Афанасьев под научным управлением понимал "сознательное волевое воздействие людей на общественную систему в целом или ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленной цели" <2>. Сходное понятие предложили М.И. Еропкин и Ю.М. Козлов <3>.

<2> Афанасьев В.Г. Еще раз о проблемах научного управления обществом. М., 1969. С. 10.
<3> См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 37; Административное право / Под ред. проф. Ю.М. Козлова. М., 1968. С. 7.

Тем не менее, несмотря на то что советской наукой понятие "управление" разработано довольно серьезно, научные изыскания в этой области продолжаются <4>. Сегодня под термином "управление" чаще всего понимают "воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию со стороны людей" <5>. Из данной дефиниции следует, что процессы управления характерны и для регулирования деятельности государственных органов власти.

<4> См., например: Административное право / Под ред. проф. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 2000; Андроникова Н.Г., Бурков В.Н., Леонтьев С.В. Комплексное оценивание в задачах регионального управления. М., 2002; Атаманчук Г.В. Управление - фактор развития. Размышления об управленческой деятельности. М., 2002; Васькин А.А. Оценка эффективности управленческого труда. М., 1999; Гапоненко А.Л., Панкрушин А.П. Стратегическое управление. М., 2004; Глушенко В.В., Глушенко И.И. Исследование систем управления. Железнодорожный, 2000; Кокошин А.А. Стратегическое управление: теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. М., 2003; Цветков А.В. Стимулирование в управлении проектами. М., 2001; Шематов П.В. Методологические основы управления. Новосибирск, 1998; Щепкин А.В. Внутрифирменное управление (модели и методы). М., 2001; Эффективность государственного управления в современной России: сб. докладов. Ростов н/Д, 1998; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления: Сб. статей. Ростов н/Д, 1999; Яхонтова Е.С. Эффективность управленческого лидерства. М., 2002.
<5> Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2001. С. 7.

Всевозможные вопросы управления изучаются различными науками. Научный подход к совершенствованию управления в разнообразных сферах жизни нашего общества становится одним из главных требований в современных условиях. Сегодня на базе таких наук, как педагогика, психология, теория государства и права, административного, конституционного и муниципального права, формируется и самостоятельная наука управления. В последнее время в вузах открываются кафедры управления.

Однако в данной статье речь пойдет только об одной стороне управления общественными процессами, а именно о государственном управлении, о таком социальном юридическом инструменте, каким является акт управления. По нашему мнению, исследовать проблемы актов государственного управления необходимо с разных сторон, как с точки зрения общей теории права, так и с позиций публичного права, особенно - административного права и административного процесса. Таким образом, только применение комплексной, разнообразной в исследовательских приемах методики поможет, как нам представляется, раскрыть правовую природу актов государственного управления.

Различные акты управления принимаются государственными органами исполнительной власти или, как говорили раньше, исполнительно-распорядительной властью, для руководства всевозможными социальными, экономическими, культурными и другими процессами в обществе. Данные акты принимаются, как уже было сказано ранее, в соответствии с компетенцией того или иного органа власти, либо во исполнение актов высших органов государственной власти (Парламента, Правительства, Президента).

Для каждого вида государственной деятельности, в том числе и управленческой, характерны свои организационно-правовые формы <6>. По мнению Ю.М. Козлова и Р.Ф. Васильева, формами управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности являются: установление норм права, применение норм права, организационная работа, материально-технические действия <7>.

<6> См.: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1948.
<7> См.: Советское административное право: Учебник для юридических вузов / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1969. С. 191 - 204; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 4.

Однако представленная выше классификация не является незыблемой. Как отмечает в учебной литературе В.М. Безденежных: "Однозначная классификация форм управленческой деятельности затруднена ввиду их большого разнообразия" <8>. Так, например, авторы книги "Советское административное право. Методы и формы государственного управления" определили следующие три вида форм государственного управления: структурные, процедурные (процессуальные) и формы как внешние проявления управленческой деятельности <9>. Что касается структурных форм, то они, как правило, показывают внутреннюю организацию управляющей системы и всех составляющих ее субъектов: подсистем, органов, подразделений. При этом каждая система является составной частью (элементом) системы большего порядка. Субъекты, осуществляющие управленческую деятельность, выполняют набор определенных последовательных действий, которые выступают в качестве взаимосвязанных, вытекающих друг из друга, последовательно совершаемых процедур. Особенностью последних является их многообразие, зависящее от компетенции органа, его функций и целей. Управленческая деятельность исполнительных органов власти выражается также и в целом ряде внешних проявлений, которые различаются по своей природе, последствиям и предъявляемым к ним требованиям.

<8> Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть: Учебник / Под ред. В.И. Попова. М: Московский институт МВД России, 2000. С. 205 - 206.
<9> См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 14, 62, 109, 180.

Процесс управления можно представить и как ряд определенных стадий, которые, по мысли Ю.Д. Радзевича, и "составляют управленческий цикл" <10>. При этом все стадии управленческого процесса направлены прежде всего на реализацию определенных задач для осуществления поставленной цели. Здесь следует подчеркнуть, что от эффективной работы на каждом этапе управленческой деятельности, от реализации определенных подфункций в дальнейшем зависит и общая эффективность управленческого процесса, то есть его результат <11>.

<10> Радзевич Ю.Д. Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. Караганда, 1981. С. 7.
<11> Первой крупной научной работой, посвященной теории эффективности управленческой деятельности, стал коллективный труд "Проблемы эффективности работы управленческих органов". М., 1973.

Однако, как отмечают большинство ученых-юристов, вычленить роль управления в достижении общего результата - задача совсем не простая и связана с определенными трудностями. Окончательная оценка эффективности управления, по мнению А.П. Шергина, возможна лишь после выяснения причин установленных изменений в объектах управления <12>.

<12> См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 129.

Эффективная работа юриста, где бы он ни работал - в органах государственной власти (законодательных, исполнительных, судебных), в муниципальных органах, в торговой компании, фирме, на заводе, связана на каждом этапе его трудовой деятельности с различными актами управления. Результатом принятия норм права и их реализации являются акты государственного управления, когда дело касается в основном исполнительных органов государственной власти. Но и законодательные, и судебные органы власти в своей работе попросту не могут обойтись без актов управления (приказов, распоряжений и т.п.). Однако установление и реализация норм права - это характерный признак именно органов государственной власти, в основном органов исполнительной ветви власти в государстве, т.к. именно они в отличие от других субъектов правоотношений в соответствии со своей нормативно установленной компетенцией, участвуя в реализации государственной политики, в определенной сфере осуществляют разнообразные управленческие функции.

В связи с этим советские юристы неоднократно исследовали проблемы актов управления. Достаточно указать, что с разработкой проблем актов управления связаны имена таких ученых, как Р.Ф. Васильев, Б.В. Дрейшев, А.А. Жданов, Ю.М. Козлов, Л.И. Краснова, Н.М. Лаврова, Б.М. Лазарев, Н.В. Миронов, П.Г. Мишутин, А.В. Мицкевич, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, Г.И. Петров, А.А. Савостин, Н.Г. Салищева, З.М. Рахлин, Л.М. Розин, А.Н. Федосеев, А.Ф. Шебанов.

Значительные наработки, сделанные отечественными учеными в области теории управления, дают право говорить о существовании частно-юридической теории актов управления <13>.

<13> Подтверждением сказанного являются следующие исследования: Волков М.М. Акты советского государственного управления: Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1953; Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1953; Рахлин З.М. Акты советского государственного управления. М., 1960; Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М., 1968; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970; Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977; Лаврова Н.М. Форма актов государственного управления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1987; Розин Л.М. Правовые акты государственного управления: Лекция. М., 1995.

Анализ юридической литературы показал, что теория (концепция) актов управления включает в себя следующие вопросы, которые в разное время рассматривались учеными-юристами.

Роль и значение актов управления в системе континентального права, в романо-германской правовой семье всегда было огромно, так как они являлись серьезным и важным правовым инструментом для реализации положений норм законов практически во все периоды XX в. Недаром в своем "чистом учении о праве", в иерархии юридических актов, подзаконным актам и актам применения права Ганс Кельзен отводил особое место. Сегодня в правовой системе российского права, как констатирует профессор В.В. Черников, важное место также принадлежит актам управления <14>.

<14> См.: Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления: Лекция. М.: МЮИ МВД России, 1996. С. 3.

Тем не менее этимология слова "акт" уходит своими корнями еще в Античность, в римское право, поскольку в переводе с латинского оно означает поступок, действие. Однако в словаре иностранных слов также отмечается, что акт - это "постановление или документ, имеющие юридическое значение" <15>. Из этого следует, что акты управления можно рассматривать как в узком смысле, то есть те акты, которые принимают властные органы, или, как их называли раньше, органы управления, так и в широком смысле. Что касается последнего, то под актами управления понимаются не только акты-документы государственных органов, но и просто управленческие действия, которые называются материальными операциями государственного управления <16>.

<15> Словарь иностранных слов / Под ред. И.В. Лехина, С.М. Лошкиной, Ф.Н. Петрова, Л.С. Шаумяна. М., 1979. С. 23.
<16> См.: Poporic. Upravno pravo, Opsti. deo. Beograd, 1962. 147.

Анализ советской юридической литературы позволяет в понимании актов управления выделить как минимум четыре направления.

Сторонники первого направления не без основания вкладывают в понятие акта управления более развернутый смысл, чем представители двух других направлений. В связи с этим данную позицию следует отнести к широкому пониманию акта управления. Например, В.И. Новоселов в одной из своих ранних работ отмечал, что "под актом управления понимают властные действия органов советского управления, которые совершаются ими в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, выражают их волю и направлены на установление правил поведения социалистических органов, должностных лиц и граждан, а также на возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений" <17>. Данное определение на современном этапе может быть подвергнуто критике в связи с тем, что принятие актов управления характерно для всех общественно-экономических формаций, а не только для социалистического строя. Поэтому прежде всего следует говорить об органе государства (единоличном, или коллегиальном) либо о должностном лице, но не о социалистических органах.

<17> Новоселов В.И. Законность актов управления. М., 1968. С. 13; см. также: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Ч. 1. Сущность и основные инструменты административного права: Учебник. М., 1994. С. 181 - 183; Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть. М., 2000. С. 208.

Второе направление характеризуется тем, что под актами управления понимают государственно-властные акты, изданные на основе и во исполнение советских законов и указов органами советского государственного управления в процессе практического осуществления функций государства. Фактически здесь речь идет об актах-документах. Как в свое время отмечал профессор Н.Г. Александров, письменный правовой акт - это документ, в котором предписания соответствующего органа управления получают объективированное выражение <18>.

Третье направление - это когда под актом управления понимается юридическая форма исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке <19>.

<18> См.: Александров Н.Г. Основы теории государства и права. М., 1963. С. 430.
<19> См., например: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник для юридических вузов. М., 1959. С. 124.

Профессор А.П. Коренев вместо термина "акт управления" употреблял термин "административный акт" <20>. Несмотря на то что в науке утвердилось понятие "акт управления", некоторые ученые используют термин "административный акт". Так, например, А.А. Савостин предложил следующую дефиницию: "Административно-правовой акт органа исполнительной власти Российской Федерации - это юридический акт, издаваемый исполнительными и распорядительными органами государственной власти на основании и во исполнение законов и подзаконных актов высших органов государственного управления в целях непосредственной организации практического осуществления функций государства" <21>.

<20> См.: Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М., 1996.
<21> Савостин А.А. Характеристика административно-правового акта как формы выражения метода регулирования общественных отношений // Юрист. 2002. N 2. С. 54.

Тем не менее, несмотря на терминологический разнобой, следует констатировать, что акт управления, который принят в соответствии с требованиями законности, является действенным юридическим средством в такой форме реализации права, как применение норм права. Данным видом юридической деятельности занимаются государственные органы, в основном исполнительные, и должностные лица, но только в рамках предоставленных им полномочий. В качестве исключения по воле государства полномочиями применять отдельные законы могут быть наделены и общественные органы. Например, профсоюзы применяют некоторые нормы трудового законодательства <22>.

<22> См.: Теория права и государства. Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд. М., 2001. С. 287.

Однако такая форма реализации права, как правоприменение, характеризуется тем, что основным субъектом реализации правовых норм в сфере государственного управления являются органы и учреждения исполнительной ветви власти и должностные лица.

Здесь необходимо констатировать, что кроме актов-документов органы управления и должностные лица принимают распоряжения и другие акты управления не только в письменной, но и в устной форме. При этом устные распоряжения директора организации, управляющего учреждения, начальника подразделения, так же как и акты-документы, направлены на возникновение или изменение правовых отношений, и за их несоблюдение сотрудники могут быть привлечены к дисциплинарному виду юридической ответственности.

Таким образом, становится видно, что акт управления может быть выражен как в письменной, так и вербальной форме. Другая сторона медали заключается в том, что не всякий документ органа управления является правовым актом. Так, например, проездной билет не является правовым актом.

Кроме этого, акты управления - это одна из форм административной деятельности и соответственно административной политики государства, которая в конечном счете является составной частью государственной политики, т.е. тех слоев, групп, в чьих руках реально, а не декларированно находится власть. С помощью данных актов реализуются как внешние, так и внутренние функции государства, поскольку они (акты управления) оказывают воздействие не только на юридических, но и на физических лиц, обеспечивая субъективные права и законные интересы человека и гражданина. При этом само содержание актов государственного управления, изданных на основе положений законов, в целом определяет политико-правовой режим того или иного государства.

Проведенный анализ юридической литературы, освещающий проблемы понимания актов управления и юридической практики, позволяет выделить следующие признаки (характерные черты) актов управления.

Во-первых, акт управления - это волевое, властное действие. В актах управления оформляются властные полномочия органов государственной власти, в основном исполнительных органов, а также должностных лиц, направленные на выполнение (реализацию) основных и дополнительных функций, закрепленных в законе либо ином юридическом документе высшего органа государственной власти.

Во-вторых, акты управления исходят от исполнительных органов власти либо должностных лиц, которые возглавляют эти органы.

В-третьих, акты управления порождают юридические последствия, которые могут быть как положительными, так и отрицательными для субъектов тех или иных правоотношений.

В-четвертых, акты управления являются разновидностью большого многообразия правовых актов. Правовой акт - это юридический документ, где содержатся властные предписания определенного органа управления. Однако не каждый документ, исходящий от властного органа, можно назвать правовым актом. К правовым актам, по нашему мнению, следует относить нормативные, интерпретационные, индивидуальные, а также смешанные акты. Иными словами, правовые акты - это облеченные в письменную форму документы, исходящие от властных органов или должностных лиц, имеющие юридическую природу, что и характеризует их как формально-юридических носителей государственной воли.

В-пятых, акты управления носят подзаконный характер. Это означает, что он должен соответствовать нормам законов и подзаконных актов. Современная система законодательства, несмотря на то что право сегодня часто возникает из общественных отношений, строится в соответствии с теми теоретическими положениями, которые были разработаны в начале XIX в.

В-шестых, акты управления направлены на регулирование общественных отношений (возникновение, изменение, отмену). При этом общественные отношения, возникающие в соответствии с законами, а также на основе других нормативных актов и распоряжений высших органов государственной власти (указов главы государства, постановлений правительства и т.д.), опосредованные волевым решением государственных органов или должностных лиц в форме актов управления, могут быть как абстрактными, так и конкретными. Кроме этого, по своей направленности они способствуют возникновению, изменению и отмене различных видов общественных отношений, в основном административно-правовых.

В-седьмых, они выступают в роли конкретных юридических фактов.

В-восьмых, акты управления - это правовые средства формирования, когда это касается нормативных актов федеральных министерств, поскольку они определяют внутреннюю политику государства в определенной сфере, и реализации правовой политики государства.

Однако перечисленными выше признаками обладают практически все правовые акты. Например, федеральные законы, указы Президента, а в семье общего права (англосаксонской правовой семье) и судебные прецеденты. Очевидно поэтому в качестве видового признака, отличающего акты управления от других правовых актов, Р.Ф. Васильев выделил лишь "цель - решение задач государственного управления..." <23>. Аналогичную мысль недавно высказал В.И. Кожевин, отмечая, что акт управления - это "разновидность управленческого решения" <24>.

<23> Васильев Р.Ф. Указ. соч. С. 14.
<24> Кожевин В.И. Акты управления как форма деятельности органов исполнительной власти // Правовая реформа в Российской Федерации: общетеоретические и исторические аспекты: Межвузовский сборник научных статей / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2002. С. 166.

Анализ признаков и основных подходов к определению актов управления позволяет сделать вывод, что данное понятие основательно еще не исследовано. Основная проблема заключается в том, что указанное понятие разрабатывали в основном ученые-административисты, а представители общей теории права, за исключением С.С Алексеева, обходили своим вниманием данную научную категорию. Кроме этого, в связи с тем что государственным управлением занимаются представители различных специальностей, к решению данной проблемы следует подходить комплексно, то есть необходимо привлекать к подобным исследованиям не только юристов, но и экономистов, политологов, социологов и представителей других профессий.

По нашему мнению, акт государственного управления - это властное волевое действие органов исполнительной власти и должностных лиц, в большинстве случаев оформленное документально, осуществляемое в целях реализации и на основе нормативных актов и распоряжений высших органов государственной власти, направленное на регулирование общественных отношений.

Акты управления весьма разнообразны как по форме, так и по содержанию, поскольку различны органы, их принимающие, факторы и цели, обусловившие их принятие. Отдельным актам свойственны наряду с общими признаками (регулирование общественных отношений, властный характер и т.п.) только им присущие признаки, что и позволяет осуществить их классификацию.

Классификация способствует изучению особенностей отдельных видов актов управления, их ранжированию, разработке различных методик применения актов. Она позволяет определить правовую природу актов управления, значение их различных видов. Классификация актов управления имеет не только теоретическое, но и практическое (эмпирическое) значение для юридической практики, которая является не только одним из видов социальной практики, но и объектом всей юридической теории. Так, например, грамотная классификация актов управления может оказать существенную помощь, во-первых, различным субъектам нормотворческого процесса; во-вторых, толкователям юридических документов; в-третьих, при осуществлении различных видов систематизации (например, инкорпорации).

Рассматривая блок вопросов, связанных с проблемой классификации актов государственного управления, следует отметить, что как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе существуют различные классификации данных актов и соответственно при их составлении использовались различные классификационные признаки (характеристики). Так, например, в свое время М.М. Волков предложил классификацию актов управления по органам, издающим их (постановления, решения, приказы, инструкции) и по характеру компетенции этих органов (акты общего и специального управления) <25>.

<25> См.: Волков М.М. Акты советского государственного управления; Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1953. С. 6 - 11.

Данная классификация, несмотря на то что широко использовалась советскими учеными, подверглась справедливой критике со стороны А.Ф. Ноздрачева, поскольку была "неприменима к актам министерств и ведомств" <26>, которые, как известно, также следует относить к актам государственного управления.

<26> Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968. С. 203.

Болгарские ученые П. Стайнов и А. Ангелов подразделяли все акты государственного управления по их содержанию на обязывающие и управомочивающие, исходя из того, какие элементы преобладают в правоотношении, возникающем в связи с актом государственного управления <27>.

<27> См.: Стайнов П., Ангелов А. Административное право НРБ. М., 1960. С. 295 - 300.

Н.Г. Салищева, выделив в общем массиве актов управления нормативные акты, классифицировала их исходя из характера регулируемых этими актами отношений:

а) акты-директивы, издаваемые партийными и государственными органами по наиболее важным и принципиальным вопросам...;

б) акты координации, особую группу которых составляют акты планирования;

в) акты оперативного руководства;

г) акты, содержащие технические нормы;

д) административные постановления и решения <28>.

<28> См.: Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 8.

Проанализировав данную классификацию, следует сказать, что она не соответствует современным общественным отношениям и не может быть приемлема на современном этапе.

Значительный вклад в исследование актов управления внес Р.Ф. Васильев. Его классификация прошла достойную проверку временем и ею пользуются многие юристы. В основу своей классификации Р.Ф. Васильев положил наиболее общие признаки, отражающие существо актов управления. Это и органы, издающие эти акты, характер содержащихся в них задач и, конечно, юридические свойства актов <29>. По юридическим свойствам он подразделил все акты управления на нормативные и индивидуальные - акты применения права. Такое деление актов управления говорит, по нашему мнению, о типе юридической деятельности, результатом которой являются нормативные акты и различные акты применения права. В том числе и акты управления. Без правильного отличия нормативных актов от ненормативных, как отмечал профессор А.В. Мицкевич, немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства <30>. Между тем, как показывает практика, акты управления по юридическим свойствам могут носить и смешанный характер, т.е. содержать как нормативные, так и индивидуальные предписания.

<29> См.: Васильев Р.Ф. Указ. соч. С. 30 - 32.
<30> См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 15 - 16.

Анализ научных работ и правоприменительной практики дает возможность сделать следующие выводы.

  1. Исследования в области классификации актов управления необходимо продолжать, поскольку эта тема на сегодняшний день разработана не полно, так как не создана общая многоступенчатая классификация актов управления. Сказанное позволяет предложить следующую классификацию актов государственного управления, в основе которой должна лежать форма акта государственного управления. Именно она (форма акта управления) и определяет его юридическую природу. Акт управления должен быть воплощением единства философских категорий "содержание" и "форма". На основе этого критерия акты управления следует подразделять на акты-документы и акты-действия. Характерным признаком актов-документов является их письменная форма, что объективно способствует стабильности и упорядочению общественных отношений. Это объясняется тем, что в письменных актах содержится не только описательная и резолютивная части, но и реквизиты документа, дата, место издания, указываются исполнители и конкретные сроки исполнения управленческого решения. Акты-документы, в свою очередь, согласно утвердившейся в науке концепции, следует подразделять на нормативные акты и акты применения права. При этом следует выделить особо акты индивидуального применения права. Например, распоряжение руководителя учреждения или организации, приказы военных начальников по личному составу, ордера на квартиры и т.п. Таким образом, становится видно, что акты индивидуального применения права отражают многогранный характер отношений в обществе, так как они принимаются практически всеми органами управления. Индивидуальные акты управления, в свою очередь, подразделяют на оперативно-исполнительные и правоохранительные <31>.
<31> См.: Такую классификацию индивидуальных актов предложил С.С. Алексеев. См.: Теория права. М., 1999. С. 96.

Первые характеризуются тем, что с их помощью реализуются диспозиции норм права нормативных актов (приказ о передаче оборудования, решение о выдаче страховки и т.п.).

Содержание вторых раскрывается в их названии, поскольку они издаются с целью реализации (обеспечения, защиты) различных видов прав от их нарушений (постановление о наложении штрафа на правонарушителя, приказ об объявлении выговора нарушителю трудовой дисциплины и т.п.).

Из сказанного следует, что классификация актов управления по одному какому-либо критерию дополняется классификацией по другому основанию, что в итоге не просто расширяет ее, но и обогащает.

Тем не менее акты управления на практике не всегда облекаются в письменную форму, поскольку иной раз возникает необходимость в быстрой управленческой команде, приказе, распоряжении, которые передаются прямо подчиненным, по селектору, на планерке, по телефону. Такие распоряжения являются необходимыми, так как они способствуют повышению эффективности управленческой деятельности в целом. В связи с этим следует отметить, что акты-действия еще мало исследованы по сравнению с юридическими документами, которые неоднократно подвергались формально-юридическому анализу, поэтому существует потребность в их самостоятельном исследовании.

  1. В механизме правового регулирования акты управления занимают особое место, поскольку с их помощью предписания законов и других нормативных актов высших органов государственной власти реализуются на практике в виде правовых отношений. Следовательно, данные акты являются специальным инструментом, юридическим средством воздействия на существующие и возникающие отношения в социуме, а в отдельных случаях они способствуют и прекращению правоотношений. Как уже было сказано в начале данной статьи, особое место в частнонаучной теории актов государственного управления занимает вопрос, посвященный требованиям законности, предъявляемым к государственным актам управления. Данные вопросы неоднократно исследовались такими советскими учеными, как Н.Г. Салищева, В.И. Новоселов, Р.Ф. Васильев.

Из общей теории права и теории административного права следует, что правовые акты считаются законными только в том случае, когда они соответствуют требованиям законности. Законность на современном этапе развития нашего государства, которое стремится стать правовым, социальным, где бы реально была воплощена концепция разделения властей, реализовывались права и законные интересы граждан, является генеральным принципом права. И несмотря на серьезную криминогенную обстановку в стране, проявление законности в конкретном поведении субъектов правоотношений становится для многих законопослушных граждан методом их деятельности. Но составной частью режима общественной жизни законность будет только тогда, когда подавляющее большинство субъектов правоотношений станет соблюдать запреты, исполнять позитивные обязывания и грамотно применять правовые предписания.

В свое время В.И. Новоселов подразделил требования законности актов органов управления на две самостоятельные группы: требования, предъявляемые собственно к правовым актам (их форма и содержание), и требования, предъявляемые к процедуре их издания. Кроме этого, в проведенном исследовании он выделил следующие элементы правовых актов и частей производства по их изданию, к которым предъявляются требования законности:

  1. компетенция органов управления и содержание;
  2. форма правовых актов;
  3. постановка вопроса, требующая издания правовых актов;
  4. подготовка проектов правовых актов;
  5. рассмотрение проекта;
  6. подписание (утверждение) проектов правовых актов;
  7. приобретение актами юридической силы, доведение их до сведения адресатов, опубликование <32>.
<32> См.: Новоселов. Указ. соч. С. 30 - 32.

Проведенный анализ научных работ и актов государственного управления позволяет утверждать следующее.

Во-первых, требования, предъявляемые к актам государственного управления, на практике реализуются в ходе процедуры их принятия.

В-вторых, законность (легитимность) актов государственного управления определяется теми же требованиями, которые присущи данному явлению в целом. При этом первое место здесь, несомненно, занимает принцип верховенства Конституции, принцип соответствия актов государственного управления законам и в целом иерархии юридических документов. Другими словами, к актам государственного управления необходимо применять практически такой же набор требований законности, какой применяется ко всем другим юридическим документам. Однако следует заметить, что каждому виду юридического документа присущи свои особенности и соответственно к ним предъявляются характерные только для них требования. Так, например, акты применения права хотя и характеризуются простотой их оформления, при этом задачей правоприменителя является изложение всей сути информации по конкретному вопросу в четком сжатом виде, избегая двусмысленности терминов. Для этих целей в юриспруденции используются такие средства юридической техники, как юридические термины и конструкции. Исследования различных видов актов управления, нормативных и актов применения права показали, что их структуры имеют много общего. Так, например, текст нормативного приказа и приказа, который является актом применения правовых норм, состоит из двух частей: преамбулы (вводной части), в которой содержатся не только реквизиты документа (дата, заголовок, порядковый номер), и распорядительной части (приказной), которая начинается словами "приказываю", "постановляю" и т.п. Распорядительная часть излагается с помощью властного, императивного метода правового регулирования. При этом правовые предписания излагаются в строгой последовательности, способствующей правильному пониманию текста акта. Последний может быть подразделен на соответствующие части: например приказы - на пункты, подпункты и абзацы, а уставы, положения и инструкции, кроме этого, - на разделы (главы) и подразделы. Каждая часть юридического документа, за исключением только абзацев, имеет порядковый номер. При этом нумерация осуществляется арабскими цифрами. В свою очередь, разделы и главы имеют заголовки, которые отражают краткое содержание правовых предписаний. Порядковый номер имеют и различные приложения к приказам (таблицы, графики, бланки и т.д.). В последних пунктах приказов, имеющих нормативный характер, перечисляются акты, которые утратили юридическую силу в связи с принятием нового документа, и акты, в которые вносятся изменения и дополнения.

У актов применения права и нормативных актов есть и другие общие черты. Например, требования, предъявляемые к языку и стилю юридических документов, которые применяются как к нормативным актам, так и к актам правоприменения <33>.

<33> См.: Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1996. С. 14. В данном исследовании впервые в юридической науке была предпринята попытка раскрыть содержание требований, предъявляемых к слову в составе языка юридических документов. Это следующие требования. Требование нормативности. Оно означает, что все слова должны соответствовать лексическим и стилистическим стандартам государственного языка Российской Федерации. Требование традиционности лексического состава заключается в том, чтобы использовать слова, которые соответствуют исторически сложившимся формам национальной культуры и отражают общесоциальные условия существования и развития данного общества, групп людей, индивидов. Требование информативности предполагает единое, формализованное и терминологически точное обозначение правовых понятий, соответствующих регулируемой действительности. Требование оптимальной синтаксической глубины - объем фразы должен быть равен 5 - 9 грамматическим связям между главными и зависимыми словами, что эквивалентно объему оперативной памяти человека, способного одновременно обрабатывать от 5 до 9 различных единиц информации.
  1. Несоблюдение требования законности актов государственного управления приведет либо к признанию того или иного акта незаконным, либо к внесению в него изменений и дополнений, если он выражен в форме нормативного документа (приказа, инструкции, наставления) <34>.
<34> В юридической литературе незаконные акты государственного управления называют ничтожными, т.е. не порождающими никаких юридических последствий, недействительными с момента их принятия. Кроме этого, существует термин "оспоримые" акты, т.е. дефектные акты, которые в силу их малозначительности не требуют отмены или изменения.
  1. По своему содержанию акты органов государственного управления должны быть не только законны, но и научно обоснованны, своевременны, компетентны и непротиворечивы <35>.
<35> См.: Радзевич Ю.Д. Указ. соч. С. 27.
  1. Требования, предъявляемые к актам управления, должны быть законодательно закреплены в соответствующей главе Административно-процессуального кодекса либо в законе, содержащем специальные нормы. Для упорядочения законодательства, приведения его в четкую и строгую систему существует объективная необходимость принятия общего акта, определяющего порядок подготовки и принятия актов управления, а также порядок их отмены. Несмотря на то что акты управления, как уже было сказано выше, подразделяются на нормативные акты и акты применения права, целесообразно будет принять не два нормативных документа, регламентирующих порядок разработки, принятия, а также изменения и отмены как нормативных актов, так и актов применения права, а один юридический документ в форме закона. Кроме этого, следует законодательно закрепить также сами формы актов управления и соответственно критерии их определения. При этом необходимо провести определенную работу по унификации форм актов государственного управления, поскольку сходные общественные отношения зачастую регулируются различными по наименованию правовыми актами <36>. Принятие общего нормативного акта, обладающего высшей юридической силой, несомненно, будет способствовать эффективности действия актов государственного управления и в целом действия механизма правового регулирования в государстве, поскольку решит важную проблему детального и строгого правового регулирования управленческих отношений, связанных как с осуществлением нормотворческих функций, так и с реализацией положений актов высших органов государственной власти, то есть с применением норм права. Отсутствие данного закона на сегодняшний день является пробелом в праве, так как до сих пор остаются неурегулированными вопросы ответственности за невыполнение устных актов управления. Также отсутствует общая регламентация процесса разработки и принятия норм решений коллегий министерств и ведомств. Наличие данных пробелов в праве сказывается и на дальнейшей регламентации деятельности министерств и ведомств, а также других органов власти, поскольку иной раз затрудняет ее, приводит к бессистемности права и другим негативным последствиям.
<36> Н.М. Лаврова предложила следующие критерии выбора форм актов государственного управления: процедура принятия акта; вида (формы деятельности); правовых последствий (пределов воздействия акта). См.: Лаврова Н.М. Форма актов государственного управления. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1987. С. 20.

Отсутствие закона, регламентирующего порядок разработки и принятия актов управления, а также требований законности, предъявляемых к данным актам, несколько восполняют акты министерств и ведомств, регламентирующие процесс подготовки, принятия и вступления в юридическую силу нормативных актов.

Нехватка в системе законодательства единых юридических требований к актам государственного управления приводит к принятию дефектных актов, как с точки зрения формы, так и с точки зрения содержания. В связи с этим актуальным вопросом являются разработка и закрепление в нормах федерального закона процедуры подготовки актов государственного управления. Сегодняшняя ситуация такова, что многие сотрудники министерств и ведомств по объективным причинам лишены такой нормативно закрепленной методики, а в итоге это отражается не только на качестве нормативных актов, но и на правоприменении.

Резюмируя, следует сделать вывод о том, что для полноценного раскрытия правовой природы актов управления недостаточно исследовать только его понятие и видовые особенности, для реализации данной цели важное значение имеет определение места данного довольно объемного блока юридических актов в действии механизма правового регулирования, в формировании и реализации правовой политики органов исполнительной власти. Не только теоретическое, но и эмпирическое значение имеет также разработка их общей многоуровневой классификации, а также детальное исследование технологий подготовки актов управления и определение путей повышения эффективности процесса их подготовки и принятия.