Мудрый Юрист

И снова к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе

Ковалев А., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА.

За последнее время вышло достаточно много публикаций, тем или иным образом затрагивающих тему участия прокурора в арбитражном судопроизводстве <1>. И судя по публикациям и выступлениям ученых и политиков в СМИ, уже не столь остро стоит вопрос о том, быть или не быть прокурору в арбитражном процессе <2>. На сегодняшний день научная дискуссия сводится в основном к вопросу об основаниях и пределах участия прокурора в арбитражном процессе. И в последнее время в научных и политических кругах в основном высказываются мнения о необходимости расширения перечня оснований для участия прокурора в арбитражном процессе <3>. Сегодня даже бывшие противники участия прокурора в арбитражном процессе изменили свою точку зрения и указывают на необоснованное сужение оснований участия прокурора в арбитражном судопроизводстве <4>.

<1> См.: Отческая Т.И., Савченко С.А. Защита интересов государства в гражданском и арбитражном суде // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 8. С. 21 - 23; Байчорова Ф.Б. Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 9. С. 23 - 26; Мананников О.В. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 11. С. 26 - 30; Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 352 - 355; Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 1, 2; Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 6. С. 8 - 11; Нестерова Р.В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12. С. 20 - 22.
<2> Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г. однозначно ответил на этот вопрос, указав прокурора в качестве лица, участвующего в деле, обладающего процессуальными правами и несущего процессуальные обязанности истца.
<3> См: Отческая Т.И., Савченко С.А. Защита интересов государства в гражданском и арбитражном суде // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 8. С. 21 - 23; Мананников О.В. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 11. С. 26 - 30; Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 1, 2; Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 6. С. 8 - 11; Нестерова Р.В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12. С. 20 - 22.
<4> См.: Интернет-интервью с В.Ф. Яковлевым, Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ: "Работа арбитражных судов в 2002 году" // http://soft.teleserv.ru/base/news/news_firm_pr/2003/consultant/int_yakovlev.html; Шерстюк В.М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. М., 2003. С. 66 - 68; Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. М., 2003. С. 517.

Поводом для написания данной статьи послужило не только широкое обсуждение вышеуказанной проблемы в научных кругах, но и планируемые изменения в действующем законодательстве. Так, на сегодняшний день в Правительстве РФ разрабатывается проект нового закона "О прокуратуре РФ", а в Государственную Думу РФ был внесен законопроект о внесении изменений и дополнений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в котором, в частности, предлагалось расширить основания участия прокурора в арбитражном судопроизводстве путем предоставления последнему права обращаться в арбитражный суд "в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательства и экономической деятельности, а также иных публичных интересов, в том числе в защиту интересов неопределенного круга лиц в указанной сфере" <5>.

<5> Проект федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (по вопросам полномочий прокурора и совершенствования надзорного производства в арбитражном процессе) (внесен депутатом ГД Г.И. Райковым) // СПС.

На данный законопроект был получен отрицательный отзыв Правительства РФ. Основной причиной отказа поддержать принятие данного законопроекта были названы "внутренние противоречия предлагаемых в ст. 52 АПК РФ изменений, а также необоснованное дублирование положения ст. 41 АПК РФ, определяющие права и обязанности лиц, участвующих в судопроизводстве". Одной из причин отрицательного отзыва явилось также то обстоятельство, что "по существу данное предложение направлено на восстановление ранее действовавшего института участия прокурора в арбитражном процессе" <6>.

<6> Письмо Правительства РФ от 18 августа 2005 г. N 2689п-П4 "Официальный отзыв на проект федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы Г.И. Райковым" // СПС.

В отрицательном заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ также указывается на то, что "в законопроекте при изложении в новой редакции частей 1 и 5 статьи 52 АПК РФ их содержание не корреспондирует..." <7>.

<7> Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 14 мая 2005 г. N вн 2.2-1/1533 по проекту федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", внесенному депутатом Государственной Думы Г.И. Райковым (первое чтение) // СПС.

Отрицательное заключение Комитета Государственной Думы ФС РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству содержит указание на то, что "Комитет не поддерживает предложения о расширении полномочий прокурора путем включения в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общего указания о защите публичных интересов и неопределенного круга лиц, поскольку это повлечет нарушение принципа состязательности в арбитражном процессе" <8>.

<8> Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 16 июня 2005 г. на проект федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (по вопросам полномочий прокурора и совершенствования надзорного производства в арбитражном процессе) // СПС.

Из представленных выше формулировок видно, что данный законопроект не получил положительных отзывов в основном по причине неточности формулировок и нежелания автора законопроекта учитывать недостатки ст. 41 АПК РФ 1995 г., предусматривавшей право подачи прокурором без каких-либо ограничений иска в защиту публичных и общественных интересов, выявленные правоприменительной практикой в период действия указанного Кодекса <9>.

<9> В литературе в основном указывали на недостаток конструкции статьи 41 АПК РФ 1995 г., заключающийся в возможности необоснованного вмешательства прокурора в частноправовые отношения сторон, не связанного с защитой публичных интересов. См.: Приходько И.А., Пацация М.Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы. М., 2002. С. 169 - 171.

Тем не менее на сегодняшний день назрела острая необходимость в расширении оснований участия прокурора в арбитражном процессе, поскольку действующая редакция ст. 52 АПК РФ не дает возможности в полной мере защищать публичные интересы. Необходимо так сформулировать основания участия прокурора в арбитражном процессе, чтобы предоставить прокуратуре право в случае нарушения публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности защищать данные интересы в арбитражном суде во всех случаях, когда иные компетентные органы государственной власти не могут или не хотят в силу определенных объективных и субъективных причин обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов <10>, но вместе с тем исключить возможность вмешательства прокуратуры в частноправовые интересы сторон.

<10> В литературе в качестве объективных и субъективных причин невозможности обращения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов за защитой публичных интересов в арбитражный суд указываются: 1) отсутствие компетентного органа, уполномоченного на защиту публичных интересов, в данной сфере; 2) отсутствие у компетентного органа соответствующих полномочий на обращение с иском в арбитражный суд; 3) оспаривание акта того органа, который в данном случае уполномочен защищать публичные интересы в арбитражном суде; 4) бездействие компетентного органа. См. Нестерова Р.В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12. С. 22.

Следует отметить, что даже те основания для обращения прокурора в арбитражный суд, которые закреплены в ст. 52 АПК РФ, нуждаются в доработке:

В отдельных случаях возможность возбуждения дела прокурором прямо оговаривается в федеральных законах, например п. 2 ст. 51 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" <11> прокурору предоставлено право обращения в арбитражный суд с требованием о ликвидации юридического лица. В соответствии с п. 5 ст. 51 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <12> по иску прокурора может быть признан недействительным выпуск ценных бумаг и др.

<11> Российская газета. 1998. 15 января.
<12> Российская газета. 1996. 25 апреля.

В подобных случаях, как справедливо отмечает В.В. Ярков <13>, если данный Федеральный закон не входит в систему арбитражного процессуального законодательства (ст. 3 АПК), то при решении вопроса о праве прокурора на обращение в арбитражный суд следует руководствоваться только правилами ст. 52 АПК, т.е. отказывать в принятии подобных исков. По аналогичному пути идет и правоприменительная практика. Суды отказывают в принятии подобных исков, ссылаясь на то, что ст. 52 АПК РФ расширительному толкованию не подлежит.

<13> Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 127.

В связи с вышеизложенным необходимо дополнить ст. 52 АПК РФ нормой, согласно которой прокуроры вправе направлять в арбитражный суд, кроме перечисленных в части первой статьи, иски и заявления в случаях, когда это прямо предусмотрено федеральными законами.

Кроме того, учитывая неопределенность категорий дел, где возможны нарушения публичных интересов, перечень дел, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, должен оставаться открытым, то есть необходимо предоставить прокурору право обращаться с иском или заявлением в целях защиты публичных интересов и неопределенного круга лиц. При этом в целях предотвращения злоупотребления прокурорами своими полномочиями необходимо: 1) предусмотреть норму, согласно которой прокурор при подаче иска (заявления) в защиту публичного интереса, не входящего в перечень дел, указанных в ч. 1 статьи 52 АПК РФ, должен указать, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд; 2) предоставить суду право возвращать прокурору поданное им исковое заявление (заявление) по делам, не входящим в перечень дел, указанных в ч. 1 статьи 52 АПК РФ, если суд сочтет, что обращение произведено не в целях защиты публичных интересов.

Что касается самого перечня оснований для участия прокурора в арбитражном процессе, перечисленных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, то в него необходимо дополнительно включить такие важные вопросы, затрагивающие публичные интересы, как:

В прокуратуры продолжают поступать жалобы и заявления о незаконном введении процедуры банкротства предприятий с просьбой о вступлении прокурора в такой процесс.