Мудрый Юрист

Правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации и иных должностных лиц исполнительных органов местного самоуправления (на примере Хабаровского края)

Чащина С.И., главный специалист Федеральной регистрационной службы по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. является не только весьма значительным этапом в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти в целом, но и важным этапом в проведении реформы местного самоуправления. С принятием Закона существенно изменились система законодательства о местном самоуправлении, система муниципальных правовых актов, расширены нормотворческие возможности населения муниципальных образований и муниципальных органов.

Указанным Законом в систему муниципальных правовых актов включены (ч. 1 ст. 43): постановления и распоряжения главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной администрации; постановления и распоряжения иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Среди названых правовых актов наиболее значимыми для регулирования общественных отношений являются правовые акты главы муниципального образования и главы администрации муниципального образования.

В соответствии с ч. 4 ст. 43 Закона глава муниципального образования издает: постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если он является председателем представительного органа муниципального образования; постановления и распоряжения по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, в случае, если он является главой местной администрации; распоряжения по вопросам организации работы местной администрации в случае, если он является главой местной администрации. Федеральный закон не подразделяет акты главы муниципального образования на нормативные и ненормативные, выделяя только две формы актов: постановления и распоряжения. Исходя из положений теории права, можно сделать вывод, что собственно нормативными актами из вышеназванных следует назвать только постановления главы муниципального образования по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, в случае, если он является главой местной администрации. Все иные акты являются так называемыми внутренними актами и регламентируют правоотношения внутри, с одной стороны, представительного органа, с другой - администрации муниципального образования. Такие акты могут быть как нормативными, так и ненормативными, но их действие ограничено рамками указанных органов.

Законом Хабаровского края "О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц самоуправления в Хабаровском крае" по предметам своего ведения выборные должностные лица местного самоуправления - главы муниципальных образований - вправе принимать постановления и издавать распоряжения. Постановления глав муниципальных образований принимаются в случаях, когда необходимо издать нормативный акт по основным вопросам, относящимся к ведению указанного должностного лица. Распоряжения глав муниципальных образований издаются по оперативным вопросам и для организации исполнения решений представительных органов и постановлений глав муниципальных образований (ст. 3) <1>. Согласно нормам Устава сельского поселения "Село Иннокентьевка" Нанайского муниципального района Хабаровского края глава сельского поселения, являющийся главой администрации, издает "правовые акты" и "распоряжения по вопросам организации работы администрации сельского поселения" (ч. 1 ст. 32) <2>. В Уставе муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре предусмотрено, что "наименование правовых актов, принимаемых главой города, - постановления и распоряжения" (ч. 1 ст. 34) <3>. Устав Вяземского муниципального района Хабаровского края определяет, что глава муниципального образования, являющийся главой администрации, издает в пределах своих полномочий: постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий; распоряжения по вопросам организации работы администрации (ч. 1 ст. 32) <4>. Аналогично именуются и акты главы Комсомольского муниципального района Хабаровского края <5>. Согласно нормам Устава Советско-Гаванского муниципального района глава муниципального района в пределах своей компетенции принимает правовые акты - постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального района предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также органами местного самоуправления и гражданами. Постановления принимаются в случаях издания главой муниципального района нормативного правового акта по вопросам, отнесенным к его ведению уставом муниципального района. Распоряжения главой района издаются по оперативным вопросам и для исполнения решений Собрания депутатов и своих постановлений (ст. 28) <6>.

<1> См.: О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 26 апреля 2000 года (в ред. от 24.12.2003) // Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2000. N 4.
<2> См.: Устав сельского поселения "Село Иннокентьевка" Нанайского муниципального района Хабаровского края: принят решением Совета депутатов сельского поселения "Село Иннокентьевка" от 25.04.2005 N 6 // Документ опубликован не был.
<3> См.: Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре от 3 сентября 1996 года (в ред. от 06.08.2004) // Дальневосточный Комсомольск. 15.09.1996.
<4> См.: Устав Вяземского муниципального района Хабаровского края: принят решением Собрания депутатов Вяземского муниципального района от 13.05.2005 N 44 // Вяземский Вестник. 20.05.2005.
<5> См.: Об утверждении Положения о порядке подготовки, принятия, подписания и обнародования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Комсомольского муниципального района: решение Собрания депутатов Комсомольского муниципального района Хабаровского края от 24.02.2005 N 13 // Дальневосточный Комсомольск. 28.02.2005.
<6> См.: Устав Советско-Гаванского муниципального района от 27 января 1999 г. (в ред. от 19.08.2004) // Советская звезда. 13.02.1999. N 156-157.

Проведенный анализ нормативных правовых актов позволяет выявить общее правило, в соответствии с которым постановлениями называются нормативные акты главы муниципального образования (главы администрации), а распоряжениями - его внутренние акты, регламентирующие деятельность представительного органа или администрации. На наш взгляд, такой подход позволяет непосредственно по форме акта определять, к какому виду относится конкретный акт. Кроме того, такой подход максимально приближен к нормам Федерального закона от 6 октября 2003 г.

Необходимо отметить, что уставы муниципальных образований не содержат норм о порядке принятия правовых актов глав муниципальных образований (глав администраций). Порядок принятия указанных правовых актов определяют специальные положения, принимаемые в муниципальных образованиях главами муниципальных образований или главами администраций. Например, в Положении о порядке подготовки, принятия, подписания и обнародования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Комсомольского муниципального района от 24 февраля 2005 г. прямо указывается, что "порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты" (п. 5.2) <7>. В связи с этим порядок принятия правовых актов главы муниципального образования целесообразно рассмотреть на примере одного из таких актов.

<7> См.: Об утверждении Положения о порядке подготовки, принятия, подписания и обнародования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Комсомольского муниципального района: решение Собрания депутатов Комсомольского муниципального района Хабаровского края от 24.02.2005 N 13 // Дальневосточный Комсомольск. 28.02.2005.

В соответствии с Положением об издании правовых актов главы города и актов администрации города Комсомольска-на-Амуре от 15 мая 2003 г. процесс издания правовых актов главы города включает следующие этапы: подготовка проекта акта; рассмотрение проекта акта; подписание акта и его регистрация; опубликование (обнародование) акта.

Этап подготовки проекта акта начинается с планирования правотворческой деятельности главы города. Проекты актов главы города разрабатываются для исполнения: федерального закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, правового акта федерального органа государственной власти, закона Хабаровского края, правового акта органа или должностного лица государственной власти Хабаровского края, решения городской Думы, правового акта главы города; законного полномочия главы города; собственных инициатив главы города и администрации города; решений комиссий, созданных актами главы города или администрации города; обязательства, заявленного субъектом права. Ежегодное составление планов разработки и пересмотра нормативных правовых актов главы города возлагается на юридический отдел администрации города. Составленные планы утверждает глава города до начала очередного календарного года. В случае изменения законодательства РФ (в незапланированных случаях), если требуется издание или пересмотр нормативных правовых актов, глава города вправе изменить план своей правотворческой деятельности. Правотворческая деятельность главы города весьма разнообразна и касается самых разных сторон жизнедеятельности муниципального образования. Глава города осуществляет общее руководство процессом подготовки проектов актов, а непосредственное руководство - заместители главы администрации города, управляющий делами и начальник юридического отдела администрации города. Подготовку актов осуществляют муниципальные служащие. Непосредственные руководители процесса подготовки акта вправе создавать рабочие группы, содействие которым обязаны оказывать все муниципальные служащие, и назначать лиц, ответственных за подготовку акта. На разработку проектов отводится: нормативного правового акта - один месяц; ненормативного правового акта - одна неделя; исполнительного правового акта - от одного до трех дней. Подготовка акта состоит в определении: правовой основы акта; действия акта во времени и по кругу лиц; структуры акта; содержания акта; лиц, осуществляющих контроль исполнения акта.

Этап рассмотрения проекта акта главы города состоит из процедуры согласования, ход которого оформляется в справке согласования, содержащей: наименование акта; лицо, подготовившее проект; перечень лиц, привлекаемых к рассмотрению проекта акта; дату передачи проекта акта на согласование. Заместители главы администрации города, начальники отделов и управлений согласовывают проект акта на соответствие его практичности и полезности правового регулирования. Юридический отдел администрации города согласовывает проект акта на соответствие его действующему законодательству РФ и законам Хабаровского края. В случаях, установленных законодательством, проекты правовых актов главы города могут выноситься на рассмотрение населения муниципального образования или передаваться для проведения общественной экспертизы. Согласование проекта оформляется визами должностных лиц, участвующих в согласовании, а юридический отдел дает отдельное заключение. Визирование проектов актов главы города заключается не только в простом согласии или несогласии должностного лица с содержанием акта, но в выдаче замечаний и предложений, которые должны быть мотивированно изложены. В этом случае проект подлежит повторному визированию тем же лицом, а юридический отдел дает заключение о соответствии действующему законодательству заявленных визирующими лицами замечаний и предложений.

После окончания данного этапа правовой акт передается главе города для подписания. Подписанные главой города правовые акты подлежат регистрации. Регистрация правовых актов главы города и администрации осуществляется в целях создания автоматизированного обмена правовой информацией между органами местного самоуправления, управлениями, отделами администрации, а также реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о правовых актах исполнительного органа местного самоуправления. Регистрация актов главы города и администрации осуществляется на основании федерального законодательства. В городе Комсомольске-на-Амуре Регистр правовых актов главы города и администрации города создан с 1 апреля 2004 г. для обеспечения единства правового пространства муниципального образования. Регистр является составной частью муниципального имущества, права собственника которого осуществляет администрация города. Регистр является общедоступным в части правовых актов, устанавливающих: правовой статус органов местного самоуправления, муниципальных организаций; реализацию прав, свобод и обязанностей граждан; деятельность органов местного самоуправления; использование средств местного бюджета; экологические и другие меры, необходимые для безопасного функционирования муниципального образования, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом. Правовые акты главы города в Регистре размещаются под кодами Классификатора правовых актов, т.е. регистрации в Регистре подлежат только нормативные правовые акты главы города. Отбор правовых актов главы города для размещения в Регистре осуществляет юридический отдел администрации города, который также указывает номера Классификатора правовых актов на правовых актах главы города, размещаемых в Регистре <8>.

<8> См.: О Регистре правовых актов главы города и администрации города Комсомольска-на-Амуре: распоряжение главы г. Комсомольска-на-Амуре от 30 января 2004 г. N 83-р // Муниципальное право. 2004. N 1. С. 37 - 38.

Этап обнародования акта главы города включает обязательное официальное опубликование тех нормативных актов главы города, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан. Иные акты могут быть либо опубликованы, либо разосланы почтой, либо переданы по каналам связи. Отбор актов для опубликования ведет начальник юридического отдела администрации города. Контроль своевременного опубликования актов, их рассылки осуществляет начальник общего отдела администрации города <9>.

<9> См.: Об издании актов главы города и актов администрации города Комсомольска-на-Амуре: Постановление главы администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 15 мая 2003 г. // Дальневосточный Комсомольск. 21.05.2005.

Таким образом, издание актов главы муниципального образования, являющегося главой администрации, - это коллективный труд всей муниципальной администрации. В процесс подготовки и принятия каждого правового акта главы муниципального образования в обязательном порядке включается юридический отдел администрации, которому в этом процессе отводится ведущая роль.

Правовые акты должностных лиц администрации муниципального образования также имеют свои особенности.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает, что должностные лица администрации муниципального образования издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (ч. 7 ст. 43). К таким должностным лицам относятся, например, руководители департаментов, отделов, управлений, различных служб администрации муниципального образования. Правовые акты, принимаемые ими, носят в основном ненормативный характер и являются преимущественно индивидуальными актами, регламентирующими трудовые отношения и распространяющими свое действие на работников администрации муниципального образования.

В Законе Хабаровского края "О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае" указывается, что в соответствии с уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления по предметам своего ведения должностные лица местного самоуправления вправе издавать правовые акты лишь в форме приказов (ч. 4 ст. 3) <10>. Следует отметить, что большинство уставов муниципальных образований Хабаровского края форму правовых актов, принимаемых должностными лицами исполнительных органов, не называют <11>. Так, форма актов должностных лиц местной администрации не названа в Уставе городского округа "Город Хабаровск". Тем не менее в отличие от Устава в Положении об администрации города Хабаровска определяется, что заместители мэра города, руководители структурных подразделений в пределах своей компетенции издают приказы и распоряжения (п. 6) <12>.

<10> См.: О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 26 апреля 2000 г. (в ред. от 24.12.2003) // Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 31.05.2000. N 4.
<11> См., напр.: Устав Ванинского муниципального района Хабаровского края от 10.08.2002 (в ред. от 27.07.2004) // Восход-Ванино. 10.12.2002. N 152; Устав сельского поселения "Село Иннокентьевка" Нанайского муниципального района Хабаровского края: принят решением Совета депутатов сельского поселения "Село Иннокентьевка" от 25.04.2005 N 6 // Документ опубликован не был; Устав Гурского городского поселения Комсомольского муниципального района Хабаровского края от 14.05.2005 // Дальневосточный Комсомольск. 18.05.2005; Устав сельского поселения "Село Новоильиновка" Комсомольского муниципального района Хабаровского края: решение схода граждан от 19.04.2005 N 14 // Документ опубликован не был; Устав Вяземского муниципального района Хабаровского края от 13.05.2005 // Вяземский вестник. 20.05.2005.
<12> См.: Положение об администрации города Хабаровска // Об утверждении положений об органах местного самоуправления города Хабаровска: решение Хабаровской городской Думы от 25 января 2005 г. N 8 // Сборник нормативных актов администрации города Хабаровска и Хабаровской городской Думы. 24.02.2005. N 1.

На наш взгляд, в уставах муниципальных образований необходимо в обязательном порядке указывать форму правовых актов, которые вправе принимать должностные лица администрации. В уставах муниципальных образований также необходимо определять, какими нормативными актами муниципального образования устанавливаются требования к содержанию, оформлению и порядку согласования правовых актов должностных лиц администрации муниципального образования.

Порядок принятия правовых актов должностных лиц местной администрации целесообразно определять в отдельном постановлении главы муниципального образования (главы администрации), которым должно утверждаться положение о порядке принятия актов должностных лиц исполнительного органа муниципального образования. В большинстве муниципальных образований указанные положения пока не приняты. В некоторых муниципальных образованиях порядок принятия правовых актов должностных лиц местной администрации регулируется в положениях о местной администрации и регламентах администрации муниципального образования, которые приняты для реализации ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. уже во многих муниципальных образованиях <13>. Однако указанные положения и регламенты местных администраций далеко не всегда регулируют названные вопросы. О порядке принятия актов должностных лиц местной администрации даже не упоминается, например, в Регламенте администрации города Хабаровска <14>. В городском округе "Город Хабаровск" вообще отсутствует какой-либо нормативный акт, которым регламентируется порядок принятия правовых актов должностными лицами администрации города.

<13> См., напр.: Информация о ходе подготовки и принятии муниципальных правовых актов для реализации Федерального закона N 131-ФЗ в муниципальных районах и городских округах Хабаровского края по состоянию на 01.06.2005 // Сборник нормативных актов администрации города Хабаровска и Хабаровской городской Думы. 22.07.2005. N 2.
<14> См.: О Регламенте администрации города Хабаровска: Постановление Мэра города Хабаровска от 23 августа 2003 г. N 967 (в ред. от 16.11.2003) // Сборник нормативных актов администрации города Хабаровска и Хабаровской городской Думы. 28.08.2003. N 8.

В отличие от Хабаровска, в Комсомольске-на-Амуре главой города принято специальное Постановление, регламентирующее порядок принятия должностными лицами администрации локальных нормативных актов и индивидуальных правовых актов. В соответствии с названным Постановлением локальные правовые акты издаются в виде постановлений, а индивидуальные правовые акты - в виде распоряжений. К локальным правовым актам, согласно данному Постановлению, относятся: правила внутреннего трудового распорядка; акты, регламентирующие организацию и прохождение муниципальной службы, штатное расписание, оплату труда, охрану труда и прочие вопросы. Указанные акты подписывает глава города, и они вступают в силу со дня подписания <15>. Названное Постановление устанавливает следующий порядок подготовки проектов правовых актов. Проекты индивидуальных актов разрабатывает отдел кадровой и муниципальной службы администрации города. Локальные акты разрабатывают различные отделы администрации города. Непосредственное руководство процессом подготовки актов осуществляют начальники указанных отделов. Соответствие проекта действующему законодательству и Уставу города контролирует начальник юридического отдела администрации города. На разработку индивидуального акта отводится один день, а на разработку локального акта - один месяц. Структура индивидуального акта включает основание принятия акта и распорядительную часть. Структура локального акта состоит из двух частей: вступительной (преамбула) и распорядительной. В преамбуле содержатся цели и мотивы принятия акта. В распорядительной части излагаются нормативные предписания. Требования к содержанию проекта локального акта аналогичны общим требованиям к содержанию проектов нормативных актов. Порядок рассмотрения проектов индивидуальных актов и локальных актов также различен. Рассмотрение проекта индивидуального акта состоит из процедуры согласования его юридическим отделом администрации города, а согласование проекта локального акта аналогично согласованию проектов нормативных актов администрации города. При необходимости согласования акта с выборным профсоюзным органом указанные акты передают данному органу для истребования мнения на издаваемый акт. После рассмотрения проекта акта он передается главе города для подписания. Подписанные индивидуальные акты передаются в отдел кадровой и муниципальной службы администрации города для регистрации, а подписанные локальные акты передаются для регистрации в общий отдел администрации города <16>.

<15> Следует отметить, что нормы данного Постановления в части подписания актов должностных лиц местной администрации расходятся с нормами Устава города Комсомольска-на-Амуре, в соответствии с которыми правовые акты должностных лиц местного самоуправления принимаются ими единолично и считаются принятыми после их подписания данными должностными лицами (ст. 37). (См.: Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре от 3 сентября 1996 г. (в ред. от 06.08.2004) // Дальневосточный Комсомольск. 15.09.1996.)
<16> См.: О порядке принятия локальных нормативных актов администрации города Комсомольска-на-Амуре, содержащих нормы трудового права: Постановление главы города Комсомольска-на-Амуре от 8 сентября 2003 г. N 1519 // Дальневосточный Комсомольск. 15.09.2003.

Обобщая изложенное, можно сделать следующие выводы.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если он является его председателем, или постановления и распоряжения в пределах полномочий местной администрации, если он является ее главой. Как правило, решения, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений главы муниципального образования, а ненормативные - в форме его распоряжений.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Должностные лица администрации муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами главы муниципального образования (главы администрации), издают распоряжения и приказы. Правовые акты, принимаемые ими, носят в основном ненормативный характер и являются преимущественно индивидуальными актами, регламентирующими трудовые отношения и распространяющими свое действие на работников администрации муниципального образования.

Таким образом, нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее значимые вопросы местного значения, вправе принимать лишь главы муниципальных образований (главы администраций). Иные должностные лица администрации муниципального образования правом принятия нормативных правовых актов общего характера не наделены.