Мудрый Юрист

Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России 1

<1> Материалы Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (Развитие мегаполиса: проблемы и перспективы // Аналитический вестник. N 2(319). М., февраль 2007 г.).

Ветров Г.Ю., директор направления Фонда "Институт экономики города", кандидат экономических наук.

Ланцев Д.М., руководитель проектов Фонда "Институт экономики города", кандидат экономических наук.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон) определил новое российское поле муниципального развития, реализация Закона идет полным ходом, и уже можно сделать определенные выводы о практике его применения.

Безусловно, новый Закон имеет ряд положительных сторон с точки зрения социально-экономического развития на местном уровне. Полная реализация концепции Закона позволит впервые четко разграничить полномочия разных уровней власти, решить застарелую проблему так называемых нефинансируемых мандатов, возложенных на органы местного самоуправления. Закон четко определяет (п. 3. ст. 18), что ни федеральные, ни региональные законы не могут содержать положений, определяющих объем расходов, осуществляемых за счет средств местных бюджетов. Строго говоря, государственные органы не могут устанавливать нормы и нормативы по расходным обязательствам муниципальных образований. Все нормативы по хозяйственной деятельности в рамках своих полномочий муниципалитеты разрабатывают сами.

Четче, чем ранее, прописан в Законе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19). Теперь законодательные акты, содержащие перечень обязательств по передаваемым полномочиям, должны содержать и порядок расчета субвенций на их исполнение, а также перечень имущества (материальных средств), необходимого для исполнения полномочий.

В Законе продекларированы направления укрепления экономической основы местного самоуправления как в части имущественного комплекса, так и в части гарантий муниципальным образованиям по формированию местных бюджетов и инструментов муниципального социально-экономического развития. Предусмотрены самостоятельность в формировании программ и планов социально-экономического развития и местных бюджетов, возможность осуществления муниципальных заимствований и межмуниципального сотрудничества, закрепление собственной доходной базы муниципальных образований в виде местных налогов и доли регулируемых налогов.

Однако одновременно новый Закон расширяет границы вмешательства государства в решение вопросов местного значения, создавая неоправданные барьеры на пути именно самостоятельному поиску направлений и путей социально-экономического развития.

Так, при формировании территориальной организации местного самоуправления субъекту Федерации предоставлено полное право устанавливать границы муниципальных образований в соответствии с собственными представлениями об экономической целесообразности развития территории. Возник конфликт интересов бывших городов регионального значения, не получивших при установлении новой системы территориального устройства региона статус городских округов и утративших таким образом часть полномочий, а с ними - инвестиционную привлекательность и возможности самостоятельного экономического развития. Всего в ходе реформы около 100 городов регионального значения (Шелехов, Ангарск, Гатчина, Приозерск и др.) стали городскими поселениями, т.е. муниципальными образованиями, аналогичными по набору полномочий сельским поселениям. Руководство субъектов РФ аргументируют эти шаги необходимостью финансово подкрепить экономически слабые сельские районы.

Не до конца выдержан в Законе принцип ответственности государства за передачу государственных полномочий на нижестоящий уровень. В случае нарушения государством принципов передачи полномочий, обозначенных в ст. 19, органы местного самоуправления обязаны их исполнять в объеме выделенных средств и далее опротестовывать в судебном порядке. Отказаться от исполнения ненадлежащего переданного полномочия они могут только по решению суда.

Межбюджетные отношения в целом работают на снижение финансовой автономии и, следовательно, ограничение экономической самостоятельности муниципальных образований. В новом Федеральном законе плохо рассчитан объем доходов, необходимый для исполнения соответствующего объема полномочий для каждого типа муниципальных образований. По некоторым оценкам, в итоге более 90% муниципальных образований станут дотационными, что отрицательно скажется на их способностях к экономическому развитию. С учетом того что большая часть муниципалитетов дотационна, вводятся механизмы выравнивания, в которых преобладают формы дотирования, а не налогового регулирования. Вместо финансовой автономии, стимулирующей собственную работу по экономическому развитию, создается почва для роста иждивенчества среди муниципалитетов. К тому же введены механизмы отрицательных трансфертов для самодостаточных муниципальных образований, что тоже не стимулирует экономический рост. С точки зрения обеспечения возможностей для экономического развития имело бы смысл подумать о расширении для муниципалитетов налоговой базы за счет новых источников, которые стимулировали бы работу местного самоуправления по привлечению налогоплательщиков (налог на прибыль, налог на имущество юридических лиц и пр.).

Жесткое закрепление имущества в привязке к полномочию, выдержанное в Законе, с одной стороны, является гарантией исполнения полномочия (положительный момент, указанный выше), с другой - создает ряд трудностей для экономического роста. Во-первых, развитие услуг ("прием на плечи" дополнительных полномочий) требует обязательного приобретения соответствующего имущества, что не способствует диверсификации услуг и развитию конкуренции в этой сфере. Во-вторых, муниципалитеты по Закону обязаны освободиться от "лишнего" имущества, даже если на этом имуществе они сегодня зарабатывают деньги для текущих расходов.

В сфере межмуниципального сотрудничества проблемы наблюдаются в определении его хозяйственных механизмов. Есть противоречие между Законом N 131-ФЗ и общим гражданским и специальным законодательством. Закон о местном самоуправлении (п. 1 ст. 68) разрешает органам местного самоуправления в рамках межмуниципального сотрудничества участвовать в закрытых акционерных обществах (ЗАО) и обществах с ограниченной ответственностью (ООО), в то время как ст. 2 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", ст. 7, 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" ограничивают право участия органов местного самоуправления в коммерческой деятельности созданием открытых акционерных обществ (ОАО).

С точки зрения муниципального социально-экономического развития значительные проблемы могут возникнуть по ходу реализации Закона, а некоторые проблемы проявляются уже сейчас. Помимо вышеперечисленных, необходимо отметить как минимум две. Первая касается сложностей с порядком разграничения собственности на землю. Сегодня он исключительно сложен и может затянуться на несколько лет, что в известном смысле "выбивает почву" из-под экономического развития муниципалитетов.

Кроме того, большие проблемы отмечаются в части подготовки кадров для многих тысяч новых муниципалитетов и переподготовки кадров для тех муниципалитетов, которые в том или ином виде сохраняются, а также обеспечения местных администраций модельными методическими разработками, адаптированными к конкретным местным условиям. Огромное количество муниципальных чиновников и депутатов должны быть достаточно быстро вооружены новыми инструментами управления муниципальной экономикой в рыночных условиях - инструментами планирования на местном уровне, взаимодействия с инвесторами, объединения разных видов планирования (социально-экономического, финансового, градостроительного и т.д.). Времени и сил на систематическую работу в этом направлении даже в условиях "отложенной" реформы может оказаться недостаточно.

После принятия Закона N 131-ФЗ ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного Закона (Федеральный закон N 154-ФЗ от 1995 г.) "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования" относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6), то в новой этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения.

Вместе с тем в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому Закону попадает "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования" (ст. 17). Фактически это означает парадоксальную ситуацию - инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения нет.

Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов в Законе N 131-ФЗ. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения нового Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно было бы непосредственно этим заниматься.

Между тем интерес к работе по комплексному социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа. Так, по данным Санкт-Петербургского "Леонтьевского центра", еще на середину 2003 г. около 350 российских муниципальных образований имели многолетние стратегические документы, регламентирующие их социально-экономическое развитие. С тех пор это число значительно возросло. Только фонд "Институт экономики города" (ИЭГ) в 1998 - 2006 гг. подготовил совместно с муниципальными образованиями более 30 комплексных документов такого рода - программ, планов, стратегий. В этой работе с ИЭГ сотрудничали муниципальные образования самых разных типов и размеров - от миллионных Нижнего Новгорода и Перми до сельских районов (в частности, Кинель-Черкасский район Самарской области).

Даже в нынешних непростых условиях реформирования самых разных сторон общественной жизни, изменения финансово-экономических основ функционирования местного самоуправления муниципальные образования пытаются сами искать наиболее эффективные подходы к решению целого ряда задач. Что это за задачи? Среди них, например, такие: консолидировать местное сообщество, системно и эффективно использовать ограниченные ресурсы, привлекать дополнительные ресурсы развития (как бюджетные, так и небюджетные - коммерческие инвестиции), выстраивать отношения с регионом, с соседями и т.д. Причем особенно важно, что эти попытки не ограничены только стадией разработки - программы и стратегии реализуются, реально работают. Все возрастающее внимание в муниципалитетах уделяют внимание публичному обсуждению результатов реализации намеченных планов, как это было сделано, например, в Ижевске в сентябре 2005 г., где на общегородской конференции давалась оценка реализации стратегии развития города за 5 лет работы.

Возможно, причина слабого звучания проблематики социально-экономического развития на местном уровне заключается именно в том, что сегодня больше внимания уделяется его "социальной" составляющей - тому, как наиболее эффективно использовать ограниченные средства бюджета. В этом направлении сделано действительно много - уточнен перечень вопросов местного значения, соответствующих полномочий органов местного самоуправления, источников финансирования, разрабатываются и обсуждаются необходимые технологии (бюджетирование, ориентированное на результат и пр.).

И в гораздо меньшей степени в ходе российской муниципальной реформы звучит экономическая составляющая развития, хотя во многих странах с развитым местным самоуправлением именно это является одной из основных забот местного самоуправления. Муниципалитеты там занимаются привлечением и удержанием бизнеса, созданием рабочих мест, укреплением налоговой базы. Между тем многие вопросы, активно обсуждающиеся сегодня в ходе реформы местного самоуправления в России, касаются именно экономического развития.

Другой причиной могут быть противоречия в понимании принципов местного самоуправления в том виде, как они понимаются в Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в действующей Конституции Российской Федерации, с современной российской тенденцией укрепления централизованного управления. Формально конституционные основы местного самоуправления не нарушаются, однако фактически оно постепенно превращается в придаток государственной власти, в некую лишенную ресурсов "прокладку" между органами государственной власти и населением, причем причиной всех проблем населения, как правило, называется именно его, населения, неспособность к самодеятельности и самоорганизации на местном уровне. Еще и еще раз вспоминается выражение, цитировавшееся Фондом "Институт экономики города" на Гражданском форуме 2002 г.: "Злоупотребления при пользовании местным самоуправлением не есть аргумент против самого института местного самоуправления".

Наступление на местное самоуправление в части ликвидации экономических основ его существования идет по нескольким направлениям. Это деформированная система межбюджетных отношений, которая делает бюджеты абсолютного большинства муниципальных образований заведомо дефицитными, искусственно дотационными и лишенными собственных ресурсов развития. Это сокращение имущественного комплекса местного самоуправления, неурядицы с наделением муниципалитетов собственным земельным фондом. В эту же логику вписывается исключение комплексного развития территорий муниципалитетов из вопросов местного значения.

Видимо, не последнюю роль в принятии такого решения могли сыграть и чисто технические проблемы, с которыми столкнулся законодатель при описании двухуровневой структуры местного самоуправления. По действующему Закону вопросами местного значения в комплексе можно заниматься только в условиях городских округов. Районному и поселенческому уровню Закон такой возможности не предоставляет из-за того, что за каждым типом закреплен свой функциональный комплекс, а носителя, субъекта ответственности за решения всех вопросов местного значения в районах просто не существует. Не желая создавать неравенство в положении муниципалитетов различных типов через расширение вопросов местного значения для городских округов, с одной стороны, и не найдя решения для двухуровневой модели местного самоуправления, с другой стороны, законодатель просто извлек соответствующую статью из Закона.

Изменение формулировки и перенос статьи о комплексном развитии из раздела общемуниципальной ответственности в раздел полномочий органов местного самоуправления имеет гораздо более серьезные последствия, чем может показаться на первый взгляд.

Существует ряд ограничений, с которыми муниципалитет неизбежно будет сталкиваться, пытаясь буквально следовать новой формулировке при развитии собственной экономической базы и комплексном решении социальных проблем поселений. Так, новая редакция Закона предполагает, что деятельность по социально-экономическому развитию может осуществляться только в рамках реализации муниципальных программ. Это правильно, но лишь отчасти. Действительно, значительную часть и, может быть, даже большинство вопросов социально-экономического развития муниципальных образований можно и нужно решать программными и программно-целевыми методами, через принятие и разработку, в числе прочего, и комплексных программ. Но зона комплексного планирования, хоть и значительна, но далеко не исчерпывает всех вопросов местного значения по социально-экономическому развитию территорий.

В качестве примера можно привести вопросы формирования инвестиционной политики муниципалитетов. Сегодня на семинарах, которые Фонд "Институт экономики города" проводит для руководителей экономических служб муниципальных образований, все чаще задаются вопросы о том, насколько необходимо муниципалитетам заниматься инвестиционной политикой и к какому полномочию эту деятельность следует отнести. Ведь в новом Законе попросту нет никакой статьи, которая ориентировала бы муниципалитеты к работе по привлечению инвестиций на свою территорию. Еще недавно, при действии старой редакции Закона, такой вопрос не мог возникнуть, так как всем было понятно, что инвестиционная политика - это важнейший, приоритетнейший инструмент комплексного развития. В свою очередь, роль муниципалитета как заинтересованного партнера, с которым инвесторам надо выстраивать отношения, также оказалась серьезно принижена. То, что новый Закон в неявном виде выталкивает муниципалитеты из инвестиционного поля, является серьезной ошибкой, расплатой за которую будет неизбежное ухудшение общего инвестиционного климата, состояние которого в современной России и так оставляет желать лучшего.

Второй вопрос носит еще более принципиальный характер. Как показывает мировая практика и уже достаточно большой отечественный опыт, комплексное программирование может быть эффективным только в условиях привлечения к работе самых широких слоев местного сообщества. Сведение подготовки программ к деятельности органов местного самоуправления делает эту работу во многом бессмысленной, так как набор механизмов и рычагов управления муниципальным развитием у органов местного самоуправления ограничен, в том числе и по упомянутым выше причинам.

Переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления естественным образом ставит вопрос о судьбе программ, которые уже приняты в муниципалитетах, но важнее даже вопрос о формате и статусе комплексных программ, которые еще только будут приняты в будущем. Именно такая проблема возникла, например, в Шелеховском районе Иркутской области. Реформа местного самоуправления совпала с подготовкой стратегии социально-экономического развития Шелеховского муниципального образования. Работа над стратегией находилась уже в завершающей стадии, когда объект планирования подвергся серьезной структурной перестройке. В ходе реформы местного самоуправления на территории прежде единого Шелеховского муниципального образования были образованы семь новых муниципалитетов: два городских поселения, четыре сельских и один район.

Первая попытка учета новых реалий путем придания уже подготовленному проекту стратегии статуса нормативного акта районного уровня потерпела неудачу. Очень быстро выяснилось, что такое простое решение нереализуемо в первую очередь по причинам, о которых речь шла выше. Районный уровень не может охватывать все проблемы местного значения и не обеспечивает необходимой для стратегии комплексности. Принятая на районном уровне стратегия могла отвечать только на часть вопросов местного значения, отнесенных к районному уровню, и быть обязательной только для районных органов власти. Ведь согласно части третьей ст. 17 нового Закона, "подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается".

По этой же причине поселенческие муниципалитеты также не могли стать объектом стратегирования. Кроме того, очевидно, что административное выделение поселенческих муниципалитетов в большинстве случаев не повлекло за собой автоматического образования экономической автономии, которая могла бы стать основой для самостоятельного определения ими направления комплексного социально-экономического развития. На территории Шелеховского района только сам город Шелехов обладает сегодня необходимой ресурсной базой, позволяющей ему выстраивать собственную стратегию, да и то при условии, что по очень широкому кругу вопросов будет обеспечена координация усилий и ресурсов с другими муниципальными образованиями района и с самим районом в целом. Другие муниципалитеты с численностью населения от 1 до 5 тысяч человек объективно не обладают необходимыми условиями для перспективного самоопределения. Следует также отметить, что ослабление существующих связей, сложившихся между поселениями района, которое неизбежно возникло бы в случае замыкания муниципалитетов на автономном развитии, существенным образом ослабляло бы позиции каждого из них. Подобная ситуация сегодня типична для большинства муниципалитетов, сочетающих районный и поселенческий уровни муниципального управления.

В ходе обсуждения создавшегося положения главами муниципалитетов Шелеховского района было принято решение подготовить совместную межмуниципальную стратегию развития. В этом случае ей придавался бы статус межмуниципального соглашения или декларации, что не противоречило бы идеологии стратегического планирования на местном уровне, рассматривающей стратегию в первую очередь как продукт общественного согласия, общественный договор местного сообщества.

Переход от стратегии одноуровневых муниципальных образований к межмуниципальной стратегии потребовал существенным образом перестроить работу над документом, в частности включить в состав разработчиков представителей вновь созданных муниципальных образований. Проблема вовлечения новых муниципалитетов в процесс планирования во многом осложняется отсутствием информации о реальном положении поселенческих муниципалитетов. Информационная база в большинстве муниципальных образований находится на крайне низком уровне, так как формируется за счет информации, поступающей от государственных территориальных статистических органов, задачей которой является обслуживание интересов государственных структур, а не органов местного самоуправления. Статистика поселений до последнего времени в большинстве случаев вообще не велась или велась по крайне ограниченному числу показателей, собираемых, как правило, в инициативном порядке главами поселений. Поэтому формирование статистической базы поселений для комплексного планирования - это сегодня самостоятельная, достаточно важная и вместе с тем весьма затратная задача.

В Шелехове в условиях дефицита времени работа по сбору дополнительной информации в поселениях проводилась по нескольким направлениям. Во-первых, были собраны все статистические и аналитические наработки, которыми обладали на тот период администрации поселений. Как и ожидалось, материалы были очень разнородными, но некоторое представление о демографической ситуации и истории развития поселений они давали. Во-вторых, было проведено анкетирование всех вновь избранных глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления района и поселений. Помимо расширения и дополнения сведений статистического учета, удалось получить комплексную оценку ситуации поселений и возможных перспектив их развития со стороны наиболее активной и информированной части местного сообщества. В-третьих, были проведены развернутые интервью с руководителями различных служб администраций поселений. Итоги этой работы позволили существенно расширить как аналитический, так и концептуальный разделы стратегии за счет более полного представления проблем и перспектив развития каждого из поселений.

Процедура принятия стратегии предполагала обсуждение ее проекта в представительных органах муниципальных образований поселенческого и районного уровней и последующее подписание ее доработанного и согласованного текста всеми главами муниципалитетов Шелеховского района.

Практика Шелехова показала, что подготовка стратегии в формате межмуниципального соглашения требует особого внимания к следующим вопросам. Во-первых, в общие перспективы развития района должны легко вписываться направления развития каждого поселения. Если такой связки нет и стратегия описывает только ориентиры района в целом, возникают сложности при принятии документа на поселенческом уровне. Во-вторых, в каждом из разделов стратегии напрямую должны быть отражены особенности перспективного развития каждого муниципалитета. В-третьих, необходим специальный раздел, отражающий направления межмуниципального сотрудничества.

В Шелехове реализацию стратегии в среднесрочной перспективе предполагается осуществлять через комплексную программу социально-экономического развития. Соответственно, блок целевых программ, составляющий эту программу, помимо отраслевой и межотраслевой специализации должен быть дополнен элементами и механизмами привязки планируемых мероприятий к конкретным поселениям - участникам процесса подготовки комплексных программных документов.

Опыт Шелехова может оказаться полезным для большинства муниципальных образований, которые в условиях перехода на двухуровневую модель местного самоуправления занимаются подготовкой среднесрочных и долгосрочных программ и стратегий социально-экономического развития.