Мудрый Юрист

Региональные проблемы современного инвестиционного роста России 1

<1> Материалы Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (Проблемы инвестиционной политики в регионах Российской Федерации // Аналитический вестник. N 1(318). М., февраль 2007 г.).

Мухетдинова Н.М., ведущий советник аппарата Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности.

Экономический рост в российской экономике, происходящий с начала 2000-х годов, во многом опирается на усиление инвестиционной активности регионов и компаний. По оценкам, за 2006 г. рост экономики может достигнуть 7% против ожидаемых 6,3%. Темп роста внутренних инвестиций за 11 месяцев 2006 г. составил 12,9%. По предварительным данным Центрального банка России, только прямые иностранные инвестиции в 2006 г. составили 31 млрд. долл. (в 2,5 раза больше, чем в 2005 г.).

Однако экономический и инвестиционный рост происходит весьма неравномерно в региональном разрезе.

Неравномерное распределение инвестиций в основной капитал между регионами России отражает исторические реалии советского периода и тенденции постсоветского развития. Субъекты Федерации значительно различаются по отраслевой и воспроизводственной структуре инвестиций, видам инвестируемых основных фондов, источникам инвестиций и т.д.

Среди субъектов России по инвестиционной активности заметно выделяется небольшая ведущая группа регионов (см. табл. 1), в которых сконцентрировано более 60% всех инвестиций в основной капитал России; они лидируют также по величине капиталовложений на душу населения. Данный кластер финансово сильных регионов с крупной промышленностью, взявших курс на формирование экономических реформ, характеризуется также высокими показателями затрат на технологические инновации.

Таблица 1. Ведущие по объему инвестиций в основной капитал российские регионы, 1990 - 2000 гг.

        СУБЪЕКТ        
ФЕДЕРАЦИИ
 Доля в инвестициях  
в основной капитал, %
1990
1995
1999 
2000 
Москва                 
6,0 
10,7
14,3 
12,9 
Ханты-Мансийский АО    
4,7 
 7,0
 6,2 
10,2 
Ямало-Ненецкий АО      
3,5 
 4,9
 5,4 
 7,1 
Московская область     
3,4 
 4,1
 5,5 
 4,7 
Краснодарский край     
2,2 
 2,6
 3,9 
 4,5 
Республика Татарстан   
2,6 
 2,9
 3,0 
 3,7 
Санкт-Петербург        
2,4 
 2,5
 4,9 
 3,0 
Республика Башкортостан
2,3 
 3,2
 2,6 
 2,5 
Пермская область <*>
1,9 
 2,0
 2,2 
 2,2 
Свердловская область   
2,5 
 3,1
 2,5 
 2,1 
Красноярский край <*>
2,6 
 2,6
 1,9 
 2,0 
Челябинская область    
2,0 
 2,1
 1,9 
 2,0 
Самарская область      
1,8 
 2,7
 2,0 
 1,8 
Ростовская область     
2,1 
 1,9
 1,7 
 1,8 
Ленинградская область  
1,2 
 1,1
 1,9 
 1,9 
<*> Без автономных округов.

Такой высокий уровень концентрации инвестиций в небольшой группе субъектов Федерации означает, что в большинстве остальных регионов инвестиционная ситуация складывается хуже. Наименьшие объемы инвестиций привлекают регионы с низким уровнем экономического развития - преимущественно аграрно-индустриальные республики Северного Кавказа и национальные образования Сибири и Дальнего Востока, в которых незначительна роль добывающей промышленности.

С начала 2000-х годов в условиях экономического роста региональные диспропорции в инвестициях усилились. На первый план вышли различия не столько между отдельными крупными территориальными образованиями (федеральными округами), сколько внутри них. Удельный вес Центрального федерального округа за 1975 - 2003 гг. в общих объемах инвестиций практически не изменился (22 - 23%), но доля Москвы в этом округе выросла с 25 до 50%. Удельный вес Санкт-Петербурга в инвестициях Северо-Западного округа увеличился за тот же период с 24 до 30%, доля Красноярского края в Южном федеральном округе - с 23 до 37%, удельный вес Тюменской области в инвестициях Уральского округа - с 43 до 77%.

Еще более заметны региональные диспропорции в распределении иностранных инвестиций. Здесь доля Краснодарского края в Южном федеральном округе достигает 65%, Санкт-Петербурга в Северном округе - 66, Москвы в Центральном округе - 87%.

Заметно различаются российские регионы и по источникам финансирования инвестиций. В относительно благополучных в экономическом отношении регионах с развитой промышленностью и значительным количеством успешно работающих компаний более высока доля собственных средств в инвестировании (Татарстан, Пермский край и Самарская область, Ханты-Мансийский автономный округ и др.). В Москве велика доля бюджетного финансирования, то есть поддержка инвестирования из столичного бюджета. Для Санкт-Петербурга, где хорошо развита финансово-кредитная инфраструктура, характерна большая доля в источниках инвестирования заемных средств. Роль заемных средств также высока в экспортно-ориентированных регионах (Астраханской, Белгородской, Сахалинской, Томской областях, Ямало-Ненецком автономном округе), предприятиям которых банки и иные кредитные организации предоставляют кредиты, так как они обеспечены и, как правило, возвращаются в срок.

Наиболее высока доля бюджетных источников финансирования капиталовложений в слаборазвитых регионах, так как они мало привлекательны для частных инвесторов. Например, в начале 2000-х годов около 90% всех инвестиций в Агинском Бурятском автономном округе финансировалось из бюджетов разных уровней. Учитывая, что эти регионы, как правило, дотационные, главный объем средств на инвестиционные цели выделялся из федерального бюджета.

По данным Счетной палаты Российской Федерации, состояние бюджетов субъектов Российской Федерации в 2005 г. оставалось неустойчивым, продолжалось увеличение дифференциации в их социально-экономическом развитии. Число высокодотационных регионов, в которых доля финансовой помощи из федерального бюджета превышала 50% расходов их консолидированных бюджетов, остается значительным: в 2002 г. оно равнялось 31, в 2003 г. - 29, в 2004 г. - 31, в 2005 г. - 27.

Наибольшее число высокодотационных регионов входит в состав Южного (7), Сибирского (8), и Дальневосточного (5) федеральных округов.

В 2005 г., несмотря на происходящий в стране экономический рост, увеличилось количество субъектов Российской Федерации, консолидированные бюджеты которых исполнены с дефицитом, - их число составило 53 (в 2004 г. - 47, в 2003 г. - 60, в 2002 г. - 64, в 2001 г. - 54 субъекта Российской Федерации).

Основная часть расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации направляется на текущие нужды (выплату заработной платы с начислениями работникам бюджетной сферы, финансирование жилищно-коммунального хозяйства и государственного управления) и лишь незначительная часть расходов - на инвестиции.

К середине 2000-х годов в целом завершилось формирование инвестиционной политики российских регионов, начало которому было положено принятием в 1990-е годы первых региональных актов о поддержке инвестиций в Республиках Татарстан, Саха - Якутия, Коми и др.

Лидерами в разработке собственной инвестиционной политики, региональных инвестиционных программ являются Москва, Санкт-Петербург, Новгородская, Нижегородская, Свердловская, Самарская, Псковская области, Республики Саха - Якутия, Коми, Татарстан.

Надо подчеркнуть, что за эти годы во многих российских регионах в целом уже накоплен богатый опыт взаимодействия, сформировались необходимые правовая инвестиционная среда и институты сопровождения приходящих в регион инвесторов от "нулевого цикла" до завершения инвестиционного проекта (получение лицензий, содействие в выделении земельных участков и подключении к коммунальным службам и др.).

Таблица 2. Методы государственного регулирования инвестиционной деятельности на региональном уровне

----------------------------T---------------------------------------
прямые методы ¦ косвенные методы
----------------------------+---------------------------------------
1) целевые региональные ¦1) налоговые ставки и стимулирующее
программы развития ¦льготное налогообложение;
промышленности, сельского ¦2) налоговые каникулы;
хозяйства, др. отраслей; ¦3) льготные ставки по ссудам;
2) региональные бюджетные, ¦4) кредитные меры стимулирования
внебюджетные фонды; ¦экспорта:
3) прямые капитальные ¦- предоставление прямых экспортных
государственные вложения; ¦кредитов;
4) региональные стандарты и ¦- рефинансирование экспортных кредитов;
нормы; ¦- страхование экспортных кредитов;
5) квотирование; ¦- государственные гарантии кредитов
6) лицензирование; ¦на развитие;
7) региональные контрольные ¦- приоритетных с точки зрения развития
пакеты акций; ¦региона производств;
8) региональная и ¦5) инвестиционный налоговый кредит;
муниципальная собственность;¦6) региональные и муниципальные займы;
9) стимулирование спроса и ¦7) платежи за использование
регулирование цен; ¦региональных и муниципальных ресурсов;
10) государственное ¦8) платежи за загрязнение окружающей
финансирование НИОКР; ¦среды;
11) субсидирование затрат ¦9) гарантии и льготы кредитным
предприятий на патентование ¦учреждениям региона, предоставляющим
изобретений за рубежом ¦инвестиции в экономику региона
----------------------------+---------------------------------------

Можно отметить, что формы и методы стимулирования инвесторов российскими регионами соответствуют мировой практике.

Таким образом, основными элементами инвестиционной политики в субъектах Российской Федерации являются: 1) принятие собственного законодательства, регулирующего инвестиционный процесс; 2) предоставление (в пределах своих полномочий) инвесторам различных льгот и стимулов финансового и нефинансового характера; 3) создание организационных структур по содействию инвестициям; 4) разработка и экспертиза инвестиционных проектов за счет государственных источников финансирования; 5) оказание содействия инвесторам в получении таможенных льгот; 6) предоставление гарантий и поручительств банкам под выделенные ими средства для реализации отобранных на конкурсной основе инвестиционных проектов; 7) аккумулирование средств населения путем выпуска муниципальных займов.

Одним из инструментов инвестиционной политики регионов, направленной на улучшение инвестиционного климата, выступает законодательная деятельность.

В последние годы акценты в правовом регулировании инвестиционной деятельности переместились на региональный уровень. Это обусловлено усилением роли субъектов Федерации в экономической и правовой сферах, острой потребностью регионов в инвестиционных ресурсах и отсутствием достаточно внятной стратегии государства по привлечению частных инвестиций в отечественную экономику.

При этом решаются следующие первоочередные задачи субъектов Федерации: устранение законодательным путем препятствий на пути доступа частных инвесторов к хозяйственной деятельности на территории региона, создание эффективного механизма предоставления инвесторам на уровне субъектов Федерации льгот и привилегий, а также защита интересов региона на внутреннем и внешнем рынках от недобросовестной конкуренции и монополизации.

Как показывает анализ законодательства субъектов Федерации, правовое регулирование инвестиционной деятельности на уровне регионов осуществляется по ряду направлений:

  1. вопросы социально-экономического развития региона - определение приоритетных отраслей народного хозяйства и приоритетных предприятий; разработка и принятие целевых инвестиционных программ региона по созданию импортозамещающих производств, по повышению конкурентоспособности отдельных отраслей и отдельных объектов;
  2. организационные вопросы - порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями, лицензирование, создание специальных структур в органах государственной власти субъектов РФ, непосредственно реализующих программы поддержки и привлечения инвестиций;
  3. вопросы льгот и привилегий - предоставление и обеспечение гарантий прав инвестора; создание льготного режима инвестиционной деятельности - предоставление льгот и освобождений по налогам и сборам в части, зачисляемой в бюджет субъектов Федерации или в местный бюджет, предоставление инвестиционных налоговых кредитов; вопросы ускоренной амортизации; льготные условия пользования землей; льготные ставки по арендной плате за недвижимость, за пользование недрами, природными ресурсами;
  4. вопросы бюджетного финансирования и обеспечения инвестиционной деятельности - прямое участие субъектов Федерации, муниципальных образований в финансировании инвестиционных проектов; предоставление инвестиционных кредитов на льготных условиях за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; выпуск региональных ценных бумаг; создание целевых инвестиционных фондов; предоставление государственных гарантий субъектов Федерации, муниципальных гарантий муниципальных образований по обеспечению исполнения обязательств инвесторами; создание залогового фонда субъектов Федерации;
  5. вопросы государственного контроля и защиты государственных интересов - осуществление государственного контроля за инвестиционной деятельностью; создание эффективного механизма защиты национальных интересов и интересов регионов от незаконных действий инвесторов, связанных со злоупотреблением предоставленными правами, с недобросовестной конкуренцией и ограничительной деловой практикой; разработка механизма компенсации возможных экологических и социальных потерь.

Правовое регулирование инвестиционной деятельности в субъекте Федерации, как правило, включает в себя следующие нормативные правовые акты:

Процесс формирования регионального законодательства об инвестициях происходил достаточно быстро: если в 1994 г. лишь три первых российских региона приняли свои законы об инвестициях, то в 1998 г. их насчитывалось уже 79.

Таблица 3. Динамика принятия региональных законов

1992
1994
1993
1995
1996
1997
1998
 1  
 3  
 4  
 11 
 22 
 51 
 79 

К 2002 году в подавляющем большинстве регионов России в рамках их компетенции приняты законы, направленные на поощрение инвестиций, создание зон наибольшего благоприятствования, предоставление налоговых льгот, оказание кредитной поддержки строительства, выделение земли, развитие лизинговой деятельности и т.п.

В 1999 - 2000 гг. многие ранее принятые региональные законы были обновлены. За этот период просматривается достаточно отчетливая тенденция: наиболее инициативны в разработке различных законов, направленных на привлечение инвестиций, законодательные органы тех регионов, в которых сложилась неблагоприятная ситуация с капитальными вложениями.

Анализ принятых регионами нормативных актов свидетельствует о том, что инвестиционная политика регионов развивается прежде всего по линии системного улучшения федеральных правоустановлений в рамках компетенции региональных властей. Большинство документов, о которых идет речь, предусматривает: гарантии равной защиты прав, интересов и имущества инвесторов; формирование и использование залоговых фондов, обеспечивающих гарантии по предоставленным отечественными и иностранными инвесторами кредитам и инвестициям; применение региональными государственными органами налоговых льгот.

За менее короткий период регионы сформировали более системное законодательство, направленное на поддержку инвестиционного процесса.

В табл. 4 даны сравнительные характеристики ряда региональных законов об инвестициях.

Таблица 4. Сравнительные характеристики ряда региональных законов об инвестиционной деятельности

  Субъекты  
Федерации
      Дата      
принятия
закона
   Механизм    
предоставления
избирательной
поддержки
  Определение  
объема
льгот
     Сроки      
льготного
налогообложения
     1      
       2        
       3       
       4       
       5        
Тюменская   
область
16 сентября     
1999 г.
Включение в    
инвестиционную
программу
Тюменской
области
Общие для всех 
инвесторов,
включенных в
инвестиционную
программу, но
не более 50%
от суммы
направленных
инвестиций в
проект в
расчет на год
С момента начала
реализации
инвестиционных
проектов,
включенных в
инвестиционную
программу, но не
более срока
окупаемости,
предусмотренного
инвестиционной
программой.
Омская      
область

государственной
поддержке
инвестиционных
проектов на
территории
Омской области",
декабрь 1997 г.
Заключение     
соглашения
(договора) на
инвестиционную
деятельность
в случае
положительного
заключения
экспертизы
1) на период    
фактической
окупаемости
инвестиций;
2) в течение
двух лет после
завершения
периода
окупаемости
Иркутская   
область
"Об             
инвестиционном
налоговом
кредите",
декабрь 1997 г.
Положительное  
заключение
областной
экспертизы
по проекту
Размер         
инвестиционного
кредита - 50%
от стоимости
инвестиционного
проекта
3 года          
Республика  
Татарстан
"Об             
инвестиционной
деятельности
в РТ", 25 ноября
1998 г.
"Об иностранных
инвестициях
в РТ",
19 июля 1994 г.
Включение в    
Республиканскую
инвестиционную
программу
Освобождение   
от уплаты
налогов на
прибыль и
налога на
имущество
предприятия в
части
реализации
инвестиций
в пределах
сумм,
зачисляемых
в бюджет РТ
До окончания    
нормативного
срока ввода
объекта
в эксплуатацию.
Ярославская 
область
20 февраля      
1996 г.,
изменения
1998 г.
Включение в    
госпрограмму
Ярославской
области
Индивидуально  
при включении в
программу
С начала        
реализации
продукции до
срока полной
окупаемости для
проектов,
включенных в
госпрограмму.
Республика  
Карелия
"Об             
инвестиционной
деятельности
в Республике
Карелия",
8 апреля 1998 г.
Соглашения     
между
председателем
правительства
(или
уполномоченным
органом)
и инвестором на
основе
экспертизы
инвестиционных
проектов
независимыми
экспертами
Индивидуально  
при заключении
инвестиционного
соглашения
На период       
фактической
окупаемости (не
превышающий
расчетного
периода, но не
более 5 лет)
по списку.
После завершения
срока
окупаемости на
период
фактической
окупаемости, но
не более 2 лет
на имущество
и прибыль.
Псковская   
область
19 марта 1998 г.
вместо Закона от
31 января
1996 г.
решение        
Администрации
Псковской
области
по проектам,
получившим
положительное
заключение
технико-
экономической
экспертизы
Общие для всех 
инвесторов,
получивших
право на льготы
по решению
Администрации
На период полной
окупаемости, но
не более 3 лет.
Для проектов в
приоритетных
отраслях - до
10 лет.
Для лизинговых
операций -
на первые 5 лет.
В дорожный фонд
- в течение
2 лет с начала
реализации
продукции.
Новгородская
область
Май 1998 г.     
28.12.94 -
Постановление "О
предоставлении
льгот
предприятиям с
иностранными
инвестициями";
1997 г. - Закон
"О налоговых
льготах
организациям,
расположенным на
территории
Новгородской
области"
решение        
Администрации
области
об одобрении
проекта
на основе
предоставляемых
материалов, по
четким
критериям
Общие для всех 
инвесторов,
получивших
одобрение
проекта от
Администрации
области
На период       
фактической
окупаемости, но
не более срока,
установленного
для реализации
проекта.
Для совместных
предприятий
и иностранных
инвесторов на
первые два года
с момента
регистрации
(с ограничениями
по видам
деятельности).
Для вновь
создаваемых
предприятий с
объемом
иностранных
инвестиций
5 млн. долл. США
и выше на 5 лет
с момента
регистрации
по определенным
направлениям
деятельности.
Самарская   
область
1997 г.,        
проект нового
Закона 1999 г.
Инвестиционный 
договор между
инвестором и
Администрацией
Самарской
области
подписывает
губернатор или
лицо, его
замещающее
Индивидуально  
при заключении
инвестиционного
договора
На период       
фактической
окупаемости, но
не превышающей
расчетного
срока.

Законы об инвестиционной деятельности рассматриваемых субъектов Федерации содержат перечень форм поддержки региональных властей. Данная поддержка заключается в предоставлении гарантий и различных льгот. Во многих регионах разрабатывается инвестиционная программа, включение в которую обеспечивает инвестору режим наибольшего благоприятствования.

Законы об инвестиционной деятельности гарантируют предоставление финансовых средств из регионального бюджета. Данная помощь может происходить в виде предоставления инвестиционного кредита на льготных условиях (Республика Карелия, Псковская, Самарская области) и/или в виде прямого инвестирования за счет средств бюджета (Ярославская, Тюменская области).

Кроме вышеперечисленного используются и другие гарантии:

  1. госгарантии в форме поручительства за исполнение обязательств третьих лиц, в форме залога имущества региона, в форме передачи имущества в доверительное управление в пользу третьего лица (Закон Ярославской области);
  2. прямое управление инвестициями - определение приоритетных направлений, формирование перечня инвестиционных программ и т.д. (Закон Хабаровского края).

Во всех законах об инвестиционной деятельности используется "дедушкина оговорка" (стабилизационная оговорка), суть которой сводится к тому, что действие вступивших в силу новых законов, ухудшающих налоговый статус иностранных инвесторов во время реализации ими приоритетных инвестиционных проектов, не распространяется на срок окупаемости этих инвестиционных проектов. Оговорка также применяется в отношении изменений и дополнений, вносимых в действующие законы и иные нормативные акты. Субъекты Федерации используют различные формы стабилизационной оговорки - на основе компенсационного принципа (Республика Карелия), на основе принципа неизменения условия хозяйствования (Краснодарский край, Архангельская область), принципа запрета ограничения прав инвестора, неизменения условия заключенных договоров.

* * *

Практика инвестиционной деятельности в регионах во многом зависит от того, насколько органично увязаны федеральное и региональное законодательство в этой области. Анализ Конституции Российской Федерации и федеральных законов в сфере инвестиций показывает, что по вопросам финансового регулирования и гражданско-правовым отношениям в инвестиционном процессе полномочия, в том числе правотворческие, принадлежат в основном Российской Федерации, регионы же осуществляют правоприменительную практику.

Таким образом, законодательство играет немаловажную роль в увеличении возможностей регионов в привлечении инвестиционных ресурсов. Вопрос заключается в том, какие принятые решения в области инвестиций будут более эффективно работать; насколько инвестиционное законодательство учитывает региональную специфику.

В целом можно утверждать, что на региональном уровне эти и другие конкретные вопросы стимулирования инвестиций прорабатываются лучше, нежели на федеральном, что свидетельствует о заинтересованном отношении властей к притоку капитала. Практика, однако, показывает: для предпринимателей, инвестирующих средства в российские регионы, более важными, нежели предоставляемые конкретные льготы и региональные гарантии, являются общие для страны стабильность правовых и хозяйственных условий и прозрачность экономических процессов, в решающей мере определяющие надежность вложений.

Не случайно зарубежные инвесторы начинают протестовать против чрезмерной конкуренции между регионами при предоставлении льгот: их резкий разброс дробит единое инвестиционное пространство, затрудняет получение объективных оценок и стандартизацию процедур принятия решений об инвестициях.

В целом, с одной стороны, многие регионы России за короткий срок сформировали более цельную и последовательную, чем на федеральном уровне, инвестиционную политику. С другой стороны, качественного перелома не происходит: масштабного притока инвестиций нет, при том что развивается довольно напряженная конкурентная борьба между регионами за инвестора путем предоставления все новых льгот, гарантий и т.п.

Об этом свидетельствует, например, случай с заводом автомобильного концерна "Фольксваген": за право разместить его производства на своей территории боролись несколько субъектов Российской Федерации. Эти проблемы обсуждались на прошедшем в июле 2006 г. Круглом столе "Регионы России - инвестиционная привлекательность и кредитоспособность", где также отмечалась необходимость развития инфраструктуры за счет госинвестиций как условие дальнейшего экономического развития регионов и страны в целом.

Без объединения усилий федеральных, региональных и местных органов власти, государственного и альтернативного секторов экономики трудно рассчитывать на переход экономики в стадию устойчивого экономического роста.