Мудрый Юрист

Актуальные вопросы организации прокурорского надзора за исполнением закона при производстве следственных действий

Крюков В.Ф., заведующий кафедрой теории права, государства и организации правоохранительных органов Курского государственного технического университета, заслуженный юрист РФ, доцент, кандидат юридических наук.

В практике прокурорской деятельности, в науке прокурорского надзора организация надзора за исполнением законов органами предварительного расследования занимает одно из центральных мест. Однако предпринимаемые в этой сфере научные исследования чаще всего охватывают организационно-функциональные и процессуальные аспекты деятельности прокурора на этапах возбуждения уголовного дела, привлечения лица к уголовной ответственности и направления прокурором дела в суд. Вопросам надзорной деятельности за исполнением законов при совершении следственных действий "везет" меньше, а отдельные труды касаются либо криминалистических аспектов, либо организационно-распорядительных полномочий прокурора <*>.

<*> См.: Даев В.Г. Указание, согласие и санкции как акты прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов расследования // Укрепление законности в деятельности следователей в свете Конституции СССР. М., 1979. С. 64 - 67; Соловьев А.Б. Прокурорский надзор как важное средство условия повышения следственных действий // Проблемы совершенствования предварительного следствия и прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. М., 1982. С. 75 - 83; Шейфер С.А. Следственные действия. Основания, процессуальный порядок и доказательственное значение. М., 2004. С. 169 - 175.

Между тем, на наш взгляд, проблема обеспечения законности и обоснованности производства следственных действий в условиях углубляющегося кризиса правового нигилизма в новейшей истории России приобретает особую остроту. Ведь для успешной реализации задач формирования гражданского общества и построения правового государства одинаково неприемлемы (и даже опасны) как разгул преступности, так и произвол в организации борьбы с ней. Центральное место наряду с судебным контролем здесь занимает действенный и инициативный прокурорский надзор.

Под следственными действиями в уголовно-процессуальной науке принято понимать регламентированные нормами уголовно-процессуального законодательства действия, полномочиями совершать которые наделены органы дознания, дознаватели, следователи, начальники следственных отделов и прокуроры в ходе предварительного расследования уголовных дел. По своей сути следственные действия составляют содержание предварительного расследования по уголовному делу, в связи с чем грамотность их производства обеспечивает качество всего расследования.

Полномочия прокурора в сфере обеспечения им надзора за исполнением законов при производстве следственных действий установлены УПК РФ, Законом о прокуратуре, а также Приказами Генерального прокурора РФ от 18 июня 1977 г. N 31 "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием" с изменениями, внесенными Приказами Генерального прокурора РФ от 13 ноября 2000 г. N 141 "Об усилении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве" и от 5 июля 2002 г. N 39 "Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства".

Среди этих полномочий - право участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия; давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; давать письменные указания органу дознания, дознавателю, следователю о направлении расследования, производстве следственных действий и др.

Такой внешне мощный арсенал средств обеспечения законности и обоснованности производства следственных действий лишь на первый взгляд создает впечатление действенно работающего механизма. Анализ статистики и прокурорско-надзорной практики показывает, что в реальной действительности это далеко не так. По данным о состоянии преступности, следственной работы и прокурорского надзора, в 2005 г. в Российской Федерации из возбужденных 3346913 уголовных дел только 1065760 (31,8%) окончены расследованием и направлены в суд, остальные (68,2%) прекращены производством либо приостановлены по разным процессуальным основаниям и лишь незначительная часть (около 15% от возбужденных уголовных дел) находились в переходящем остатке на 2006 г.

Подобное положение дел в организации следственной работы с незначительными отступлениями характерно для работы отечественного следственного аппарата за последние 15 лет. Интересно проанализировать и данные о прекращении уголовных дел по реабилитирующим основаниям. Так, от общего числа дел, прекращенных в 2005 г. по реабилитирующим основаниям, следователи прокуратуры прекратили 68,5%, следователи МВД РФ - 57,5%, а органы дознания - 22,5%. То есть каждое второе прекращенное уголовное дело - дело, по которому незаконно велось уголовное преследование и по которому необходимо проведение реабилитационных мероприятий.

Такое плачевное состояние организации уголовного преследования находится, на наш взгляд, в прямой связи с неэффективным, разбалансированным механизмом раскрытия и последующего проведения предварительного расследования уголовных дел, когда внешне мощные силовые структуры бессильны перед преступным сообществом.

В общей картине неэффективной борьбы с преступностью просчеты в организации исполнения закона при производстве следственных действий занимают существенное место. Низкий уровень следствия, серьезные нарушения норм уголовного судопроизводства, особенно при сборе, закреплении, проверке и оценке доказательств подвели правоохранительную деятельность к глубокому кризису.

Как показывают результаты предпринятого нами обобщения 150 уголовных дел, прекращенных производством органами предварительного расследования Курской области в 2005 г., а также 29 уголовных дел, по которым в 2004 - 2005 гг. судами Курской области были постановлены оправдательные приговоры, по каждому второму изученному делу процесс доказывания на стадии досудебного производства проходил с существенными нарушениями УПК РФ. К примеру, нередко такие следственные действия, как осмотр места происшествия, осмотр трупов по делам о насильственной смерти людей, обыск, выемка, очные ставки, опознание, криминалистические экспертизы, проводились с нарушением уголовно-процессуального закона по порядку и содержанию их производства, что ставило эти доказательства в положение недопустимых и в конечном счете приводило к разрушению обвинения в целом.

Следует отметить и тот факт, что из 179 обобщенных уголовных дел только по 16 делам (9%) прокурором давались письменные указания о направлении расследования или о производстве конкретных следственных действий, необходимых для обеспечения полного и всестороннего расследования.

Интересен и еще один результат проведенного обобщения: из 29 уголовных дел, рассмотренных судом с вынесением оправдательных приговоров, по 9 обвинение предъявлялось после истечения общего двухмесячного срока следствия, в 12 - после 4 месяцев расследования и лишь по 8 делам обвинение предъявлялось в срок до 2 месяцев ведения предварительного следствия. Это свидетельствует о том, что более половины обобщенных дел окончены следствием свыше установленных УПК РФ сроков. О наличии этой тенденции говорит и официальная статистика. Так, в 2005 г. окончили расследованием свыше установленного общего срока расследования следователи прокуратуры - 21,2% уголовных дел, следователи МВД - 16,2%, органы дознания - 10,2% (для сравнения: аналогичные показатели в 2004 г. составили соответственно 26,9%, 17,2% и 12,9%). Приведенные данные свидетельствуют, что требование ст. 162 УПК РФ о проведении предварительного следствия в двухмесячный срок со дня возбуждения уголовного дела становится не правилом, а исключением из него, что является грубым нарушением не только закона, но и прав всех участников процесса.

Полученные результаты не оставляют сомнений в необходимости изменений в подходах как к законодательному регулированию, так и к организации практики прокурорского надзора за исполнением закона при производстве следственных действий.

По нашему мнению, в УПК РФ должна быть предусмотрена обязанность следователя или начальника следственного отдела по истечении одного месяца предварительного следствия представлять уголовное дело прокурору для проверки исполнения требования закона о своевременном выявлении, сборе и проверке доказательств с тем, чтобы исключить наличие в деле недопустимых или недостоверных доказательств, а самое главное - определить процессуальный фактор достаточности доказательств для предъявления обвинения лицам, в отношении которых ведется уголовное преследование. Одновременно полномочия прокурора (ч. 2 ст. 37 УПК РФ) целесообразно дополнить обязанностью давать указания по данным вопросам и правом на внесение представления об устранении нарушений закона при производстве следственных действий.

Принцип единообразного применения норм УПК РФ должен лежать в основе организации практики прокурорского надзора за исполнением закона при производстве следственных действий, что может быть достигнуто путем издания специального приказа Генеральной прокуратуры РФ, который отражал бы общие требования и условия участия прокурора в производстве предварительного следствия, его обязанность по каждому делу о совершении тяжкого преступления, а также не раскрытого в течение 10 дней тяжкого и особо тяжкого преступления, давать письменные указания о направлении расследования и производстве следственно-розыскных мероприятий в целях раскрытия преступления.

В то же время имеющиеся институты уголовно-процессуального законодательства, на наш взгляд, позволяют прокурорам более успешно обеспечивать решение задач единообразного и точного исполнения закона при производстве следственных действий и ведении уголовного преследования в целом. Об этом свидетельствует опыт целого ряда регионов России: Архангельской, Белгородской, Брянской, Тульской, Томской, Иркутской областей, где достаточно эффективно решаются проблемы раскрытия преступлений, соблюдения сроков предварительного расследования, законности задержаний, арестов, привлечения лиц, совершивших преступления, к уголовной ответственности и т.д.

Во многом это результат правильно организованного действенного прокурорского надзора. Необходимо, чтобы прокурорская деятельность планомерно и настойчиво осуществлялась одновременно по пяти следующим направлениям.

Первое - реализация надзорной функции по каждому конкретному уголовному делу посредством проверки и оценки законности и обоснованности принимаемых по делу решений от возбуждения уголовного дела (когда это не самоцель для имитации активной правоохранительной работы, а процессуальное средство осуществления уголовного преследования лиц, причастных к совершению преступлений) до существенно важных процессуальных решений, принимаемых в ходе расследования (о применении мер процессуального принуждения, выполнении неотложных следственных действий по закреплению события преступления, предъявлении обвинения и т.д.).

Работа в данном направлении тем результативнее и, как следствие, тем выше качество предварительного расследования, чем больше на досудебных стадиях уголовного процесса налажено эффективное взаимодействие по схеме: органы предварительного расследования - прокурорский надзор - судебный контроль. Речь здесь идет, прежде всего, о действенном надзоре за соблюдением прав участников уголовного судопроизводства при решении вопроса о даче прокурорского согласия или санкции.

Для предупреждения нарушений закона при производстве следственных действий по выявлению, собиранию, проверке и оценке доказательств прокурор, как правило, использует процессуальную возможность отказа в даче согласия на возбуждение следователем или дознавателем ходатайства перед судом о производстве следственных действий или санкции на производство следственного действия. С этой же целью им эффективно может быть использована обязанность принять меры по привлечению к ответственности следователей и дознавателей, допустивших нарушения закона при производстве следственных действий.

Второе - непосредственное участие в производстве предварительного расследования по сложным и социально актуальным, имеющим большой общественный резонанс, уголовным делам. Это всегда является реальным средством действенного процессуального руководства расследованием, а в ряде случаев и существенным фактором, обеспечивающим достоверность данных, характеризующих те или иные элементы объективной и субъективной сторон преступного деяния, процессуально закрепленных с личным участием прокурора.

На наш взгляд, это одна из наиболее предпочтительных форм процессуальной деятельности прокурора. Между тем в изданных и действующих ныне нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ по данному вопросу нет четко выраженной позиции. Такое положение дел является неприемлемым. Было бы полезным и своевременным Генеральной прокуратуре РФ определить категории уголовных дел и правовые условия, при которых прокуроры обязаны лично участвовать не только в осмотре места происшествия, но и при производстве иных следственных действий по закреплению предмета доказывания, в частности по уголовным делам с неочевидным характером совершенного деяния, относящегося к категории тяжких и особо тяжких преступлений, по делам о коррупции, должностных преступлениях и т.п.

Третье - дача указаний о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий. Данная процессуальная возможность на практике используется прокурорами крайне недостаточно. Однако, как показал опрос 60 следователей и дознавателей в трех округах г. Курска, проведенный в мае-июне 2006 г., 90% из них считают дачу прокурором указаний о направлении расследования, производстве следственных или иных процессуальных действий самым эффективным средством процессуального руководства расследованием уголовных дел.

Четвертое - рассмотрение обращений и жалоб на незаконные и необоснованные действия и решения должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование.

Содержание данного направления прокурорской деятельности не сводится исключительно к надзору за соблюдением прав, свобод и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Деятельность, осуществляемая прокурором по данному направлению, способствует принятию верных решений при оценке собранных по делу доказательств на предмет относимости, допустимости и достоверности. К сожалению, на практике данная возможность прокурорами, как правило, игнорируется.

Пятое - систематическое, по итогам каждого полугодия, проведение обобщения практики производства предварительного расследования.

Работа в данном направлении носит организационный характер и является эффективным средством выявления и устранения ошибок, а также нарушений, допущенных при производстве расследования.

Последовательное осуществление прокурорского надзора за исполнением закона при производстве следственных действий по представленной схеме, а также внесение в законодательство и нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры РФ предложенных изменений позволит достичь высоких результатов расследования уголовных дел. Безусловно, это потребует от прокуроров новых сил и средств, что в условиях известной напряженности и многофункциональности прокурорской деятельности является трудной задачей.

Наделение прокуратуры необходимыми полномочиями по всем реализуемым ею сегодня функциям - задача первостепенной значимости, но не менее важная задача - организовать систему прокуратуры таким образом, чтобы данные ей полномочия могли быть в полной мере реализованы. Не потому ли многие организационно-распорядительные и процессуальные возможности прокурора, предоставленные ему действующим законодательством, часто остаются неиспользованными, "мертвыми", что тот объем функциональной деятельности, который он несет сегодня, объективно не позволяет реализовать каждую из функций с предельной степенью использования имеющихся правовых средств?

Решение вопроса, на наш взгляд, следует искать в организации системы органов прокуратуры. Представляется давно назревшим вопрос о создании в системе органов отечественной прокуратуры специализированных прокуратур по надзору за исполнением законов при осуществлении уголовного преследования, в функции которой входили бы осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и осуществление уголовного преследования, в том числе в форме участия в рассмотрении уголовных дел в судах.

Такой подход, с одной стороны, создаст необходимые условия для существенного качественного улучшения надзора за исполнением законов в сфере осуществления уголовного преследования и расследования уголовных дел, а с другой - позволит сделать более эффективными другие направления прокурорско-надзорной и иной прокурорской деятельности.