Мудрый Юрист

Полномочия органов по пресечению самовольного строительства

Кальгина Александра Александровна

Старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Одинцовского гуманитарного университета. Кандидат юридических наук. Специалист в области гражданского, предпринимательского, семейного права, а также международного частного права.

Родилась 6 ноября 1972 г. в г. Одинцове Московской области. В 1995 г. окончила МГЮА.

Имеет ряд научных публикаций: "Договор банковского счета: субъектный состав и ответственность за нарушение обязательств" (2004), "Отдельные правовые проблемы открытия банковского счета" (2005) и др.

Ильин Борис Владиславович

Юрисконсульт филиала N 66 Московской областной коллегии адвокатов. Специалист в области гражданского, жилищного, предпринимательского, коммерческого, торгового, корпоративного, акционерного, процессуального и трудового права. Имеет опыт преподавания правовых дисциплин.

Родился 27 апреля 1967 г. в г. Махачкале. В 1995 г. окончил Московскую государственную юридическую академию. Ведет дела в ВАС РФ и ВС РФ, защищает интересы лиц в различных судах.

Как известно, существует множество различных органов, контролирующих действия (и бездействия) владельцев недвижимости. Одни органы контролируют их в период строительства недвижимости (например, инспекция государственного архитектурно-строительного надзора), другие - в период владения недвижимостью, уже построенной (например, налоговые органы).

Помимо этого, в городах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации создаются органы, основной задачей которых является принятие мер по выявлению, профилактике и/или пресечению самовольного строительства на соответствующей территории (далее - органы по пресечению самовольного строительства).

Приведем несколько примеров создания таких органов в нашей стране <1>.

<1> Помимо приведенных примеров, органы по пресечению самовольного строительства действуют (или действовали) и в других городах: межведомственная комиссия по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых земельных участков, зданий, помещений, находящихся в муниципальной собственности, созданная в городе Балтийске Калининградской области; комиссия по вопросам самовольных построек Советского района Нижнего Новгорода и т.д.

Постановлением Правительства Москвы от 14 ноября 1995 г. N 916 "О мерах по пресечению самовольного строительства в Москве и усилению контроля за качеством проектной документации" <2> было решено создать в городе Москве (субъекте Российской Федерации) городскую комиссию по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых земельных участков, зданий, строений и сооружений. Во исполнение данного Постановления, премьер Правительства Москвы издал распоряжение от 10 ноября 1997 г. N 1215-РП "О создании городской Комиссии по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых под строительство земельных участков, зданий, строений и площадей" <3> (с изм. от 6 февраля 2001 г.), которым (помимо указания состава комиссии) утвердил Положение о Московской городской комиссии по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых под строительство земельных участков, зданий, строений и площадей;

<2> Вестник Мэрии Москвы. 1995. N 23.
<3> Там же. 1997. N 24.

Президиум Уфимского городского Совета Республики Башкортостан своим решением от 29 декабря 1999 г. N 7/28 "Об усилении контроля за строительством объектов в г. Уфе" <4> утвердил Положение о порядке рассмотрения вопросов по самовольно построенным и строящимся объектам на территории г. Уфы, Положение о работе административной комиссии по контролю за соблюдением законодательства в области градостроительства на территории г. Уфы, а также формы предписаний и протоколов "О правонарушениях в области строительства";

<4> Информация с официального сайта администрации городского округа г. Уфы Республики Башкортостан http://www.ufacity.info/ (см.: www.ufacity.info/Нормативные документы/Документы/Хозяйственная деятельность/Строительство/Ответственность за нарушение законодательства о капитальном строительстве).

мэр г. Саратова своим Постановлением от 29 июля 2004 г. N 397 "О городской комиссии по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых земельных участков на территории города" <5> (с изм. от 21 января 2005 г., 18 февраля 2005 г.) одновременно утвердил Положение о городской комиссии по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых земельных участков на территории города, а также состав этой комиссии;

<5> СПС "КонсультантПлюс" (http://www.consultant.ru).

Администрация г. Улан-Удэ приняла Постановление от 8 декабря 2004 г. N 613 "О создании МУ "Управление по контролю за муниципальным имуществом" <6> (в ред. от 1 февраля 2006 г.). Этим документом администрация города создала муниципальное учреждение "Управление по контролю за муниципальным имуществом г. Улан-Удэ".

<6> СПС "КонсультантПлюс" (http://www.consultant.ru).

Не секрет, что сейчас ситуация с самовольным строительством очень сложная. Во-первых, самовольное строительство буквально захлестнуло страну (многие физические и юридические лица осуществляют незаконное строительство и/или изменения объектов недвижимости; не редки случаи незаконного захвата чужих земель). Так, по словам начальника Объединения административно-технических инспекций Москвы, с начала 2006 г. в Москве было выявлено 690 объектов самовольного строительства, т.е. таких объектов, "по которым отсутствовали полный пакет документов или все необходимые согласования" <7>.

<7> Березина Е. Нелегальные стройки на грани вымирания // Московский бухгалтер. 2006. N 18.

Во-вторых, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, зачастую не в полной мере реализуют предоставленные им полномочия, в том числе права, предусмотренные ст. 7.1 КоАП РФ "Самовольное занятие земельного участка" (предусматривает наложение административного штрафа на юридические лица от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда) и ст. 9.5 КоАП РФ "Нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию" (за разные нарушения предусматривает наложение административного штрафа на юридические лица - от 50 до 200 минимальных размеров оплаты труда). Но сегодня этих мер недостаточно для пресечения действий лиц, осуществляющих самовольное строительство.

В-третьих, такое массовое распространение "самостроя" стало возможным вследствие отсутствия должного контроля, попустительства и/или даже преступных действий различных должностных лиц.

Однако несмотря на всю сложность ситуации, сложившейся с самовольным строительством, а также в отношении органов по пресечению самовольного строительства, практиков (включая владельцев недвижимости) интересуют два важнейших вопроса: какими полномочиями наделяются органы по пресечению самовольного строительства и соответствуют ли эти полномочия действующему законодательству?

Учитывая тот факт, что с деятельностью органов по пресечению самовольного строительства сталкиваются или могут столкнуться многие владельцы недвижимости (особенно в тех городах, где активно ведется строительство), именно на эти вопросы мы постараемся ответить и дать практические рекомендации.

Полномочия органов по пресечению самовольного строительства

Полномочия органов по пресечению самовольного строительства излагаются в соответствующих нормативных правовых актах по-разному. Так как эти нормативно-правовые акты готовятся на уровне города, то, как правило, полномочия рассматриваемых органов зависят не столько от знаний, сколько от фантазии их составителей и людей, по чьей инициативе они составляются. Но если обобщить все полномочия, указанные в нормативно-правовых актах городов Москвы, Уфы, Саратова и Улан-Удэ, то органы по пресечению самовольного строительства наделялись (или наделяются) правом:

а) принять решение о "признании объекта обладающим признаками самовольного строительства... и подлежащим сносу" (Москва);

б) принять решение о направлении инвестору (застройщику) "предложения о добровольном сносе самовольно возведенного объекта или его части, восстановлении (рекультивации) территории, в случае уничтожения зеленых насаждений при ведении самовольного строительства - компенсации утраченных насаждений... с установлением срока выполнения работ" (Москва);

в) требовать от лица, осуществившего (по мнению соответствующего органа) самовольную постройку, снести ее (Москва, Саратов);

г) принять решение о сносе самовольной постройки (Москва) или (в случаях, когда сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан) принять решение "О необходимости сноса самовольной постройки" (Уфа);

д) наложить на виновных лиц штраф от 10 до 750 минимальных размеров оплаты труда (Уфа) за:

"самовольное строительство на отведенных земельных участках";

"проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов без соблюдения установленных законом или правовыми актами требований";

"самовольное занятие земельных участков и строительство на них зданий, пристроев к ним, гаражей и иных сооружений";

е) предъявлять в суды:

иски "В защиту муниципальной собственности" (Улан-Удэ);

иски "О сносе самовольной постройки" (Саратов);

иски "Об освобождении самовольно занимаемого земельного участка" (Москва);

иски "О признании объектов (части объектов) самовольной постройкой, их сносе и восстановлении (рекультивации) территории строительства за счет средств застройщика, осуществившего самовольное строительство" (Москва);

иски "О признании недействительным зарегистрированного права собственности по объектам (части объектов) самовольного строительства/реконструкции" (Москва).

Такие действия органов по пресечению самовольного строительства, как направление на рассмотрение соответствующих инстанций предложений "об отмене разрешений на строительство объектов недвижимости" (Саратов); направление "в органы прокуратуры и внутренних дел для решения вопросов о принятии мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности" (Улан-Удэ); направление в администрацию города "предложения по прекращению земельно-правовых отношений с пользователями земельных участков, используемых с нарушением установленного порядка", или "предложения по расторжению договоров аренды с арендаторами (пользователями) зданий и строений, строительство (реконструкция) которых ведется с нарушением установленного порядка" (Саратов) и подобные им не указаны нами среди полномочий по той причине, что окончательное решение в таких случаях зависит не от органов по пресечению самовольного строительства, а от других органов. Рассмотрение же полномочий других органов выходит за рамки настоящей статьи.

Не будет рассмотрено нами и принятие решений "О возможности признания права собственности" (на самовольную постройку) "за администрацией города с компенсацией затрат лицу, осуществившему постройку" (Уфа), так как это не является мерой административного воздействия, а представляет собой действия гражданско-правового характера.

Принятие решения "О возможности сохранения завершенного строительством/реконструкцией объекта" (Москва); или принятие решения "О возможности предоставления земельного участка лицу, осуществившему постройку, при условии признания в установленном порядке прав собственности на строения и приведения построенных и строящихся зданий, сооружений в соответствие строительным нормам и правилам" (Уфа); или требование от лиц, осуществивших самовольную постройку, "устранить причины, определяющие" постройку "как самовольную" (Саратов), не только не являются мерами административного воздействия, но, наоборот, направлены на узаконивание прав лица на соответствующую постройку или земельный участок, а в ряде случаев еще и устраняют "угрозу жизни и здоровью граждан" (абз. 2 п. 3 ст. 222 ГК РФ). Указанные в настоящем абзаце решения и требования органов по пресечению самовольного строительства не нарушают прав владельцев самовольных построек и/или недвижимости и поэтому также не будут предметом рассмотрения.

При таком обилии вышеуказанных полномочий становится очевидным: важно знать не весь список полномочий органов по пресечению самовольного строительства, а то, какие из этих полномочий соответствуют закону, а какие нет. Ведь в случае несоответствия какого-либо полномочия закону владелец недвижимости сможет защитить себя и свою собственность от неправомерных действий органов по пресечению самовольного строительства. Поэтому мы переходим ко второму вопросу: соответствуют ли эти полномочия действующему законодательству?

Рассмотрим вышеуказанные полномочия органов по пресечению самовольного строительства, разделив их на два самостоятельных блока:

административные полномочия: совершение действий по сносу самовольно возведенного объекта (принятие решения о признании объекта обладающим признаками самовольного строительства; принятие решения о направлении инвестору и/или застройщику предложения о добровольном сносе; требование от лица, осуществившего самовольную постройку, снести ее; принятие решения о необходимости сноса самовольной постройки; принятие решения о сносе самовольной постройки) и наложение на виновных лиц штрафа;

процессуальные полномочия: предъявление в суды исков (в защиту муниципальной собственности; о сносе самовольной постройки; об освобождении самовольно занимаемого земельного участка; о признании объекта самовольной постройкой, его сносе и восстановлении территории строительства за счет средств застройщика, осуществившего самовольное строительство; о признании недействительным зарегистрированного права собственности по объектам самовольного строительства/реконструкции).

Соответствие закону административных полномочий органов по пресечению самовольного строительства

Учитывая число конкретных полномочий, включенных в блок административных полномочий, а также то, что в каждом месте, где созданы органы по пресечению самовольного строительства, эти полномочия регулируются по-разному, мы не станем рассматривать их по отдельности. На примере столичных органов по пресечению самовольного строительства (Московской городской комиссии по пресечению самовольного строительства и окружных комиссий по рассмотрению фактов самовольного строительства <8>) рассмотрим две важнейшие особенности административных полномочий органов по пресечению самовольного строительства.

<8> Постановлением Правительства Москвы от 23 мая 2006 г. N 333-ПП "Об организации работы органов исполнительной власти города Москвы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы" (Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 33) Московская городская комиссия по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых под строительство земельных участков, зданий, строений и площадей (упомянутая в самом начале статьи) была переименована в городскую комиссию по пресечению самовольного строительства, и, кроме этого, Постановлением Правительства Москвы от 8 ноября 2005 г. N 875-ПП "О внесении изменений в Постановление Правительства Москвы от 20 апреля 2004 г. N 240-ПП" (Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 67) был создан новый орган: окружные комиссии по рассмотрению фактов самовольного строительства.

Первая особенность состоит в правовом положении органа по пресечению самовольного строительства. Определяется это очень просто, а именно: входит ли данный орган в структуру органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Важность правового положения объясняется тем, что если орган по пресечению самовольного строительства не входит в структуру органов исполнительной власти субъекта РФ, то его права отличаются от прав исполнительной власти и он не вправе совершать те действия, на которые закон уполномочил органы исполнительной власти.

Так, в соответствии с п. 4 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9> структура исполнительных органов государственной власти субъекта России определяется высшим должностным лицом субъекта РФ. Мэр города Москвы (высшее должностное лицо города федерального значения - субъекта РФ) своим Указом от 30 декабря 2003 г. N 103-УМ "Об органах исполнительной власти города Москвы" (с изм. от 31 октября 2005 г.) <10>, изданном, как прямо сказано в тексте данного Указа, "в соответствии с частью 4 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ", определил структуру исполнительных органов государственной власти города Москвы. Но ни Московская городская комиссия по пресечению самовольного строительства, ни окружные комиссии по рассмотрению фактов самовольного строительства в данном Указе мэра г. Москвы не упомянуты. Значит, эти два столичных органа по пресечению самовольного строительства не входят в структуру органов исполнительной власти г. Москвы и, как следствие, они не могут совершать действия, которые уполномочены совершать органы исполнительной власти г. Москвы.

<9> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<10> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 4.

В частности, п. 9 ст. 61 Закона г. Москвы от 3 марта 2004 г. N 13 "Об основах градостроительства в городе Москве" <11> (далее - Закон N 13) предоставляет Правительству Москвы право признать градостроительный объект или часть градостроительного объекта (при соблюдении определенных условий) самовольной постройкой. На первый взгляд напрашивается вывод, что столичные органы по пресечению самовольного строительства, действующие на основании Постановления Правительства Москвы от 23 мая 2006 г. N 333-ПП "Об организации работы органов исполнительной власти города Москвы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы" <12> (изданного, как видно из его содержания, "в соответствии со... статьями 60 и 61" Закона N 13), вправе признать объект обладающим "признаками самовольного строительства".

<11> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 24.
<12> Там же. 2006. N 33.

Однако такой поспешный вывод ошибочен, ведь Закон N 13 дает право признать градостроительный объект самовольной постройкой только Правительству Москвы. Правительство же не может передать данное право столичным органам по пресечению самовольного строительства, которые не входят в структуру органов исполнительной власти г. Москвы. Из этого сам собой напрашивается вывод: столичные органы по пресечению самовольного строительства не вправе признавать самовольной постройкой градостроительный объект или часть градостроительного объекта.

Вторая особенность вытекает из названия "административные полномочия" органов по пресечению самовольного строительства. Так как эти полномочия являются административными, то они должны:

соответствовать нормам административного права;

осуществляться по принципу: запрещено все то, что не разрешено законом.

В качестве примера мы проанализируем право столичных органов по пресечению самовольного строительства принимать решение "О сносе самовольной постройки", указанное в п. 2.2.3 приложения 1 к Постановлению Правительства Москвы от 23 мая 2006 г. N 333-ПП "Об организации работы органов исполнительной власти города Москвы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы" (далее - Постановление N 333-ПП).

Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) в п. 1 ст. 1.1 установил: "Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях". Значит, право столичных органов по пресечению самовольного строительства принимать решение о сносе самовольной постройки (являющееся административной мерой наказания за самовольное строительство) будет соответствовать приведенной норме КоАП РФ только при одновременном соблюдении следующих условий: подобное право должно быть предусмотрено федеральным законом или законом города Москвы, принятым в соответствии с КоАП РФ.

Следовательно, право столичных органов по пресечению самовольного строительства принимать решение о сносе самовольной постройки в административном порядке предусмотрено не федеральным законом и даже не законом города Москвы, а подзаконным актом - Постановлением N 333-ПП.

Что касается п. 9 ст. 61 Закона N 13, то в данном случае он не применим, поскольку он никому не предоставляет права принимать решение о сносе самовольной постройки. Данная норма Закона N 13 лишь установила, что самовольные постройки "подлежат сносу" (без указания на административный порядок такого сноса) "или изменениям, которые полностью устранят" допущенные при их создании нарушения, определив, что эти нарушения "подлежат устранению за счет лиц, признанных виновными в создании самовольной постройки" (устранить нарушения можно, например, получив необходимые разрешения, которые не были получения при создании недвижимого имущества).

Заметим, что если бы Закон N 13 и предоставлял Правительству Москвы (или иному органу) право принимать решение о сносе самовольной постройки, то в этом случае Закон N 13 был бы принят не в соответствии с КоАП РФ, а в нарушение последнего. Ведь КоАП РФ (в частности в гл. 9, посвященной административным правонарушениям в промышленности, строительстве и энергетике) не говорит о возможности сноса зданий в административном порядке.

Столичные органы по пресечению самовольного строительства (несмотря на то, что они не входят в структуру органов исполнительной власти Москвы) все же являются муниципальными органами и действуют в пределах полномочий, предоставленных им по принципу: запрещено все то, что не разрешено законом. Учитывая, что в настоящее время нет закона (федерального или соответствующего федеральному), прямо разрешающего им принимать решение о сносе самовольной постройки, столичные органы по пресечению самовольного строительства не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки.

В пользу сделанного вывода говорит и то, что вопрос сноса зданий регулируется не нормами административного права, а нормами гражданского права (точнее, ст. 222 ГК РФ "Самовольная постройка" и ст. 235 ГК РФ "Основания прекращения права собственности"). Это означает возможность требовать сноса здания только путем предъявления иска в суд, что соответствует ч. 3 ст. 35 Конституции РФ и подтверждается обширной судебной практикой.

Так, Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 сентября 2000 г. N 1288/00 <13> был удовлетворен встречный иск администрации г. Ростова-на-Дону об обязании ООО "Дискус" снести самовольную постройку на основании п. 2 ст. 222 ГК РФ.

<13> Вестник ВАС РФ. 2000. N 12.

Несмотря на очевидность сказанного о второй особенности административных полномочий, в судебной практике встречаются случаи, когда суд фактически признает административные действия органа по пресечению самовольного строительства правомерными. Речь идет не о тех случаях, когда орган по пресечению самовольного строительства обратился в суд с требованием к лицу, осуществившему (по его мнению) самовольную постройку (как было, к примеру, в таком известном случае, как дело о сносе "Europa House" в Москве <14>). Имеются в виду ситуации, когда владелец недвижимости не стал дожидаться, пока орган по пресечению самовольного строительства обратится в суд с иском, а сам обратился в суд, чтобы оспорить правомерность административных действий и/или решений органа по пресечению самовольного строительства.

<14> См.: Филатов А. Europa House могут снести // Ведомости. 2006. N 35 (1562).

Так, ООО "Высотка-1" (далее в данном примере - заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным решения Московской городской комиссии "по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых под строительство земельных участков, зданий, строений и площадей" (далее в данном примере - Комиссия) в части обязания заявителя снести в 2-недельный срок строение по Котельнической набережной, д. 1/15, к. В, стр. 5, 6 в г. Москве. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении требования заявителю было отказано. Постановлением ФАС Московского округа от 8 сентября 2004 г. N КА-А40/7731-04 <15> акты судов первой и второй инстанций были оставлены без изменения, а кассационная жалоба заявителя - без удовлетворения. Таким образом, суд пришел к выводу, что решение Комиссии в части обязания заявителя снести в 2-недельный срок принадлежащее ему строение правомерно.

<15> СПС "КонсультантПлюс".

Причин такого исхода судебного спора три. Первая причина состоит в неверном обосновании заявителем своего требования о признании недействительным решения Комиссии (не так, как это сделано в настоящей статье).

Вторая причина - неправильное истолкование норм права судом. В рассматриваемом примере Федеральный арбитражный суд Московского округа, с одной стороны, справедливо согласился с выводом суда первой инстанции о том, что "решение о сносе может быть принято только судом", а, с другой стороны, фактически признал правомерность действий Комиссии и соответствие их действующему законодательству.

Что касается третьей причины, то она кроется в фактических обстоятельствах дела, которые заключаются в следующем. Заявитель имел на праве собственности два одноэтажных металлических строения, но в ходе проведенной им реконструкции указанных объектов возвел двухэтажное здание. То есть на месте ранее существовавших двух строений, принадлежащих заявителю, возведено новое строение, право собственности на которое заявителем оформлено не было. А поскольку заявитель не смог подтвердить свое право собственности на новое строение, то он не сумел доказать суду, что решение Комиссии нарушает его гражданские права и охраняемые законом интересы (ч. 1 ст. 13 ГК РФ, п. 3 ст. 201 АПК РФ). Именно последнее и повлекло принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

О процессуальных полномочиях органов по пресечению самовольного строительства

На примере столичных органов по пресечению самовольного строительства рассмотрим только вопрос о наличии у них права на обращение в суд (права на предъявление иска).

Право столичных органов по пресечению самовольного строительства предъявлять иски в суды указано в Постановлении N 333-ПП (п. 2.2.3 приложения 1 и п. 2.2.3 приложения 3). Однако это не имеет правового значения, поскольку ст. 125 ГК РФ предусматривает возможность выступать в суде от имени субъекта Российской Федерации (в данном случае города Москвы) органам государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Применительно к городу Москве такими органами являются Правительство Москвы и мэр Москвы. Столичные органы по пресечению самовольного строительства не входят в структуру органов исполнительной власти города Москвы. Поэтому они не вправе выступать в суде от имени города Москвы (у них нет права на предъявление исков, указанных в Постановлении N 333-ПП).

Но если столичные органы по пресечению самовольного строительства не имеют права выступать в суде от имени города Москвы, так есть ли орган, которому такое право предоставлено (по искам, указанным в блоке процессуальных полномочий)? Да. В настоящее время таким правом обладают сразу два органа:

префектура административного округа, являющаяся территориальным органом исполнительной власти г. Москвы, подведомственным Правительству Москвы, и принимающая "необходимые меры к сносу самовольных построек на территории округа с правом обращения в суды" (п. 2.2.2.21 приложения 3 к Постановлению Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. N 981-ПП "Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов" (с изм. от 7 ноября 2006 г.) <16>). Сказанное подтверждается и судебной практикой (см.: Постановление ФАС Московского округа от 6 марта 2006 г. N КГ-А40/868-06 <17>);

<16> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 1.
<17> СПС "КонсультантПлюс".

комитет государственного строительного надзора г. Москвы, который "имеет право представлять в арбитражных судах, судах общей юрисдикции и иных судебных... органах, созданных в соответствии с федеральным законодательством, интересы города Москвы и Комитета", а также "выступать истцом в судах по вопросам, отнесенным к его компетенции, в том числе по объектам самовольного строительства" (п. 1.9 и 4.1.18 приложения к Постановлению Правительства Москвы от 2 мая 2006 г. N 311-ПП "Об утверждении Положения о Комитете государственного строительного надзора города Москвы" <18>). Такого же мнения придерживаются и некоторые суды (см.: Постановление ФАС Московского округа от 23 мая 2006 г. N КГ-А40/4099-06 <19>).

<18> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 32.
<19> СПС "КонсультантПлюс".

Тот факт, что столичные органы по пресечению самовольного строительства не обращаются в суды с исками, указанными в Постановлении N 333-ПП, на наш взгляд, лишний раз доказывает правильность сказанного нами по вопросу процессуальных полномочий столичных органов по пресечению самовольного строительства.

Общие выводы и практические рекомендации

Учитывая то, что в нашей стране распространена практика создания контролирующего органа, для решения конкретной проблемы можно предположить, что органы по пресечение самовольного строительства будут создаваться и в других субъектах страны. По крайней мере, такие предложения имеют место. Например, в статье "О ситуации с соблюдением прав граждан при ведении строительства жилого фонда" <20> Уполномоченный по правам человека в Самарской области И.А. Скупова говорит: "Как показывает практика, действенных мер по пресечению незаконного строительства практически нет. В соответствии с действующим законодательством застройщик, ведущий незаконное строительство, подлежит административной ответственности. Застройщик, как правило, добросовестно оплачивает наложенные административные штрафы и продолжает вести незаконное строительство. <...> Действующие меры административного воздействия на застройщиков, ведущих незаконное строительство, явно недостаточны для его пресечения. <...> Учитывая актуальность проблем... считаю необходимым следующее: <...> Органам местного самоуправления на территории Самарской области рассмотреть вопрос о создании комиссий по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых под строительство земельных участков, изучив опыт работы данных комиссий в других субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации (города Москва, Саратов, Уфа)".

<20> Волжская Коммуна. 2005. 12 марта.

В то же время существует и обратная тенденция. Имеется в виду то, что некоторые органы по пресечению самовольного строительства прекратили свое существование:

в Уфе отменено решение Президиума Уфимского городского Совета Республики Башкортостан, согласно которому при Главном управлении архитектуры и градостроительства была сформирована административная комиссия по контролю за соблюдением законодательства в области градостроительства <21>;

<21> См.: решение Президиума Уфимского городского Совета Республики Башкортостан от 20 февраля 2002 г. N 29/5 "Об отмене решения Президиума Уфимского городского Совета N 7/28 от 29 декабря 1999 г. "Об усилении контроля за строительством объектов в г. Уфе" // СПС "КонсультантПлюс".

в Саратове признано утратившим силу постановление мэра города Саратова, которым была создана городская комиссия "по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых земельных участков на территории города" <22>.

<22> См.: Постановление мэра города Саратова от 4 июля 2006 г. N 229 "О признании утратившими силу Постановлений мэра города от 29 июля 2004 года N 397, от 21 января 2005 года N 15 и от 18 февраля 2005 года N 59" // СПС "КонсультантПлюс".

В определенной степени, ликвидация органов по пресечению самовольного строительства является показателем "искусственного" создания органов по пресечению самовольного строительства и отсутствия у них реальных правомочий (соответствующих федеральному законодательству). Вместе с тем оценить, как в дальнейшем будет складываться ситуация с органами по пресечение самовольного строительства (будут ли они создаваться в других городах или, наоборот, их число будет сокращаться), довольно трудно.

С учетом изложенного в настоящей статье материала наши рекомендации таковы.

Во-первых, если вам пришлось столкнуться с тем, что орган по пресечению самовольного строительства принял решение и/или выдал предписание в отношении вашего здания (дома), то можно избрать либо активную защиту (путем обращения в суд с заявлением о признании соответствующего решения и/или действия недействительным), либо пассивную оборону (защищать свои права после того, как уполномоченный орган предъявит вам иск в судебном порядке).

Помимо этого, не нужно забывать: в настоящее время действия органов по пресечению самовольного строительства, направленные на снос зданий в административном порядке, подпадают под действие ст. 19.1 КоАП РФ (самоуправство), а в случае сноса недвижимого имущества без судебного решения они будут подпадать уже под действие ст. 330 УК РФ:

"Статья 330. Самоуправство

  1. Самоуправство, т.е. самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку совершение каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, если такими действиями причинен существенный вред, -

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев.

  1. То же деяние, совершенное с применением насилия или с угрозой его применения, -

наказывается ограничением свободы на срок до трех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет".

Во-вторых, перед совершением сделки по приобретению недвижимости спрашивайте у продавца документы, подтверждающие, что приобретаемая вами недвижимость не является самовольной постройкой. Кроме того, обязательно проверяйте эти документы и требуйте передачи их вам (к примеру, после совершения сделки) по передаточному акту или иному документу о передаче, подписываемому участниками сделки. Это, как минимум, может избавить вас от ненужного "общения" с органами по пресечению самовольного строительства, и, как максимум, защитить вас от приобретения самовольной постройки (которую суд может обязать вас снести).

В-третьих, если принадлежащая вам постройка является самовольной, не думайте, что государственная регистрация права собственности на эту постройку послужит надежной защитой ваших прав на нее (владельцы "самостроя" зачастую стремятся всеми правдами, а чаще "неправдами" зарегистрировать право собственности на объект самовольного строительства, полагая, что это решает все проблемы с этим объектом).

Учтите, что Президиум ВАС РФ в своем Постановлении от 27 февраля 2006 г. N 13460/05 <23> дал однозначное и исчерпывающее разъяснение: "Возведение объекта, являющегося самовольной постройкой, не влечет приобретения права собственности на этот объект, вне зависимости от того, произведена ли государственная регистрация права или нет". А это означает, что выданное Федеральной регистрационной службой свидетельство о праве собственности (на самовольно возведенный объект) не защитит вас от судебного решения, которым указанный в свидетельстве объект будет признан самовольной постройкой, со всеми вытекающими последствиями.

<23> Вестник ВАС РФ. 2006. N 7.