Мудрый Юрист

К вопросу о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации

Гомбожапов О.С., аспирант кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.

Категория "полнота государственной власти" означает "государственную власть, ничем не ограниченную" <1>. Указанная категория обычно употребляется в юридической литературе при упоминании принципа разделения властей. По общему правилу теория разделения властей "заключается в разделении компетенций и функций между органами государственной власти, каждый из которых контролирует другие. Ни одна ветвь власти не может осуществлять полномочия, предоставленные другой ветви" <2>. И в этом смысле под полнотой государственной власти понимается триединство ветвей власти <3>.

<1> Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000. С. 193.
<2> Федерализм: Энциклопедия. М.: Изд-во МГУ, 2000. С. 411.
<3> При этом употреблять понятие "триединство" власти применительно к полноте государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо с учетом специфики организации судебной системы в Российской Федерации.

С другой стороны, не следует упускать из виду тот факт, что государственная власть в федеративном государстве, помимо разделения на три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную, разделяется между Федерацией и ее субъектами путем разграничения их компетенций (предметов ведения).

Конституция РФ закрепляет предметы ведения РФ и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Несмотря на всю свою значимость для теории и практики, категория полноты государственной власти субъектов РФ оставалась без должного внимания ученых-правоведов. Для выяснения содержания указанной категории необходимо прежде рассмотреть вопрос о природе государственной власти субъектов РФ. На него нет однозначного ответа в отечественной правовой науке.

Так, по мнению проф. В.Е. Чиркина, в Российской Федерации "...следует различать государственную власть Федерации, которая распространяется на всю территорию государства... и, следовательно, действует во всех частях государства, всех субъектах Федерации (иное просто невозможно), и собственную власть субъекта Федерации, которая производна от данного территориального коллектива... Это не государственная власть... Собственная власть субъекта Федерации является публичной, негосударственной властью, но имеющей некоторые политические и государственные элементы... Это ограниченная публичная квазиполитическая власть" <4>.

<4> См.: Чиркин В.Е. О публичной власти (Постановка проблемы) // Государство и право. 2003. N 10. С. 13. См. также: Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. N 7. С. 5 - 9.

Не соглашаясь с мнением проф. В.Е. Чиркина, хотелось бы обратить внимание на следующие обстоятельства.

Во-первых, государственная власть в Российской Федерации едина. Единство государственной власти, с одной стороны, напрямую вытекает из принципа народовластия, провозглашенного в ст. 3 Конституции: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления". Из этого следует, если власть народа - публичная власть, то всякая публичная власть принадлежит народу РФ. С другой стороны, единство государственной власти вытекает из единства государства (а правовая конструкция государства не предполагает обратного). Иными словами, в одном государстве с единственным источником власти и носителем суверенитета не может быть нескольких государственных властей.

Во-вторых, народ осуществляет государственную власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Согласно ст. 10 и 11 Конституции РФ органы государственной власти делятся на законодательные, исполнительные и судебные, с одной стороны, и на органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации - с другой. "Каждый орган государства представляет, в пределах своей компетенции, государственную власть. Возможно поэтому разделение компетенций, но не разделение власти. Наряду с множественностью органов существует всегда лишь единая государственная власть" <5>.

<5> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2004. С. 482 - 483.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в субъектах РФ всю полноту государственной власти, принадлежащую им в соответствии со ст. 73 Конституции, осуществляет многонациональный народ РФ непосредственно и через законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти субъектов РФ, образуемые последними самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Вместе с тем в научных исследованиях население (народ) субъекта РФ называют источником власти в этом субъекте. Этот подход нашел отражение и в конституционной практике. Так, ст. 2 Конституции Республики Адыгея <6> закрепляет положение о том, что власть в Республике Адыгея принадлежит ее многонациональному народу. Или, к примеру, ст. 4 Устава города Москвы <7> устанавливает: "Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством...". Сходные по смыслу положения содержатся во всех конституциях и уставах субъектов РФ. В то же время Конституция РФ не предполагает какого-либо иного источника власти в государстве, а следовательно, и в субъектах РФ, помимо многонационального народа. Разумным объяснением такой правовой конструкции, на наш взгляд, представляется следующее.

<6> Конституция Республики Адыгея (с изменениями от 19 сентября 2000 г., 12 ноября 2000 г., 15 декабря 2000 г., 7 мая 2001 г.).
<7> Устав города Москвы (с изменениями от 24 июня 1998 г., 12 июля 1999 г., 12 июля 2000 г., 13 июля 2001 г., 6 ноября 2002 г., 19 марта, 22 октября 2003 г., 14 июля 2004 г., 15 февраля 2006 г.).

Многонациональный народ Российской Федерации как единственный источник власти представляет собой единство населения всех субъектов РФ. Таким образом, с одной стороны, власть в субъектах РФ осуществляется многонациональным народом России, а с другой стороны, в каждом отдельном субъекте РФ власть осуществляется составной частью многонационального народа Российской Федерации - населением субъекта РФ. И в этом смысле население субъекта РФ, безусловно, является его источником власти. В то же время при рассмотрении такой конструкции не следует ее отрывать от более общей - народовластия в РФ. В противном случае это может привести нас к существенным недоразумениям.

Еще одним распространенным утверждением является отождествление государственной власти и суверенитета. Так, по мнению С.М. Шахрая, "признание по смыслу статьи 73, а также частей 1 и 2 статьи 3, частей 2 и 3 статьи 5, частей 2 и 3 статьи 11, статей 67, 71, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации наличия у субъектов Российской Федерации ограниченного суверенитета, понимаемого как вся полнота государственной власти, не означает умаления или разделения суверенитета Российской Федерации, а является необходимым признаком федеративного государства и федеративной организации государственной власти... будучи непосредственным участником процесса разработки проекта новой Конституции России, считаю возможным утверждать, что категория "всей полноты государственной власти" субъектов Федерации вне предметов ведения и полномочий Российской Федерации была сформулирована как синонимичная замена понятию "суверенитет" <8>.

<8> См.: Шахрай С. Федерализм: образ действий и образ мыслей // http://www.kazanfed.ru/actions/konfer8/26/.

Сходную позицию выражает Президент Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев: "Если Конституция России признает республики государствами, то, следовательно, тем самым признается и их суверенитет. Пусть в рамках существующих полномочий, пусть ограниченный, но тем не менее суверенитет... Федерация опирается именно на принцип разделенного суверенитета. По-другому и быть не может. Раз в Татарстане мы сами несем ответственность за благополучие территории, следовательно, в рамках своих полномочий мы самостоятельны, суверенны..." <9>.

<9> См.: Михайлов Д. Железные аргументы Минтимера Шаймиева // Российская газета. 2000. 26 августа.

Поскольку Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, то логично предположить, что субъекты РФ, по смыслу положений Конституции РФ, не обладают суверенитетом, даже ограниченным. Еще в начале XX в. А.С. Ященко, совершенно обосновано, по нашему мнению, критикуя теорию разделения суверенитета, указал: "Суверенитет как верховенство и юридическая полнота власти по самому своему понятию не может быть делим... В сущности, теория делимости суверенитета смешивает суверенитет с властью, принадлежащей отдельным государственным органам, и из того факта, что разными органами отправляются различные функции власти, она делает неправильное заключение о разделенности самого суверенитета" <10>. Соглашаясь с автором, отметим, что категория "полнота государственной власти" в сущности своей является понятием другого рода, нежели "суверенитет", поэтому их смешение и отождествление заслуживают критической оценки.

<10> Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912. С. 386 - 387. См. об этом также: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2004. С. 466 - 470.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <11>, подтвердила отсутствие суверенитета у субъектов Федерации: "Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации". Конституционный Суд также указал, что признанием того, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, не затрагивается вся полнота государственной власти, которой они - в силу ст. 5, 73 и 76 Конституции Российской Федерации - обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

<11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.

При этом "сохранение в конституциях положения о республике как суверенном государстве - даже с оговоркой, что ее суверенитет выражается в обладании всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, - противоречит Конституции Российской Федерации..." <12>.

<12> Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О "По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации" // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2001 год. Текст Определения официально опубликован не был.

Итак, решение вопроса о суверенитете в РФ в современной правовой практике РФ является однозначным и опирается на официальное и окончательное толкование Конституции РФ. Результатом этому послужило приведение конституций республик в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Например, если согласно прежней редакции Конституции <13> Республика Башкортостан конституировалась в качестве демократического правового суверенного государства в составе Российской Федерации, суверенитет которого выражался в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, то после принятия изменений в 2002 г. <14> вместо существовавшего ранее положения о суверенитете закрепляется, что "Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан".

<13> Конституция Республики Башкортостан (в ред. Закона Республики Башкортостан от 03.11.2000 N 94-з "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан").
<14> Конституция Республики Башкортостан (в ред. Закона Республики Башкортостан от 03.12.2002 N 369-з "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан").

Аналогично этот вопрос решен в Конституциях Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Республики Карелия, Республики Коми, Удмуртской Республики, Чувашской Республики и др.

Однако не все республики привели свои конституции в соответствие с Конституцией РФ. Статья 1 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) <15> закрепляет суверенитет Республики Саха (Якутия), который "означает меру ее самостоятельности в обеспечении своего экономического, социального и культурного развития и обладание ею всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия)". Сходные положения содержатся в Конституции Республики Татарстан и Конституции Чеченской Республики <16>.

<15> Конституция Республики Саха (Якутия) (в ред. Закона Республики Саха (Якутия) от 10.07.2003 40-З N 81-III "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)").
<16> Конституция Республики Татарстан (в редакции Закона Республики Татарстан от 14.03.2005 N 55-ЗРТ "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан"); Конституция Чеченской Республики (принята 23 марта 2003 года).

Итак, суверенитет не следует смешивать или отождествлять с полнотой государственной власти субъектов РФ, которую многонациональный народ РФ осуществляет непосредственно и через законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти субъектов РФ.

Конституция РФ, устанавливая обладание субъектами РФ всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяет объем государственной власти, который осуществляется субъектами. Иными словами, ст. 73 Конституции РФ устанавливаются пределы полномочий субъектов РФ.

Эти полномочия можно разделить на две группы:

Важно обратить внимание на то обстоятельство, что полнота государственной власти субъектов РФ - это не только совокупность властных полномочий, но и ответственность за их реализацию. Субъекты РФ должны обладать полномочиями, которые в силу природы вещей должны осуществляться на уровне субъектов РФ, а также полномочиями, которые они осуществляют намного эффективнее, чем Федерация. Критерием отыскания такого баланса служит принцип достаточности, последовательная реализация которого - задача любого федеративного государства.

Полнота государственной власти субъектов РФ выражается в том, что республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты в соответствии с изданными федеральными законами. Строго говоря, законодателем субъекта РФ осуществляется наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые по собственному предмету ведения, имеют приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает всех правоприменителей, в том числе суды, применить закон субъекта Российской Федерации, а не федеральный закон <17>.

<17> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О "По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации" // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2001 год. Текст Определения официально опубликован не был.

Следовательно, наличие у субъектов РФ своих конституций или уставов и своего законодательства является правовой формой реализации полноты государственной власти субъектов РФ. Однако для реализации полноты государственной власти субъектов РФ одного закрепления полномочий в нормативных актах недостаточно. Помимо формализации полномочий необходимо их гарантированное осуществление, реализация, но это уже предмет отдельного исследования.

На основании вышеизложенного полагаем, что для выделения полноты государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в качестве одного из принципов российского федерализма, учитывая его неразрывную связь и единство с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, есть все основания. Очевидно, поэтому в докладе рабочей группы Президиума Государственного Совета Российской Федерации "О совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации" <18> полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации названа в качестве основополагающего принципа российского федерализма.

<18> См.: http://www.president.kremlin.ru/text/stcdocs/2004/06/76518.shtml.

Таким образом, если как конституционный принцип федерализма полнота государственной власти субъектов РФ воплощает сущностный элемент механизма разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, то как пределы полномочий субъектов РФ - определяет их общую совокупность.