Мудрый Юрист

Администратор суда: к проблеме становления и развития

Михеева И.В., профессор кафедры общетеоретических правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент.

Ежегодный рост рассматриваемых судами дел создает необходимость совершенствования внутренней организации деятельности судов, поиска наиболее эффективного функционирования всей судебной системы. В этом направлении государством сделано немало. Создан новый государственный орган - Судебный департамент с управлениями в субъектах Российской Федерации. Он взял на себя организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей.

Федеральным законом предусмотрены должности администратора верховного суда республики (краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа) и администратора районного суда <1>. Становление и развитие нового для России института судебного администратора проходит непросто. Практика показала закономерные сложности в определении и реализации его должностного статуса. С чем они связаны? Каким содержанием должна наполняться деятельность администратора? Что должно лежать в основе наиболее рациональной и устойчивой позиции администратора в структуре суда? Именно на трудностях становления новой институциональной фигуры судебного органа и хотелось бы остановиться <2>.

<1> Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации".
<2> В статье рассматривается институт судебного администратора судов общей юрисдикции. Должности администраторов арбитражных судов введены недавно и существуют не во всех судах. Поэтому для серьезного теоретического обобщения практики деятельности этого института в арбитражных судах пока недостаточно.

Закон называет администратора суда государственным служащим системы Судебного департамента по организационному обеспечению деятельности соответствующего суда общей юрисдикции. Основные позиции служебной деятельности определяются актами Судебного департамента. К ним относятся типовая инструкция, положение и типовой должностной регламент. Наиболее подробным в определении статутных характеристик администратора документом является Регламент <3>. В нем должность администратора суда отнесена к ведущей группе должностей федеральной государственной гражданской службы категории "руководители"; определены квалификационные требования, порядок назначения, должностные обязанности, права и ответственность, взаимоотношения с Судебным департаментом, подчиненность.

<3> Утвержден Приказом Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ N 80 от 22 августа 2006 г.

Само понятие "регламент" определяется как правила, регулирующие порядок и время проведения мероприятий и действий, осуществления деятельности, ограничивающие их четкими рамками, т.е. правила, регулирующие порядок какой-либо деятельности. Законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" (ст. 47) предусмотрены структура и содержание должностного регламента государственного служащего. В основном в соответствии с этими требованиями Судебным департаментом и подготовлен Типовой регламент администратора.

Для реализации своих полномочий администратору самому необходим определенный уровень организационной обеспеченности. В связи с этим можно выделить несколько взаимосвязанных аспектов его деятельности. Это соотношение теоретически обозначенных обязанностей с практическими возможностями их реализации; сравнение его характеристик как управляемого (подчиненного) и управляющего субъекта отношений, складывающихся в ходе внутриорганизационного судебного администрирования; наконец, объективная обоснованность содержания его служебного статуса и соотнесение со статусом председателя суда как его руководителя.

Первое, на что хотелось бы обратить внимание, это процедура назначения администратора и его иерархическая соподчиненность. С одной стороны, "администратор верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа назначается и освобождается от должности приказом начальника Главного управления организационно-правового обеспечения деятельности судов Судебного департамента по представлению председателя соответствующего суда, а администратор районного суда - начальником управления (отдела) Судебного департамента в субъекте Российской Федерации по представлению председателя районного суда". Свои полномочия администратор выполняет под контролем Судебного департамента (его управления - УСД). С другой стороны, он "подчиняется председателю соответствующего суда и выполняет его распоряжения" <4>. Возникают вопросы, связанные "с учетом рабочего времени администратора, начисления и выплаты денежного содержания, предоставления отпусков, вынесения поощрений и наложения взысканий, увольнения с занимаемой должности и т.д." <5>. Кроме этого, подконтрольность руководителю УСД и подчинение председателю суда создает дисбаланс в отношениях с аппаратом суда.

<4> Пункты 1.2 и 1.4 Типового должностного регламента администратора суда, утвержденного Приказом Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 22 августа 2006 г. N 80.
<5> Корякин И. Роль администратора суда в организационном обеспечении судебной деятельности // Российская юстиция. 2003. N 2.

Разноструктурное назначение и подчинение сотрудников одного органа усугубляет второй момент - роль администратора как руководителя. Ведь если подчиненность администратора суда понятна, то его место как управленца в структуре суда остается неопределенным. Известно, что любая целостная система может нести в себе характеристики как субъекта управления, так и объекта управления. Поэтому важно выявить характеристики администратора не только как управляемого должностного лица со стороны Судебного департамента и председателя суда, но и как управляющего в организационной структуре конкретного суда.

Существует несколько подходов к определению содержания понятия судебного администрирования. Одни включают сюда процесс движения и хранения дел до и после судебного разбирательства, до и после принятия решений по делу судьей <6>. Другие приближают понимание судебного администрирования к мировой практике трактовки его как "всей деятельности суда, кроме собственно отправления правосудия, включая и посредничество в досудебном урегулировании споров" <7>. В любом случае администрирование предполагает широкий спектр управленческой деятельности. И если исходить из значения самого термина "администрирование" как управление, руководство чем-то, а "администратор" как ответственный распорядитель <8>, то администратор суда формально должен заниматься управлением суда. Что и предполагалось концепцией учреждения данной должности в целях высвобождения судей, председателей судов для отправления правосудия - их основного предназначения. Нормативными документами определена основная функция администратора - организационное обеспечение деятельности суда. Она может включать собственно внутриорганизационное администрирование (управление аппаратом суда, например: организация ведения судебной статистики; организация делопроизводства и работы архива суда и т.п.), внешнюю организационную деятельность (по взаимодействию с адвокатурой, правоохранительными и другими государственными органами) и материально-техническое (хозяйственное) обеспечение.

<6> Горицвет Ю. Государственная практика. Слово о модельном суде // Юридическая практика. http://www.yurpractika.com.
<7> Решетникова И. Выступление на Первой международной конференции по судебному администрированию в Люблянах, 26 - 28 сентября 2004 г. (хотя Председатель ВАС РФ А. Иванов, не умаляя значимость досудебных методов урегулирования споров, усомнился в правильности использования термина "судебное администрирование" в отношении этих методов, поскольку они предполагают лишь субсидиарное, косвенное участие судов).
<8> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд. М.: Рус. яз., 1988. С. 20.

При этом среди обязанностей немалое место занимают контрольные и координирующие функции: координация работы отделов судебного делопроизводства по ведению и формированию статистической отчетности; контроль за своевременным составлением отчетности о работе суда по линии информатизации и за организацией приема граждан работниками аппарата суда; организация проверок состояния помещения и журнала учета, приема, хранения и уничтожения вещественных доказательств, поступающих в суд; контроль за оборудованием (оснащением) помещения архива суда и за организацией его работы и др. <9>.

<9> Типовой должностной регламент администратора суда.

Очевидно, что реализация этих функций возможна по схеме "власть - подчинение". Формально же (да и номинально) администратору суда никто не подчиняется. Во всяком случае, в Регламенте об этом не говорится. Возникает вопрос: как можно выполнять контрольные, координирующие и другие подобного порядка функции, заниматься администрированием при отсутствии классических элементов управления - власти субъекта и подчинения объекта?

В связи с этим можно обратить внимание на третий момент: соотношение организационно-административных функций председателя суда и администратора. Теоретически руководство аппаратом суда подразумевается служебным статусом администратора и может определяться его должностной инструкцией. Но в этом случае теория и практика реализации полномочий администратора не совпадают, поскольку доминантой в деятельности администратора суда являются сегодня функции материально-технического характера. Причем иногда, к сожалению, настолько, что в некоторых судах эта должность совмещается с должностью завхоза.

Анализ должностных инструкций администраторов районных судов показал, что в большинстве судов на администратора не возложена функция по руководству аппаратом суда и организации ведения дел в суде. Аппарат суда подчинен председателю или начальнику отдела делопроизводства и кадров. Последнему по некоторым позициям может быть подчинен и администратор. Функции администратора на практике имеют явный технический (хозяйственный) характер. Он отвечает за эксплуатацию здания, работу транспорта и средств связи, своевременную доставку статистического отчета в УСД и т.п. Администратор имеет право единоличной подписи актов обследования здания суда, путевых листов (за механика и диспетчера). Остальные документы: акты о списании, акты выполненных работ по текущему и капитальному ремонту, акты проверки журналов канцелярии, архива суда и пр. - подписываются в составе комиссии и утверждаются председателем суда. Лишь в некоторых судах под руководством администратора и при его участии проводятся ежемесячно: проверки своевременной сдачи дел в отдел делопроизводства секретарями судебного заседания; ежеквартально: ревизии дел, накопившихся в производстве, составление справок по приостановленным делам; проверки работы отдела делопроизводства, в т.ч. сроков и порядка исполнения судебных решений; оформления статистических карт, ведения журналов и т.п. По итогам проверок администратором составляется аналитическая справка для председателя.

Таким образом, несмотря на широкую трактовку полномочий администратора суда, практика пока идет по пути сужения его полномочий до хозяйственной деятельности. Широкий спектр обязанностей в соответствии с Регламентом посвящен не управлению юридическими службами суда, а лишь обеспечению их бесперебойной работы.

В связи с этим, возможно, стоит все полномочия по организационной деятельности администратора разделить на две группы: те, что непосредственно связаны с руководством аппаратом суда, - собственно внутриорганизационное администрирование, либо возложив их на руководителя службой делопроизводства и кадров, либо оставив за председателем суда, и те, что не связаны, - внешнюю организационную деятельность и собственно хозяйственную, "закрепив" их за администратором, а должность администратора суда вывести из-под контроля Судебного департамента и передать ее в соответствующий суд. Место администратора в структуре суда будет более понятным, например заместитель председателя по административно-хозяйственной работе или по общим вопросам.

Возможен и другой вариант. Это поэтапная передача всех организационных функций от председателя суда к администратору (как и предполагалось концепцией создания института администратора): сначала хозяйственные и внешние организационные, а затем и функции по руководству аппаратом суда. Здесь рациональным было бы перевести весь аппарат суда в ведение Судебного департамента (не только администратора).

В обоих случаях противоречие в порядке назначения и подконтрольности администратора и аппарата суда будет преодолено.

Еще одним важным моментом является требование к подбору кадров администраторов. В Регламенте не определяется, какое специальное образование должен иметь претендент на должность администратора. Между тем выполнение функций по организации ведения судебной статистики, информационно-правовому обеспечению деятельности суда, по обеспечению судей и работников аппарата суда нормативными правовыми актами, по организации делопроизводства и работы архива суда, по разработке конкурсной документации для проведения тендеров, по заключению и исполнению договоров на поставку товаров и оказание услуг и т.п. требует высшего юридического образования. Грамотно организовывать и обеспечивать работу юридических служб в органе, имеющем непосредственное отношение к праву, можно, имея не просто специальные, а специальные юридические знания. Если же акцент в деятельности администратора делать на выполнении административно-хозяйственной работы (ремонт здания суда, санаторно-курортное обеспечение судей, состояние фонда помещений суда и т.п.), администратору потребуется техническое/экономическое образование. Практическая неопределенность статуса администратора не дает возможности уточнить специальность кандидата. В любом случае она может определяться в должностной инструкции, утверждаемой председателем суда, и зависеть от того, кем он видит администратора своего суда - управленцем с юридическим образованием или хозяйственником-экономистом.

Наконец, последний момент, неразрывно связанный с предыдущими. Существенным элементом прохождения службы является повышение квалификации. Разноплановость деятельности администратора суда предопределяет значимость вопроса. Право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку относится к основным правам гражданского служащего <10>. В Типовой должностной инструкции администратора и Регламенте обозначено право на "повышение профессионального уровня". Нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы послевузовского профессионального образования, называют: повышение квалификации, профессиональную переподготовку, стажировку <11>. В соответствии с Указом Президента РФ "О Российской академии правосудия" на академию возложена функция по профессиональному повышению квалификации судей и работников аппаратов судов <12>. Организации профессиональной подготовки судей, работников аппаратов и администраторов федеральных судов общей юрисдикции большое внимание уделяется Советом судей. Постановлением Президиума Совета судей Российской Федерации утверждены Методические рекомендации по повышению квалификации судей и работников аппаратов судов <13>. Таким образом, существуют четко обозначенные виды повышения квалификации, периодичность (сроки), место, содержание. И все же... Чтобы обучение было результативным, а полученные знания трансформировались в эффективную профессиональную деятельность, необходимо четко определиться с полномочиями администратора суда, кругом его обязанностей и прав. Поскольку содержание обучения в рамках повышения квалификации зависит напрямую от содержания деятельности администратора.

<10> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Кроме того, в настоящее время действуют: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. N 109 "Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп. от 20 мая 2002 г.); Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 983 "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих" (с изм. и доп. от 16 апреля 2001 г., 8 августа 2001 г.). В Указе Президента предусмотрена необходимость утверждать ежегодно план подготовки государственных служащих федеральной государственной службы, включая: 1) обязательную профессиональную переподготовку лиц, впервые назначенных на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела (далее именуются - руководящие должности), в течение первого года работы в указанных должностях; 2) обязательное повышение квалификации (не реже одного раза в три года) лиц, замещающих руководящие должности; 3) направление на подготовку (стажировку) за рубеж лиц в возрасте не старше 40 лет (для военнослужащих, уволенных в запас в связи с реформой Вооруженных Сил РФ, - не старше 45 лет), замещающих государственные должности федеральной государственной службы.
<11> См.: Требования дополнительных профессиональных образовательных программ, утвержденные Приказом Минобразования России от 18.06.1997 N 1221.
<12> Указ Президента РФ от 11 мая 1998 г. N 528 "О Российской академии правосудия" (с изм. от 25 сентября 1999 г.). В Российской академии правосудия и ее филиалах созданы факультеты повышения квалификации, где обучаются и администраторы. Учебные планы утверждают начальники управлений Судебного департамента, а содержание их так же разносторонне, как и сама деятельность администраторов.
<13> Методические рекомендации по повышению квалификации судей и работников аппаратов судов, утвержденные Постановлением Президиума Совета судей от 6 октября 1999 г.

Итак, говоря о становлении и развитии института администратора суда (общей юрисдикции), следует признать следующее. Администратор суда, изначально позиционированный как руководитель аппарата суда, на практике не имеет соответствующих этому статусу полномочий. Функция внутриорганизационного администрирования подчас растворяется в перечне должностных обязанностей по взаимодействию, размывая само содержание управленческой деятельности администратора, превращая его только в "хозяйственника". Определенным шагом на пути становления администратора суда как "управляющего" делами суда может быть последовательная, поэтапная передача ему административных функций от председателя, вначале хозяйственной и внешней организационной деятельности, а затем и руководства аппаратом суда. Но для этого, думается, кроме совершенствования на современном этапе организационной и нормативно-правовой основы деятельности администраторов, сами судьи (прежде всего председатели судов) должны быть готовы отказаться от всего внутриорганизационного администрирования и заняться исключительно отправлением правосудия.