Мудрый Юрист

Теория и практика государственного управления рецензия на учебник н.м. Добрынина "теория и практика государственного управления" * м.в. Глигич-золотарева

<*> Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления. Учебник. Новосибирск: Наука, 2006. 510 с.

Глигич-Золотарева Милена Валериевна - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук.

В издательстве "Наука" вышел в свет учебник Николая Михайловича Добрынина "Теория и практика государственного управления". В нем на основе анализа конституционного, муниципального и административного права, различных отраслей законодательства, нормативных правовых актов представлено современное видение проблем теории и практики государственного управления, основных тенденций реализации государством своих функций, а также механизмов взаимодействия гражданского общества и властных институтов. Исследование Н.М. Добрынина опирается на обобщение отечественного и зарубежного опыта государственного управления, а также на правоприменительную практику всех уровней публичной власти в Российской Федерации. Такой учебник просто не может не пригодиться студентам и аспирантам высших учебных заведений, обучающимся по специальностям "Юриспруденция" и "Государственное и муниципальное управление", государственным и муниципальным служащим и даже политикам, и вот по каким причинам.

Теория государственного управления как академическая дисциплина в нашей стране не может похвастаться длительной историей. Несмотря на кажущееся обилие специальной литературы по данной тематике, проблем в сфере государственного управления с каждым годом становится все больше и больше. Система государственного управления является едва ли не несущей конструкцией отечественной государственности. Складывание государства Российского во многом происходило путем создания вертикали государственного управления, на которой зиждилась вся система политических и правовых институций. Так было и в имперский, и в советский, и в новейший российский периоды. Однако по иронии судьбы именно данный аспект общественных отношений оказался в недостаточной мере изучен отечественной наукой. Крупных трудов в области государственного управления традиционно не хватало. Соответственно, и сама власть в ходе общественно-политических преобразований регулярно просто вынуждена была прибегать к научно не систематизированному опыту, а то и вовсе действовать на ощупь, по наитию, что не могло не сказаться в итоге на качестве реформ. Тезис о том, что власть в России "бессистемно сильна, но системно бессильна", в полной мере отражает сущность происходящих процессов <1>.

<1> Высказывание принадлежит Е. Строеву.

В дореволюционный период государственное управление, "дрейфовавшее" где-то в промежутке между философией и правовой наукой, не успело сложиться как полноценная научная дисциплина. О системе государственного управления страной того времени - унитарной и монархической (самодержавной) - не упоминалось ни в одном правовом акте. Характер государственной власти впервые юридически был отражен лишь в Основных законах Российской империи 1906 г.: "Государство Российское едино и нераздельно" <2>. Причину такого запаздывания законодательного регулирования дореволюционные государствоведы видели в том, что все построение российских законов, в т.ч. изданных в 1832 - 1892 гг., логически покоилось на отождествлении государства с государем <3>. Иными словами, самодержавность и унитарность государства Российского была фактом само собой разумеющимся, не требующим дополнительного правового закрепления и научного обоснования. Следствием такой политики, продолжавшейся, кстати, не одно столетие, стало недостаточное теоретическое освещение проблематики государственного управления. И хотя первые традиции отечественной государственно-политической мысли появились еще в домонгольский период - в частности, сочинения Владимира Мономаха ("Поучение детям", "Послание Олегу Черниговскому" и др.) и Даниила Заточника <4> - отставание от западной традиции осмысления проблем государственного управления сохранялось практически всегда. Большинство трудов отечественных мыслителей сводилось в основном к описанию и одобрению существующей модели власти - такова, например, "Политика" Юрия Крижанича (60-е гг. XVII в.) <5>.

<2> Российское законодательство X - XX веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994.
<3> Нольдэ Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 226 - 227.
<4> Слово Даниила Заточника / Подг. текста, перевод и комм. Д.С. Лихачева // ПЛДР: XII век. М., 1980. С. 388 - 400.
<5> Крижанич Ю. Политика. М.: Новый свет, 1997.

Выход науки государственного управления на новый этап развития связан с конституционными проектами начала XIX (в частности, с проектами Сперанского и Новосильцева) <6>, а также с деятельностью декабристов <7>. После этого одна за другой начали появляться различные концептуальные программы реорганизации государственного управления - как за авторством представителей научной мысли (например, труды князя П.В. Долгорукова <8> и М.П. Драгоманова <9>), так и со стороны разного рода политических деятелей и лидеров партий. Однако наука государственного управления в монархический период так и не сложилась. Большое количество учебников и крупных монографий по государственно-правовой проблематике таких авторов, как С.А. Котляревский <10>, А.С. Алексеев <11>, В.И. Сергеевич <12>, И. Андреевский <13>, Н.М. Коркунов <14>, Б. Чичерин <15>, В.С. Сокольский <16>, Н.И. Лазаревский <17>, А.С. Ященко <18> и др., не смогло заполнить той лакуны, которая образовалась в области осмысления основных проблем устройства государства и выработки путей их решения. Подобная теоретическая неготовность науки к грядущим переменам и стала одной из причин негативного опыта проведения крупномасштабных политических и социально-экономических реформ в начале XX века.

<6> См.: Шульженко Ю.Л. Из истории Федерации в России (монархический период). М.: Институт государства и права РАН, 2005; Лебедев А.М. Федерализм в России: Политико-правовые теории, проекты федеративного переустройства. М.: МАЭП; ИИК "Калита", 2000. С. 40 - 41; Томсинов В.А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М.М. Сперанского. М.: Мол. гвардия, 1991. С. 146.
<7> См.: Шульженко Ю.Л. Указ. соч.; Лебедев А.Н. Указ. соч.
<8> О перемене образа правления в России. Сочинение кн. Петра Долгорукова. Лейпциг, 1862. Цит. по: Шульженко Ю.Л. Указ. соч. С. 33.
<9> Собрание политических сочинений М.П. Драгоманова. Т. 1 - 2. Париж, 1905.
<10> Котляревский С.А. Конституционное государство: Юридические предпосылки русских основных законов. М., 2004.
<11> Алексеев А.С. Русское государственное право. Пособие к лекциям. М., 1905.
<12> Сергеевич В.И. Лекции и исследования по древней истории русского права. М., 2004.
<13> Андреевский И. Русское государственное право. СПб.; М., 1866.
<14> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1899.
<15> Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894.
<16> Сокольский В.С. Краткий учебник русского государственного права. СПб., 1890.
<17> Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Пг., 1917.
<18> Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев. Типография К. Маттисена. 1912. С. 77.

Советский период также нельзя считать особенно урожайным на теоретическое освещение проблем государственного управления, поскольку само оно было фактически подменено партийным строительством, а наука занималась в основном вопросами марксизма-ленинизма и шлифовкой Краткого курса ВКП(б). Отечественная традиция государственно-правовой науки и науки управления была прервана. С изменением политического курса в начале 90-х годов прошлого века интерес к теории государственного управления возрос, стала появляться соответствующая литература. Но, несмотря на ее обилие, крупных учебных курсов государственного управления на сегодняшний день не так уж и много. Среди авторитетных авторов можно назвать В.Е. Чиркина <19>, Г.В. Атаманчука <20>, В.А. Козбаненко <21>. Специалисты, пишущие по тематике государственного управления, часто ограничиваются какой-либо отраслью (например, государственным правлением в социальной сфере), территориальным уровнем (например, государственным управлением в регионах Сибири), историческими либо компаративистскими подходами к предмету исследования <22>. Встречается и такая ситуация - исследование всестороннее и объемное, но монографическая структура несколько затрудняет его использование в качестве учебного курса <23>.

<19> Государственное управление: Элементарный курс / В.Е. Чиркин. М.: Юристъ, 2002.
<20> Государственное управление: организационно-функциональные вопросы: Учеб. пособие / Г.В. Атаманчук. М.: Экономика, 2000.
<21> Государственное управление: основы теории и организации: В 2 т.: Учеб. пособие / Под ред. В.А. Козбаненко. 2-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2002. Произведения других авторов немногочисленны - например, см.: Государственное управление: Учеб. пособие для студентов вузов / Г.Л. Купряшин, А.И. Соловьев; МГУ им. В.М. Ломоносова. М., 1996.
<22> К примеру, см.: Пронкин С.В. Государственное управление зарубежных стран: Учеб. пособие / С.В. Пронкин, О.Е. Петрунина. М.: Аспект Пресс, 2001.
<23> См., например: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2003; Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002; Старцев Я.Ю. Система государственного управления: Политический анализ. Екатеринбург, 2001 и др.

Принимая во внимание острую потребность страны в кадрах, обладающих высокой квалификацией в сфере государственного управления, можно сделать вывод о том, что нескольких крупных исследований по данной проблематике совершенно недостаточно для вывода научной дисциплины на необходимый уровень. Поэтому становится вполне обоснованным то внимание, которое необходимо уделить новому учебному курсу "Теория и практика государственного управления" Н.М. Добрынина. Попытаемся вычленить основные особенности данной работы.

  1. Поражает широта, масштабность научного исследования. В значительной мере его можно считать междисциплинарным, включающим в себя элементы как различных правовых наук (конституционное, муниципальное, административное право и др.), так теории и практики управления. В предмет исследования входят теоретические вопросы государственного управления, анализ государственно-территориального устройства, а также различных моделей государственного управления. Подробнейшее рассмотрение в учебнике нашла и система государственного управления в Российской Федерации. Значительное место уделено историческим и сравнительным подходам.
  2. Учебник Н.М. Добрынина создавался именно как учебное пособие, а не как очередная монография. Учебный материал излагается в порядке, удобном для читателя, к каждому разделу прилагаются контрольные вопросы и задания для углубленного изучения. Более глубокому погружению в предмет способствуют подробная библиография, список нормативных правовых актов, а также словарь терминов и понятий. В содержательных блоках четко выделяются общая часть (теория, история, компаративистика, системный подход) и особенная часть (реальное состояние конкретных институций в нашей стране), что облегчает усвоение учебного материала.
  3. Особое внимание в своем учебнике автор уделяет государственному устройству и территориально-политической организации власти, что вполне объяснимо, поскольку Н.М. Добрынин - авторитетный специалист по федеративным отношениям и региональной политике, известный своими многочисленными публикациями по данной тематике. Государственно-территориальное устройство в учебных пособиях, посвященных государственному управлению, зачастую бывает представлено весьма схематично. В противовес этому в рассматриваемом курсе государственному устройству уделена целая глава, в которой подробно рассматриваются вопросы децентрализации государственного управления, разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти, особенности федеративного устройства как формы организации государственного управления, а также конституционные основы системы государственного управления в России.
  4. Едва ли не впервые в учебнике по государственному управлению делается попытка вычленить и рассмотреть системные аспекты государственно-территориального устройства. Федерализм характеризуется автором как диалектическое взаимодействие двух противоположных векторов развития - необходимости сохранения государственного начала и наличия у субъектов Федерации самостоятельного политического статуса. Первая тенденция предопределяет усиление унитарных начал, централизации в государстве, вторая ведет к увеличению объема полномочий регионов и децентрализации. Эффективная модель федеративных отношений должна примирять эти тенденции, приводить их к гармоническому единству. Система федерализма, по мнению Н.М. Добрынина, наделена следующими признаками:

Цель развития федеративной системы - это достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы. В работе рассматриваются как статические (структура), так и динамические (организация) характеристики федеративных систем. На основе понимания природы системных явлений автор исследует интегральные системные качества, характеризующие сущность целостных образований, среди которых: организованность, целостность, интегрированность, активность, устойчивость, связность, иерархичность, коррелятивность, фрактальность и инерционность. Подобное новаторство подходов, несомненно, будет способствовать углублению системного видения предмета исследования.

Государственное управление как научная дисциплина длительное время не находило должного развития в нашей стране. Однако современное государство не может существовать вне процессов, происходящих в стремительно изменяющемся мире. Оно должно учитывать новейшие достижения, опыт других стран в области государственного управления, а это крайне сложно сделать без разработки полноценной теории государственного управления, на что и нацелен учебный курс Н.М. Добрынина. Он имеет не только научное, но и прикладное значение в деле подготовки высококвалифицированных управленцев, так необходимых сегодня нашей стране. В работе объемно представлены теоретико-методологические положения, понятийный аппарат, приведен детальный разбор разных точек зрения на государственное управление, достаточно полно охарактеризованы его функции. Курс опирается на базовые принципы системного подхода, все явления рассматриваются в нем с точки зрения совместной работы звеньев, осуществляющих государственное управление, и связей между ними. Изложение материала позволяет без особых усилий осмыслить систему государственного управления, существующую сегодня в России, и сформулировать соответствующие выводы и предложения. В этой связи полагаем, что учебный курс Николая Михайловича Добрынина "Теория и практика государственного управления" будет нужным и востребованным в рамках той аудитории, к которой он обращен, что в конечном итоге позволит покончить с затянувшимся "системным бессилием" власти.