Мудрый Юрист

Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации 1

<1> Автор выражает искреннюю признательность коллективу кафедры конституционного (государственного) права МГЮА, а особенно - ее заведующему, д.ю.н. профессору Б.А. Страшуну - за помощь, которую они оказали при написании данной статьи своими суждениями и замечаниями.

Алебастрова И.А., доцент кафедры конституционного права зарубежных стран МГЮА, кандидат юридических наук.

Совершенно очевидно, что в основе всякого правового акта лежит определенный набор тех или иных ценностей: целей и принципов. При этом цели и принципы, проистекающие из стремления авторов акта к достижению общего блага, к сожалению, нередко сочетаются с целями узкокорыстными, подчас граничащими с беспринципностью, направленными на удовлетворение интересов какой-либо группировки или отдельных лиц, добившихся с помощью тех или иных механизмов влияния на процесс разработки и принятия соответствующего документа (а то и вовсе подменяются такими целями).

В наибольшей степени все сказанное относится к характеристике конституции как системы правовых норм, регулирующих основы устройства государства и его взаимоотношений с человеком и гражданским обществом. Как видно, конституция призвана закладывать фундамент и правовой системы, и государственного механизма, а в современный период - и гражданского общества, т.е. не что иное, как цели и принципы их функционирования. Выбор принципов, наиболее адекватно соответствующих объективным и субъективным условиям и потребностям данного общества на данном этапе его развития, формирование эффективного механизма их реализации, наиболее полное и глубокое их воплощение в жизнь являются в конечном итоге самыми важными задачами и авторов самой конституции, и законодателей, и правоприменителей. Между тем выполнение этих задач чрезвычайно трудно, т.к. высокая степень обобщенности правовых, в том числе конституционных, принципов делает весьма сложным, если не проблематичным и сомнительным, создание юридического механизма, способного гарантировать их практическое осуществление.

Анализ существующих в мире механизмов реализации конституционных принципов, а также проблем их эффективности и составляет задачу настоящей статьи. Разумеется, исследование механизмов воплощения в жизнь правовых принципов имеет общеправовое значение. Однако особую актуальность в силу фундаментальной роли конституции в правовой системе любого государства приобретает изучение юридических средств воплощения в жизнь именно конституционных принципов.

Актуальность эта обусловлена также тем, что при возрастании удельного веса принципов в текстах писаных конституций в течение всего XX в. в юридической литературе, а также в законодательстве и судебной практике различных стран так и не выработано единых подходов как к оценке самого этого явления, так и по целому ряду позиций огромной теоретической и практической значимости: о наличии или отсутствии у конституционных принципов юридической силы, а если она есть - о том, насколько она велика и каков юридический механизм реализации правовых, в том числе конституционных, принципов; о наиболее предпочтительной форме провозглашения принципов, имеющих конституционное значение; наконец, о соотношении категории правовых (в частности - конституционных) принципов с понятиями системы права и источников права.

Вопросы эти являются настолько запутанными, что противоречивые суждения о юридической силе правовых принципов и механизме их действия подчас высказываются одним автором в одном и том же издании. Так, в солидном коллективном труде "Сравнительное конституционное право" д.ю.н. Ю.А. Юдин утверждал, что "принципы конституции играют важную роль при осуществлении конституционного контроля", но вместе с тем "не носят юридически обязательного характера" <2>.

<2> См.: Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. С. 99, 115.

Между тем все перечисленные вопросы напрямую связаны с проблемой создания эффективного механизма правового, в частности - конституционно-правового, регулирования. Все они так или иначе будут затронуты в настоящей статье.

При этом под конституционными принципами понимаются руководящие идеи, лежащие в основе всего содержания конституции той или иной страны (общие конституционные принципы, или принципы конституции) либо в основе содержания ее отдельных институтов и норм (частные, или институциональные конституционные принципы).

Конституционные принципы весьма разнообразны. Среди них, как явствует из приведенного только что определения, следует выделить общие конституционные принципы, или принципы конституции, а также частные, или институциональные, конституционные принципы.

При этом среди принципов конституции, в свою очередь, явно просматриваются две их подгруппы. Во-первых, это общеправовые принципы - идейные ориентиры не только конституции как таковой, но и права данной страны в целом, векторы правотворчества и реализации правовых норм любой отрасли права; а во-вторых - специфические принципы конституции - те, которые преимущественно имеют значение идейного фундамента содержания самой конституции.

В качестве общеправовых принципов в странах с прочно укоренившимся духом конституционализма выступают основные составляющие правового государства: свобода личности, уважение достоинства и нерушимость прав человека; справедливость; гуманизм; равноправие; высшая юридическая сила конституции и верховенство закона; их прямое действие; принцип доверия (необходимыми элементами которого, в свою очередь, являются стабильность законодательства; недопустимость произвольного, непредсказуемого поведения как законодателя, так и правоприменителя, включая недопустимость обратной силы правовых актов, ухудшающих положение каких бы то ни было частных лиц, - причем как прямой, так и косвенной (ретроактивности и ретроспективности), а также подразумеваемое отсутствие обратной силы у иных актов, за исключением прямого указания законодательства о наличии у них таковой; не только неотчуждаемость основных общепризнанных прав человека, но и недопустимость отмены или ограничения однажды признанных прав, за исключением случаев и меры крайней и явной необходимости; справедливый и независимый суд); связанность органов публичной власти законом; принцип пропорциональности, означающий соразмерность целей и средств всех актов и действий органов публичной власти; неотвратимость ответственности за нарушение закона; приоритет изданного позднее закона над законом, принятым по такому же вопросу ранее; перевес специальной нормы по отношению к норме общей и некоторые другие.

К числу специфических принципов, лежащих в основе всего содержания конституции, во многих странах относятся государственный суверенитет; демократизм, включающий принципы народного суверенитета, представительного и ответственного правления, разделения властей, а также признаваемый в последние годы все чаще принцип субсидиарности, предполагающий, что в ведении публичных властей каждого более высокого уровня должны находиться лишь те вопросы управления, которые не могут быть эффективно решены на более низких уровнях; светский характер государства.

Частные, или институциональные, конституционные принципы, так же как и общие, включают те, которые имеют преимущественно конституционно-правовую значимость (свободное, всеобщее и равное избирательное право, парламентский иммунитет, свободный мандат парламентария, парламентская ответственность исполнительной власти т.д.), и принципы, одновременно выступающие межотраслевыми, отраслевыми или институциональными принципами иных отраслей права (социальный характер государства, свобода труда, признание и равная правовая защита всех форм собственности, единство экономического пространства, несменяемость судей, состязательность судопроизводства, презумпция невиновности и т.д.).

Представляется, что для целей настоящей статьи целесообразно также провести классификацию конституционных принципов в зависимости от степени обобщенности их содержания и соответственно механизма их реализации, подразделив их на принципы - конкретные предписания и принципы - общие установки.

Первой из названных групп принципов свойственны определенность содержания, провозглашение конкретных прав, обязанностей или запретов и обусловленная этим очевидная возможность самоисполнения, т.е. непосредственной реализации. К их числу относятся охарактеризованные выше правила об обратной силе закона; перевес более поздних норм над более ранними, специальных - над общими, законов - над подзаконными актами; высшая юридическая сила конституции и некоторые иные.

Но среди конституционных принципов имеются и другие. Содержание их весьма неопределенно, абстрактно, т.к. оно включает огромное множество различных прав, обязанностей и запретов, вычленить которые применительно к определенным обстоятельствам, ситуациям или даже тому или иному типу правоотношений чрезвычайно трудно. Это сближает их с моральными нормами и ставит под сомнение возможность их непосредственного действия, а следовательно - и юридической силы вообще. С учетом указанных свойств данную группу конституционных принципов представляется уместным именовать принципами - общими установками. Именно такими принципами, выражающими то, что видный английский конституционалист конца XIX - начала XX в. А. Дайси называл конституционной нравственностью, следует считать принципы правового, демократического, социального и светского государства, справедливости, разделения властей, верховенства права, равноправия, субсидиарности и т.п.

Наконец, по форме, т.е. источникам, выражения конституционные принципы подразделяются на писаные и неписаные. Писаными являются принципы, получившие непосредственное вербальное выражение в тексте конституции страны. Неписаные же конституционные принципы - это идеи, лежащие в основе содержания норм и институтов конституции, подразумеваемые ею, но не упоминаемые в ней словесно. Они либо представляют собой настолько самоочевидные истины, что в особом закреплении не нуждаются, либо вытекают из содержания целого ряда конституционных норм. Так, во многих конституциях не получили прямого отражения такие принципы, как справедливость, высшая юридическая сила конституции, разделение властей, отсутствие по общему правилу у закона обратной силы и т.д.

В комплексе проблем, связанных с характеристикой природы правовых, в том числе конституционных, принципов, самым важным, пожалуй, является вопрос о наличии или отсутствии у них юридической силы, так как именно от признания или отрицания последней прежде всего зависит механизм их реализации. Иными словами, вопрос о наличии у правовых принципов юридической силы - это вопрос о возможности их применения судами.

Следует отметить, что юридическая сила конституционных принципов - конкретных предписаний ввиду уже отмечавшейся их нормативности и писаного характера не выступает предметом дискуссии: она такая же, как и у прочих конституционных норм, т.е. несомненно существует и является высшей.

Вопрос же о юридической силе конституционных принципов - общих установок весьма неоднозначно решается и в конституциях, и в доктрине, и в судебной практике различных стран. К решению этой проблемы просматривается множество подходов: от признания надконституционной юридической силы за неписаными конституционными принципами до полного отрицания юридической силы даже у писаных конституционных принципов.

Первый из названных полярных подходов традиционно характерен для доктрины и судебной практики Соединенных Штатов. Конституция данной страны содержит преимущественно оперативные нормы. При этом суды, осуществляя конституционный контроль, нередко обращаются не только к ним, но и к неписаным принципам, за которыми таким образом признается юридическая сила.

Такое обращение обосновывается необходимостью приспосабливать Конституцию, принятую еще в 1787 г., к новым меняющимся условиям. Оно связано с концепцией так называемого расширительного, свободного или конструктивного толкования положений Конституции США, нередко основанного именно на выяснении намерений авторов Конституции и тех принципов, на которые они опирались, формулируя ту или иную норму. Следует, однако, отметить, что подчас в стремлении приспособить Конституцию к современным реалиям посредством ее свободного толкования американские суды, наоборот, намерения отцов-основателей игнорируют, а то и искажают. Например, в 70-е - 80-е годы Верховный суд США признал конституционными ряд правовых норм и решений по реализации "программ положительных действий", т.е. помощи слабо защищенным, традиционно дискриминируемым слоям населения, в том числе в виде установления для их представителей квот в образовательных учреждениях и при приеме на работу - с целью "компенсации за длительную дискриминацию". При вынесении решений по соответствующим делам Суд основывался на принципах социального прогресса и баланса социальных интересов.

Следует отметить, что названные, а также многие другие принципы американская судебная практика и правовая доктрина считают по их юридической силе надконституционными, не говоря уже о доминировании их по отношению к законам: "идея о том, что даже Конституция и Верховный суд не могут оправдать нарушения "высшего права", проходит через всю американскую историю"; при этом "статуты отступают перед устоявшимися навыками правового мышления. Судьи и юристы, не колеблясь, утверждают, что... существуют надконституционные... догмы..." <3>, нередко опираясь на них в судебных решениях.

<3> См.: Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М.: Норма, 1998. С. 91.

Весьма активно американские суды ссылаются при осуществлении конституционного контроля и на писаные конституционные принципы - общие установки, признавая положения законодательства недействующими в случаях, если суд сочтет, что последние противоречат таким принципам. Так, в решении по делу Соединенные Штаты против Баякадьяна (1998 г.) Верховный суд США отказался применить норму Федерального закона о конфискации у ответчика 357 тыс. долларов - как суммы, не заявленной им в декларации о вывозе из США валюты (Закон требует декларировать вывоз суммы, превышающей 10 тыс. долларов, а в случае обнаружения вывоза незадекларированной суммы - конфискации всей этой суммы). Суд первой инстанции с учетом ряда смягчающих обстоятельств счел данное наказание "чрезмерным штрафом", запрещенным восьмой поправкой к американской Конституции, взыскав с виновного штраф размером 15 тыс. долларов. Апелляционные инстанции, включая Верховный суд США, данное решение оставили в силе <4>.

<4> См.: Верещагин А.Н. Судебное правотворчество в России. Сравнительно-правовые аспекты. М.: Международные отношения, 2004. С. 123 - 124.

При этом писаные принципы Конституции США считаются обладающими такой же юридической силой (высшей), как и иные конституционные положения.

Противоположный подход, которого придерживаются конституции ряда стран, заключается в том, что за конституционными принципами (во всяком случае, за некоторыми из них) - даже несмотря на их писаный характер - юридическая сила, по сути, не признается. Например, Конституция Индии 1949 г., Конституция Испании 1978 г., Конституция Словении 1991 г., Конституция Польши 1997 г. и ряд других конституций формулируют в виде принципов государственной политики ряд социально-экономических прав человека. Согласно Конституции Индии это, например, права на труд, образование, социальное обеспечение, на государственную защиту семьи и материнства, на равную оплату за равный труд не ниже прожиточного минимума, на благоприятную окружающую среду, на достаточное и здоровое питание, на мир и безопасность и ряд других. При этом индийская Конституция устанавливает, что соответствующие ее положения не должны осуществляться в судебном порядке, хотя государство обязано исходить из них при издании законов (ст. 37). По сути, аналогичную норму содержит ч. 3 ст. 53 Конституции Испании, предписывая, что соответствующие конституционные принципы могут защищаться судебными решениями, выносимыми только в соответствии с законами, принятыми в развитие этих принципов.

Иначе говоря, сами конституционные положения о принципах социально-экономической политики государства в указанных странах судебной защите, в том числе со стороны органов конституционного контроля, не подлежат, являясь "элементом окончательного толкования законов". Именно содержание законов выступает таким образом истиной в последней инстанции, эталоном, мерилом конституционности.

Несомненно, приведенные положения, лишая конституционные принципы, провозглашающие социальные права, юридической силы, превращают их в чисто моральные пожелания: ведь даже в том случае, если будет принят закон, им противоречащий, т.е. законодатель не выполнит своей конституционной обязанности следовать принципам социально-экономической политики государства, юридического механизма воздействия на него не существует.

Между указанными двумя полярными подходами к признанию наличия или отсутствия у конституционных принципов юридической силы в практике мирового конституционализма имеется масса промежуточных позиций.

Преобладает среди них та, что никаких специфических черт конституционных принципов с точки зрения особенностей механизма их реализации, определяемых их особой ролью в правовой системе страны, сами конституции не устанавливают. То есть формально различий между принципами, зафиксированными в конституции данной страны, и ее прочими, оперативными, положениями не проводится. Такой подход представляется малоплодотворным, так как отличия принципов от классических норм очевидны: это и основополагающий характер, и вызванная этим более высокая степень обобщенности содержания, и, в свою очередь, обусловленные такой обобщенностью трудности реализации. О возможности же использования судами и органами конституционного контроля неписаных принципов большинство конституций мира не упоминает вообще.

Лишь некоторые конституции разграничивают принципы и иные конституционные предписания, исходя из признания особой роли конституционных принципов в системе конституционных положений и в правовой системе страны в целом.

Например, в соответствии с п. 1 ст. 277 Конституции Португальской Республики 1976 г. "являются неконституционными нормы, нарушающие положения Конституции или принципы, в ней установленные". Данная норма содержится в разделе 1 части IV упомянутой Конституции "Надзор за конституционностью" и порождает право Конституционного суда страны признавать неконституционными, а следовательно, лишать юридической силы нормы, противоречащие не только конкретным положениям, но и принципам, установленным в Конституции. Представляется, что, поскольку понятия "положения Конституции", с одной стороны, и "принципы, в ней установленные" - с другой, разграничиваются, юридическая сила признается как за принципами, вербально, прямо провозглашенными в Конституции в виде ее "положений", так и за теми из них, которые не получили в ней такого отражения - либо в силу их очевидности, либо будучи подразумеваемыми целой совокупностью "положений Конституции". Как видно, за конституционными принципами, причем писаными и неписаными, признается не просто юридическая сила, а высшая юридическая сила, как и за прочими конституционными нормами и институтами, при этом распространение на них конституционного контроля означает существование юридического механизма их защиты. Перечисление категорий "положения Конституции" и "принципы, в ней установленные" в одном ряду дает основание полагать, что у органа конституционного контроля существует альтернатива обратиться в каждом конкретном случае к классическим нормам Конституции или (и) к ее принципам по своему усмотрению.

Представляется, что несколько похожий подход официально признан во Франции, где орган конституционного контроля - Конституционный совет - в практике своей деятельности обращается как к писаным, так и к неписаным конституционным принципам. Его обращения к принципам, зафиксированным в документах "конституционного блока", хоть и не очень часто, но имеют место. Например, в 1986 г. был признан неконституционным как противоречащий принципу государственного суверенитета Закон о передаче в частную собственность тюрем <5>. Возможность же обращения Конституционного совета к неписаным конституционным принципам основана на положениях преамбул к Конституциям 1958 и 1946 гг. о приверженности французского народа правам человека и подтверждении "основных принципов, признанных законами Республики". Начиная с 1971 г. Конституционный совет стал ссылаться на такие принципы, причем нередки случаи, когда упоминаемый принцип ни в одном законе прямо не зафиксирован, а выводится из смысла ряда законодательных положений. При этом обращение к неписаным принципам осуществляется лишь по вопросам обеспечения прав человека при невозможности применить писаные положения "конституционного блока", а не в противовес им, что дает основания заключить, что неписаные конституционные принципы, выявляемые Конституционным советом, имеют во Франции такую же юридическую силу, как и писаные принципы и нормы, зафиксированные в документах "конституционного блока". Такая сила является высшей и доминирует над силой законов.

<5> См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учебник. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 11.

Право федерального органа конституционного контроля выявлять неписаные правовые принципы еще более определенно устанавливает Конституция Бразилии 1988 г., содержащая положение о том, что, "когда Федеральный верховный суд должен произвести оценку принципа какой-либо правовой нормы или нормативного акта, он прежде всего вызывает Генерального адвоката Союза" (параграф 4 ст. 103). Как видно, бразильская Конституция содержит определенную гарантию против произвольного выявления и толкования Судом неписаных правовых принципов - в виде необходимости его консультаций с Генеральным адвокатом Союза, что представляется заслуживающим внимания.

Признание юридической силы (такой же, т.е. высшей, как и за писаными нормами конституции) за неписаными, подразумеваемыми, конституционными принципами выражено в решениях органов конституционного контроля еще целого ряда стран, например ФРГ, Италии, Испании.

Так, Постановлением Пленума Конституционного суда Испании от 13 декабря 2001 г. N 234/2001 был признан противоконституционным закон, лишивший производителей, пользовавшихся освобождением от налога при покупке сырья, данной привилегии, причем, поскольку производители были обязаны платить указанный налог со дня вступления закона в силу, он распространялся на ранее приобретенное ими сырье, находящееся к началу действия закона на их складах или переработанное. Суд счел, что законом нарушен неписаный конституционный принцип веры и доверия: его нарушение состоит в неожиданном, с точки зрения разумного человека, изменении законодательства в сторону ухудшения положения частных лиц. Дело было рассмотрено по запросу Палаты по административным спорам Верховного суда Каталонии, которая поставила перед Конституционным судом Испании вопрос о нарушении новым законом принципа веры и доверия, ссылаясь на то, что налогоплательщик должен иметь возможность заранее оценить налоговую "стоимость" своей предпринимательской деятельности, т.е. успеть завершить дела, начатые до изменения законодательства, ухудшающего его положение. Конституционный суд Испании в своем Постановлении заявил, что принцип веры и доверия защищает граждан, согласовывающих свою экономическую деятельность с действующим законодательством, от таких изменений нормативных актов, которые разумный человек не может предвидеть заранее. В данном случае предприниматели не могли ожидать обложения налогом сырья, все операции с которым завершились до вступления в силу нового закона, и не располагали достаточным временем для того, чтобы предотвратить применение к ним оспариваемой нормы. При этом, как отметил Конституционный суд Испании, законодатель никак не обосновал свои действия, и, таким образом, нарушение принципа веры и доверия не было оправдано защитой иных конституционных ценностей. В связи с указанными обстоятельствами закон был признан неконституционным.

Представляется, что с учетом упоминавшегося выше отрицания Конституцией Испании юридической силы принципов социально-экономической политики государства имеются основания утверждать, что практика Конституционного суда пошла по пути признания юридической силы за принципами, вытекающими из идеи правового государства (даже неписаными) и непризнания ее за принципами, воплощающими идею социального государства (даже писаными).

Интересную позицию по поводу соотношения юридической силы писаных и неписаных принципов Конституции сформулировал в 1990 г. в одном из своих решений Конституционный трибунал Польши. В мотивировочной части Трибунал заявил, что "принцип социальной справедливости - поскольку он в явной форме высказан в первой статье Конституции - имеет приоритет перед такими принципами, как "pacta sunt servanda", принцип доверия граждан органам государства и принцип защиты приобретенных прав, которые в явной форме в Конституции не записаны, а лишь выводятся из записанного в ней принципа правового государства" <6>. Как видно, признавая вообще юридическую силу неписаных принципов Конституции, польский Конституционный трибунал исходит из приоритета вербально зафиксированных в ней принципов.

<6> См.: Лентовска Е. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам. Т. 2. М.: Институт прав человека, 1998. С. 88.

Наконец, в Соединенном Королевстве правовые принципы, выраженные в данной стране преимущественно в доктрине, а также имеющие своим источником здравый смысл, разум, хотя и считаются имеющими юридическую силу, но она уступает силе любых законов, а механизм прямого действия принципов крайне ограничен: суды могут ссылаться на них лишь в случаях пробелов или явной двусмысленности, неясности оперативных правовых норм.

Английский подход к определению места неписаных правовых принципов в правовой системе, заключающийся в возможности их применения судами лишь в качестве дополнительного средства разрешения правовых споров, заимствован Конституцией Папуа - Новой Гвинеи 1975 г., будучи прямо в ней выраженным. Конституция подчеркивает право высшего судебного органа обращаться к правовым принципам, не имеющим официального закрепления в правовых актах. Она устанавливает, что ее положения о правах физических и юридических лиц, а также нормы, предоставляющие публичным властям права и налагающие на них обязанности, защищаются в случае отсутствия соответствующих механизмов или процессуальных законов Национальным судом путем применения общих принципов справедливости и положений общепризнанной правовой доктрины (ст. 22). Как видно, обращение Национального суда к неписаным принципам признается, в отличие, например, от Португалии, вспомогательным, резервным, запасным средством правовой защиты, к которому он вправе прибегнуть лишь в случаях пробелов в правовых нормах, а также в случаях их неопределенности. Сфера и возможности их прямого действия являются, следовательно, ограниченными, распространяясь лишь на те случаи, когда посредством применения классических норм права разрешить правовой спор оказывается невозможным.

С учетом указанных обстоятельств юридическую силу неписаных принципов в Соединенном Королевстве, а также в иных странах, так или иначе позаимствовавших его подход к определению места таких принципов в правовой системе, представляется уместным охарактеризовать как "спящую" и пробуждающуюся лишь в тех случаях, когда что-то "проспал" законодатель, не урегулировав ту или иную проблему, т.е. в случаях пробелов в законодательстве и недостаточной ясности самих конституционных предписаний.

Любопытная картина положения конституционных принципов наблюдается в правовой системе России. В соответствии с действующей Конституцией РФ (ч. 1 ст. 15) она имеет высшую юридическую силу. Никаких исключений из данной нормы Конституция не делает. Это означает, что высшая юридическая сила признается за всеми положениями Конституции, в том числе за теми, которые содержат конституционные принципы. Такие положения можно найти практически в любой главе Конституции. Важнейшие же из них провозглашаются в ее первой главе "Основы конституционного строя". Тем самым высшая юридическая сила (да и юридическая сила вообще) признается Конституцией лишь за теми принципами, которые получили в Конституции непосредственное вербальное выражение. Иные принципы (подразумеваемые Конституцией, но в ней не зафиксированные), выходит, юридической силы не имеют. В качестве доказательства методом сравнения отметим, что таковой обладают общепризнанные права и свободы человека и гражданина в силу их непосредственного действия, о чем Конституция содержит прямое указание в ст. 18 и ч. 1 ст. 55. О неписаных же конституционных принципах ничего подобного в Конституции не сказано.

При этом ч. 2 ст. 16 Конституции РФ устанавливает, что "никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя РФ". Отсюда вроде бы напрашивается вывод о не просто высшей, а о наивысшей юридической силе основ конституционного строя, т.е. важнейших конституционных принципов, даже об их "надконституционности". Однако требование о непротиворечии конкретных норм Конституции России ее принципам, т.е. основам конституционного строя, юридически "зависает", не имея механизма реализации и соответственно оставаясь не более чем моральным пожеланием.

Действительно, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, как уже говорилось, распространяет принцип высшей юридической силы на все конституционные нормы в равной степени. Статья 125 Конституции тоже не делает различий между основами конституционного строя и иными конституционными положениями, позволяя оспаривать в Конституционном Суде РФ предписания нормативных актов, противоречащие любому (любым) из них.

Это полностью подтверждается нормой п. 8 ст. 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г. <7>, устанавливающей, что в его решениях должно, в частности, содержаться указание на нормы Конституции Российской Федерации, которыми руководствовался Конституционный Суд при принятии решения (п. 8 ст. 75).

<7> См.: Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607, N 51. Ст. 4824; 2004. N 24. Ст. 2334; 2005. N 15. Ст. 1273.

Из данного положения Закона следует, во-первых, то, что различий между конституционными принципами и иными положениями Конституции, в частности, между положениями ее первой главы и иных глав, не проводится и в Законе, на основании чего можно утверждать, что все положения Конституции, в том числе и положения первой главы, обладают одинаковой (высшей) юридической силой. Во-вторых, приведенное положение п. 8 ст. 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" представляет собой предписание о том, что в решении Суда ссылка на конкретную статью Конституции РФ обязательна. Это, в свою очередь, означает, что ссылки на неписаные конституционные принципы если и могут присутствовать в решении Конституционного Суда (что, однако не является бесспорным в соответствии с идеей о том, что органы публичной власти вправе делать лишь то, на что они прямо управомочены законодательством, которое в правовом государстве не только наделяет их полномочиями, но и одновременно ограничивает такие полномочия), то никак не в качестве достаточного юридического основания признания тех или иных правовых норм неконституционными. Основанием для такого признания может быть лишь противоречие нормы конкретной статье Конституции РФ.

Итак, юридическую силу имеют в РФ лишь те конституционные принципы, которые получили в Конституции прямое вербальное выражение, причем сила эта такая же, как и у других конституционных положений. Следует отметить, что практика деятельности Конституционного Суда РФ формально соответствует обоим приведенным требованиям Конституции и Закона.

Однако в мотивировочных частях постановлений Конституционного Суда ссылки на неписаные конституционные принципы, в том числе общеправовые, не такая уж большая редкость. Чаще всего Суд ссылается на общеправовой принцип справедливости, а также на принцип сбалансированности полномочий органов государственной власти. В различных постановлениях Конституционного Суда имеются также ссылки на принципы свободы самоопределения личности, гарантированности прав и свобод, справедливости правосудия и эффективности восстановления нарушенных прав и свобод, максимально возможного использования государством имеющихся средств для компенсации вреда, причиненного человеку в силу различных обстоятельств, социальной солидарности поколений, стабильности конституционного строя и функционирования органов публичной власти, а также легитимности последних, отсутствия у закона обратной силы, определенности и недвусмысленности правовых норм, автономии учебных заведений и некоторые другие. Как видно, большая часть таких неписаных принципов, востребованных Конституционным Судом РФ, - это принципы - общие установки.

При этом толкование Судом положений Конституции, на которые он ссылается в постановляющих частях своих решений, напрямую зависит от того, какое содержание он вкладывает в конституционные, в том числе неписаные, принципы, служащие, по мнению Суда, идейными основами соответствующих норм Конституции. Это позволяет заключить, что отсутствие у Конституционного Суда РФ права ссылаться на неписаные конституционные принципы в качестве основания признания неконституционности тех или иных правовых норм является лишь условным, фактически же он ими весьма активно пользуется, причем подчас, как будет показано ниже, пренебрегая содержанием классических, функциональных положений.

Итак, большинство современных государств признают наличие у конституционных принципов юридической силы. Правда, и сама эта сила, и набор принципов, обладающих ею, и механизм ее действия, как было показано, в разных странах неодинаковы.

Так какой же из получивших распространение в различных странах подходов к характеристике юридической силы конституционных принципов следует признать наиболее предпочтительным? Чтобы ответить на этот вопрос, еще раз подчеркнем, что речь на самом деле идет об ответе на вопрос о возможности прямого действия конституционных принципов - общих установок (ибо без прямого действия того или иного положения его юридическая сила не может быть реальностью), что, по сути, в свою очередь ставит проблему о допустимости и целесообразных масштабах одного из аспектов правотворческой деятельности судов - проблему, обсуждение которой чрезвычайно активизировалось в последние годы в нашей стране, причем большинство юристов расширение масштабов судейского правотворчества склонны приветствовать. Право судов обращаться при разрешении правовых споров к правовым, в том числе конституционным, принципам - общим установкам действительно невозможно без их правотворчества. В самом деле, задача судьи в данном случае будет состоять в выявлении общего принципа, вычленении из него конкретных субъективных прав и юридических обязанностей применительно к рассматриваемым обстоятельствам, т.е., по сути, в создании из абстрактного принципа формально определенной нормы.

Представляется, что однозначно ответить на поставленный в предыдущем абзаце вопрос, а точнее - на блок вопросов, вряд ли возможно.

Видимо, в тех странах, где дух конституционализма утвердился в сознании и подсознании большинства субъектов права - законодателей, правоприменителей, исполнителей, обращение судов к правовым, в том числе конституционным, причем даже неписаным, принципам - общим установкам, которые, собственно говоря, и образуют этот самый дух, вполне допустимо и даже полезно. Действительно, если тот или иной принцип не получил отражения в законодательстве или искажен им, почему заинтересованному лицу не предоставить еще один шанс добиться реализации своего интереса - посредством судебной защиты соответствующего принципа? Наличие такой возможности, как уже отмечалось, приветствуют многие современные правоведы, в том числе отечественные. Так, российская исследовательница А.В. Мадьярова по этому поводу пишет: "Позитивное право не может быть самоценным и самодостаточным, и там, где его норм не хватает для защиты естественных прав человека и основополагающих интересов общества, правоприменителю необходимо искать средства за пределами законодательных предписаний. Суды должны восполнять законодательство во имя торжества права" <8>.

<8> См.: Мадьярова А.В. Нормотворческая роль Верховного Суда РФ в свете принципа законности в уголовном праве // Академический юридический журнал. Иркутск, 2002. N 2. С. 12 - 13.

Следует, однако, отметить, даже в странах с высокоразвитым правосознанием есть понимание и опасение того, что увлечение принципами чревато произволом и злоупотреблениями, оно способно подорвать идею законности. Так, в 1851 г. в решении по делу Абли против Дейла один из высоких судов Англии и Уэльса установил, что если норма закона является простой и недвусмысленной, то суд связан ею, т.е. обязан ее применить, даже в том случае, если это приведет к абсурду <9>. Как уже отмечалось, данное правило строго соблюдается английскими судами поныне.

<9> См.: Newton C.R. General Principles of Law. The 2 ed. L.: Sweet & Maxwell, 1977. P. 103.

В странах же, где доминирует неправовое сознание, уверенности, что содержание тех или иных абстрактных принципов, особенно неписаных, будет истолковано как законодателями, так и судами скорее в пользу "общего блага" (а не узкоклановых интересов), в пользу частного лица (а не властных структур), в пользу слабого (а не сильных мира сего), не существует и вовсе. В таких странах предоставление судам, даже конституционным, права обращаться к правовым принципам - общим установкам, особенно неписаным, таит серьезные опасности. Это прежде всего коррупция и влияние административного ресурса.

В условиях, когда независимость судов так и не стала реальностью, интерпретация правовых, в том числе, а может быть, и прежде всего - конституционных, причем даже писаных, принципов осуществляется нередко субъективно, ангажированно, под политический заказ. Для облегчения достижения властями предержащими через суды своих интересов, особенно по приращению этой самой власти, конституционные принципы с неопределенностью их содержания - это просто находка. Поэтому в таких государствах слова великого шотландского экономиста XVIII в. А. Смита о том, что даже малая степень неопределенности законов составляет гораздо большее зло, чем даже весьма значительная степень прямо освященного ими неравенства <10>, имеют огромную актуальность. Но именно правовые принципы - это та самая формально неопределенная часть законов. Поэтому и предостережения российских правоведов конца XIX - начала XX в. И.В. Михайловского и И.А. Покровского о том, что "для народа, в плоть и кровь которого не вошло еще уважение к закону... едва ли целесообразно слишком расширять пределы судейских полномочий" <11>, а начала справедливости и естественного права должны находить себе применение не в сфере судопроизводства, а, скорее, в области законодательства <12>, звучат сегодня вполне современно.

<10> См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962. С. 588.
<11> См.: Михайловский И.В. Наказание как фактор культуры. М.: Типография И.Н. Кушнерева и К, 1905. С. 48.
<12> См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. С. 98.

При этом политическая ангажированность наибольшую опасность имеет в сфере осуществления конституционного контроля, т.к. оно чаще всего связано с политическими интересами. Об этом, к сожалению, свидетельствуют некоторые решения Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 г. N 2-П <13> Конституционный Суд РФ, в частности, признал противоречащей Конституции РФ норму Устава об избрании главы администрации края его Законодательным собранием как нарушающую конституционные принципы разделения властей и единства государственной власти. В Постановлении же от 21 декабря 2005 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <14> Суд, туманно сославшись на изменившиеся обстоятельства, признал соответствующими Конституции нормы названного Закона в их новой редакции, предусматривающие наделение полномочиями глав исполнительной власти субъектов Федерации их парламентами по предложению Президента РФ, а также право роспуска регионального парламента Президентом РФ после трехкратного отклонения легислатурой кандидатуры главы исполнительной власти, предложенной Президентом. При этом в мотивировочной части данного Постановления Конституционный Суд сослался на множество принципов, зафиксированных в Конституции: демократического государства, народовластия, государственного суверенитета РФ и т.д., что ничуть не прибавило Постановлению убедительности. Дело даже не в явной противоречивости указанных Постановлений, а в том, что, апеллируя к абстрактным принципам, Конституционный Суд оба раза пренебрег совершенно конкретными положениями Конституции РФ: о том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11), а также о том, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно (ч. 1 ст. 77); при этом, хотя Конституция и требует, чтобы это делалось в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, представляется, что соответствующий федеральный закон не должен ущемлять конституционно гарантированную самостоятельность субъектов РФ в вопросах формирования их органов государственной власти. Думается, что упомянутые поправки к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <15> такую самостоятельность применительно к процедуре наделения полномочиями главы исполнительной власти субъектов РФ явно нарушили, а Конституционный Суд РФ, апеллируя к абстрактным принципам, ее не защитил.

<13> Собрание законодательства РФ. 1996. N 4. Ст. 409.
<14> Собрание законодательства РФ. 2006. N 3. Ст. 336.
<15> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2003. N 27. Ст. 2709; 2005. N 1. Ст. 17, 25; 2006. N 1. Ст. 10.

Стоит отметить, что федеральные российские законодатели вообще не упускают случая истолковать конституционные принципы в пользу федеральной власти: в некоторых случаях - в ущерб полномочиям субъектов Федерации, а в некоторых - и правам человека (к слову, X поправка Конституции США это прямо запрещает общенациональным властям).

Например, отнесение Конституцией РФ к сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти (п. "н" ст. 72) они восприняли как возможность урегулирования на федеральном уровне множества таких деталей государственной организации субъектов РФ, которые принципами при всем желании назвать невозможно. Действительно, упоминавшийся уже Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает обязательное использование пропорциональной избирательной системы для избрания по меньшей мере половины депутатов региональных парламентов, круг субъектов права законодательной инициативы в них, весьма детально прописывает законодательный процесс, а также порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации и т.д.

Еще один пример. Поправки, внесенные в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" <16> в 2006 г., лишают пассивного избирательного права среди ряда иных категорий граждан РФ тех из них, которые имеют гражданство иностранного государства; имеют право на постоянное проживание за пределами РФ; имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, а также преступлений экстремистской направленности; подвергнуты административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской символики - до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым такому наказанию. Указанные ограничения, несмотря на то что они расширяют конституционный перечень лиц, не имеющих избирательного права (ч. 3 ст. 32), а также конституционный запрет издавать законы, умаляющие или ограничивающие права человека (ч. 2 ст. 55), т.е. конкретные положения Конституции РФ, были введены в указанный Закон под предлогом защиты основ конституционного строя, т.е. опять же общих предписаний, которые законодатели были склонны истолковать для обоснования ограничений прав и свобод человека и гражданина.

<16> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2002. N 39. Ст. 3642; 2003. N 26. Ст. 2572; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2711, 2716; 2004. N 24. Ст. 2335; 2004. N 33. Ст. 3368; 2004. N 50. Ст. 4950; 2005. N 27. Ст. 2708; 2006. N 50. Ст. 5303; 2007. N 6. Ст. 681.

Казалось бы, в данных ситуациях право Конституционного Суда обращаться к толкованию конституционных принципов как раз и способно исправить положение, однако в условиях отсутствия реальной независимости судебной власти уповать на это вряд ли стоит.

Все сказанное позволяет заключить, что юридического механизма реализации абстрактных конституционных принципов в странах с недостаточно развитыми правовыми и конституционными традициями не существует и вряд ли он может существовать. При этом признание за судами права к ним обращаться не только не способствует его формированию, но, наоборот, усугубляет положение, превращает их в средства юридического обоснования и оправдания любых действий властей. Справедливости ради следует отметить, что обращение Конституционного Суда РФ к конституционным принципам (как писаным, так и неписаным) при разрешении им правовых споров, не затрагивающих напрямую политические отношения, в целом ряде его решений было весьма полезно - особенно в сфере защиты личных и социально-экономических прав граждан <17>. И все же сути дела это не меняет.

<17> См. об этом: Малеин Н.М. Значение правовых принципов в охране прав граждан // http://www.koroboff.spb.ru.

В этих условиях представителям правовой науки следует сосредоточить усилия на пропаганде идей о том, что ссылки на конституционные принципы - общие установки, эта "тяжелая артиллерия" права, могут присутствовать в судебных решениях, в том числе органов конституционного контроля, в качестве дополнительного средства обоснования решения только в самых исключительных случаях: когда классические конституционные нормы имеют явный пробел или двусмысленность, неопределенность, но никак не в противовес им. То есть судам надо сначала научиться точному следованию классическим, конкретным правовым предписаниям и привыкнуть к этому, и только если это когда-либо произойдет, им можно предоставить большую свободу в виде обращения к абстрактным правовым принципам. При этом писаные принципы должны иметь приоритет над неписаными.

В этой связи позволю себе не согласиться с точкой зрения, высказанной известным российским правоведом академиком РАН В.С. Нерсесянцем о том, что "в своей деятельности Конституционный Суд РФ вправе, не ограничиваясь позитивными нормами Конституции РФ, руководствоваться также общеправовыми принципами. По логике новой Конституции... конституционный контроль Конституционного Суда РФ - это по своей сути общеправовой контроль за нормативными актами и действиями органов власти. Такой характер и смысл функций Конституционного Суда в полной мере соответствуют новой правовой идеологии Конституции, идее господства права, природе и назначению правовой государственности" <18>.

<18> Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М.: Норма, 1997. С. 386 - 387.

Наоборот, я бы хотела присоединиться к мнению бывшего Уполномоченного по гражданским правам Республики Польша Е. Лентовской о том, что "ссылки на права человека, естественное право, социальную справедливость, иные принципы недопустимо использовать в качестве отмычки к действующим законам. Такие ссылки могут и должны служить побудительным мотивом для изменения законов, обсуждения их содержания учеными, практиками, общественностью - если, конечно, мы хотим жить в правовом государстве". Принципы, в том числе естественного права, должны учитываться в качестве основного ориентира при создании законов, но совсем иной является их роль в качестве фактора судебной корректировки законодательства: не следует использовать общую ссылку на справедливость, принижая роль оперативных конституционных и законодательных норм <19>.

<19> См.: Лентовска Е. Указ. соч. С. 36 - 37.

Весьма убедительной представляется и точка зрения современного английского исследователя К. Ньютона: о признании правовых принципов в качестве мягкого, рекомендательного, права (soft law) <20> в отличие от жесткого, обязательного, права, содержащегося в классических правовых нормах (hard law). Именно такой, вспомогательной, должна быть формально-юридическая роль правовых, в том числе конституционных, принципов - общих установок в процессе применения права.

<20> См.: Newton C.R. Op. cit. P. 105 - 110.

Правы, однако, и те авторы, которые предлагают наряду с ней видеть в правовых принципах также фактическую, моральную, идеологическую роль, возрастающую, как верно заметила Е. Лентовска, при принятии и обсуждении законопроектов. Такая роль должна быть очень высокой, даже первостепенной <21>. Именно и только с такой точки зрения правовые принципы рядом авторов справедливо характеризуются как надконституционные элементы правовой системы любой страны - ввиду их чрезвычайно важной роли для определения вектора развития правотворчества (в том числе - конституционного) <22>.

<21> См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1996. С. 264 - 265.
<22> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд. С. 125 - 126.