Особенности процесса регионализации европейского союза

Клочкова Ю.А., старший преподаватель кафедры теории права Таганрогского государственного радиотехнического университета (ТРТУ).

Характерной особенностью современного мира является глобальная интеграция, сопровождающаяся изменением традиционных представлений о государстве. Следует признать, что в настоящее время мы сталкиваемся с кризисом национального государства, приводящим к уменьшению его роли и формированию отношений, основными участниками которых являются регионы и наднациональные институты. Боденовская теория незыблемости государственного суверенитета к XXI в. подлежит переосмыслению и нуждается в уточнении, поскольку под влиянием интеграционных процессов государства все чаще в добровольном порядке соглашаются на передачу своих компетенций наднациональным институтам.

В то же время регионы как территориальные единицы современных государств получают новые компетенции, появление которых приводит к усилению национального самосознания <1>. Таким образом, внутренние компетенции государств перераспределяются как в пользу наднациональных образований международного характера, так и в пользу территориальных единиц самих государств.

Классическим международным объединением, в котором процессы интеграции и регионализации происходят одновременно, является Европейский союз (ЕС).

ЕС является наиболее институциализированным региональным интеграционным объединением, деятельность институтов которого можно сравнить с деятельностью органов государства. Каждый из институтов ЕС представляет различные интересы (Совет - государств-членов, Европейский парламент - граждан, Комиссия - интересы Сообщества в целом). В процессе эволюции ЕС возрастает необходимость межинституционального сотрудничества как в рамках Союза в целом, так и на различных уровнях власти: наднациональном и национальном. Очевидно, что развитие европейских демократических процессов во многом зависит от эффективности такого сотрудничества.

Результатом реализации тенденции, направленной против централизации власти на уровне институтов ЕС, происходит процесс регионализации Союза, когда именно регионы, а не государства-члены рассматриваются в качестве второго уровня власти, способствующего формированию Европы, основанной на сотрудничестве наднационального и регионального уровней организации политической власти.

Таким образом, особенность ЕС заключается в объединении различных уровней власти: наднационального (институты ЕС), национального (правительства государств-членов) и регионального. Это отражает основной принцип функционирования Союза - единство в многообразии. Следовательно, возможно говорить о создании трехуровневой Европы, где каждый уровень организации политической власти наделен соответствующими полномочиями, исходя из принципа субсидиарности. Процесс регионализации в данном случае рассматривается как процесс перераспределения компетенций, когда, с одной стороны, наднациональные институты расширяют свои полномочия, а с другой - регионы заявляют о своем обязательном участии в решении ряда проблем, находящихся традиционно в компетенции государств.

Существует и вторая сторона региональной трансформации ЕС, связанная с процессом регионализации внутри самих государств - членов Союза, основанного на стремлении создать более гибкую систему управления и приблизить государство к гражданам.

Таким образом, интеграция ЕС происходит на фоне двух параллельных процессов: европейского регионализма, затрагивающего государства - члены ЕС и основанного на желании регионов принимать обязательные решения и отстаивать свои интересы на наднациональном уровне, и регионализации самого Союза.

Начало процессу европейской регионализации положило создание 5 мая 1949 г. первой региональной организации - Совета Европы. Затем, 12 января 1957 г. в Совете Европы была создана Постоянная Конференция местных и региональных властей Европы (с 17 января 1994 г. - Конгресс местных и региональных властей Европы), призванная объединить представителей региональных и местных органов власти. Данная цель получила свое оформление и закрепление в таких актах Совета Европы, как Европейская хартия о местном самоуправлении (1985), Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти (1980), Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств (1992).

Договор 1957 г., учреждающий Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), не содержал конкретных положений, касающихся регионального уровня власти. Это было связано с тем, что ЕЭС представлял собой межгосударственное объединение, и преамбула Договора, учреждающего ЕЭС, указывала на стремление государств-членов "объединить свои народные хозяйства и содействовать их гармоничному развитию... с целью уменьшения дистанции между отдельными областями и преодоления отставания отдельных областей с неблагоприятными условиями развития". Данное положение также нашло отражение в ст. 158 Договора, учреждающего Европейское сообщество <2>. Для реализации указанных стремлений в соответствии со ст. 160 Договора, учреждающего Европейское Сообщество, был создан Европейский фонд регионального развития (ЕФРР).

Постепенно процесс регионализации ЕС приобретает правовое измерение, способствующее институционализации этого процесса, что доказывает возрастание роли регионов в жизнедеятельности Европы.

В 1988 и 1991 гг. Европейский парламент принял Хартию Сообщества по проблемам регионализации и Хартию регионов Сообщества, в которых призвал государства-члены, отличающиеся централизованной структурой, начать или продолжить процесс регионализации <3>.

После подписания Договора о Европейском союзе в 1992 г. начал свою деятельность Комитет регионов - консультативный орган, состоящий из представителей региональных и местных органов, призванный обеспечить региональную политику и координацию деятельности регионов на общеевропейском уровне (ст. ст. 263 - 265 Договора, учреждающего Европейское сообщество).

Согласно ст. 203 Договора, учреждающего Европейское сообщество, изменился порядок формирования Совета, в состав которого наряду с представителями государств-членов входят также министры регионального и муниципального уровня с правом участия в законотворческом процессе ЕС. Более того, закреплением в ст. 5 Договора, учреждающего Европейское сообщество, принципа субсидиарности в очередной раз подчеркивается значение регионального уровня власти.

Расширение Европейского союза, включение в него стран различной конфессиональной принадлежности (католицизм и православие), существенно различающихся по уровню экономического развития и историческому прошлому (страны с традиционно рыночной общественно-экономической организацией и страны некогда социалистической ориентации), только способствуют процессу регионализации.

Под термином "регион" Хартия Сообщества по проблемам регионализации, принятая Европейским парламентом в 1988 г., понимает гомогенное пространство, имеющее физико-географическую, этническую, культурную, языковую общность, а также общность хозяйственных структур и общность исторической судьбы <4>.

Регионы государств - членов ЕС очень различаются по размерам, юридическому статусу и объему правоспособности. В настоящий момент Европейский союз состоит из 25 стран, имеющих разные возможности, различное государственное устройство, разные модели организации политической жизни и территориального деления (например, в Германии федеральные земли имеют сравнительно большую власть, чем в Финляндии Греции, Ирландии, Португалии и Дании, где регионы имеют характер чисто административных единиц).

Параллельно процессу регионализации ЕС происходит процесс возрождения интереса к местным культурам и трансформация собственной идентичности государств - членов ЕС (территории с собственным языком и культурой: Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия, Аландские острова, Корсика, Фландрия, Валлония, Сардиния, Каталония, Страна Басков, Галисия).

Во многих государствах усиление роли регионов стало заметно в политической жизни: появились местные партии (Испания, Великобритания, Франция, Италия, Бельгия и Словения), которые борются за сохранение собственной исторической, культурной и лингвистической самобытности. Крайним проявлением этого процесса стало появление партий, объединяющих националистов и ксенофобов (Нидерланды, Австрия, Франция, Польша, Германия и Италия).

Все это привело к тому, что на самом высоком уровне начали обсуждаться возможности изменения административно-территориального деления, отразившиеся во внесении соответствующих поправок в конституционные акты в Испании, Португалии, Италии, Финляндии, Дании, Великобритании, Бельгии, Германии <5>.

Особенностью регионализма Европейского союза является и то, что регионалисты с 1981 г. представлены в Европейском парламенте и входят в Европейскую федерацию региональных партий <6>.

При этом следует также отметить, что интеграция способствует формированию так называемых еврорегионов, самостоятельными участниками которых являются как субъекты федеративных государств, так и административно-территориальные единицы государств унитарных. Еврорегионы создаются с учетом географической близости, сложившихся торговых и экономических связей, высокой степени взаимодополняемости в производстве, традиционной связанности инфраструктуры и открытости границ ("Балтика", "Буг", "Карпаты", "Неман" и др.). ЕС стимулирует подобное сотрудничество с помощью специальных программ Interreg, PHARE и Twinning.

С момента образования ЕС в 1992 г. возник совершенно "новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором решение принимается по возможности открыто и с учетом интереса граждан" (ст. 1 Договора о Европейском союзе). Эта формулировка отражает значительные перспективы усиления роли и влияния регионов на межнациональном уровне.

В ст. 23 Конституции Германии указывается, что федеральные земли принимают участие в делах ЕС через бундесрат. Для конкретизации этого предписания совместно с федеральным правительством принимаются соответствующие законы и соглашения (например, Закон о сотрудничестве Федерации и земель Германии в делах ЕС от 12 марта 1993 г. или соответствующее Соглашение между федеральным правительством и правительствами земель Германии от 25 октября 1993 г.) <7>.

Кроме того, необходимо помнить, что именно регионы государств-членов реализуют решения, принятые институтами ЕС, и именно они ответственны за применение коммунитарного права в рамках тех компетенций, которые им переданы государством, поскольку своих исполнительных органов ЕС не имеет. Соответственно, вполне обоснованным является требование регионов участвовать в процессе принятия решений на уровне Европейского союза.

Таким образом, процесс регионализации происходит параллельно как внутри самих государств - членов ЕС, так и в самой организации, оказывая друг на друга существенное влияние. Особенностью регионализации является, с одной стороны, преодоление национальных границ, а с другой - сепаратизм регионов внутри государств - членов ЕС и трансформация представлений о национальной идентичности.

Очевидно, что невозможно создать систему, в которой региональные, национальные и наднациональные институты обладают равными правами и весом при принятии решений. Передача части своих внутренних компетенций наднациональным институтам не свидетельствует об ограничении суверенитета государств-членов, а тем более об отказе от него, поскольку данный процесс всегда происходит добровольно и на основе принципа единогласия и является результатом реализации суверенитета.

Вовлечение регионов в процессы принятия решений в рамках Европейского союза, участие в политической сфере, институализация интересов регионов способствуют демократизации Европейского союза, поиску компромисса во взаимоотношениях наднациональной власти и региональной и, как следствие, эффективному развитию ЕС.