Мудрый Юрист

К вопросу об организации управления многоквартирными домами

Пешин Н.Л., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как "обесценивание" норм права. Наиболее ярко она проявилась в сфере норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает, в том числе и в нормах законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, специальные нормы, устанавливающие ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины о том, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Дублирование нормативных предписаний - еще одна правовая проблема - нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - экономии правовых норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от этих принципов приводит и к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, и к распространению правового нигилизма.

Проблемы развития законодательства в сфере управления многоквартирными домами должны быть тесно увязаны с вопросом сокращения государственных и муниципальных расходов и "дебюрократизации экономики". Для этого необходима координация деятельности федеральных органов государственной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования и повышения эффективности расходов государственных и местных бюджетов; решение вопроса о применении конкретных форм государственного регулирования предпринимательской деятельности (особенно в сфере ЖКХ, строительства, банковской сфере) и подготовка предложений о целесообразности их дальнейшего использования; подготовка предложений об упорядочении разрешительных и контрольных (надзорных) функций федеральных органов исполнительной власти, их подразделений и подведомственных государственных учреждений, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), за исключением налоговой и финансовой сфер; организация взаимодействия органов государственной власти в вопросах разграничения разрешительных и контрольных (надзорных) функций уполномоченных органов и организаций; совершенствование форм и методов проведения разрешительных и контрольных (надзорных) процедур в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Проведение реформы, называемой "дебюрократизация экономики", требует: внесения изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации с целью упрощения процедуры согласования и получения разрешительной документации; приведения законодательных актов в соответствие с Федеральным законом об основах технического регулирования в Российской Федерации; приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности"; установления правовых основ деятельности организаций саморегулирования; усиления ответственности за нарушение прав потребителей. Работа по "дебюрократизации" требует ее перенесения на уровень субъектов Российской Федерации. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время на региональном и особенно местном уровне нет достаточной заинтересованности в проведении структурных реформ, обеспечении равных условий конкуренции, привлечении экономической активности и инвестиций, сокращении субсидий экономике, санации неэффективных предприятий, дебюрократизации экономики.

Реформирование законодательства о налогах и сборах также является особенно актуальным при рассмотрении вопросов совершенствования законодательства в области содержания многоквартирных домов. Необходимы принятие глав Налогового кодекса, регулирующих порядок исчисления и уплаты всех федеральных, региональных и местных налогов, а также разработка специальных налоговых режимов. Необходимо решать и возникшие проблемы применения НК. Изложение многих вопросов в ч. 2 Налогового кодекса Российской Федерации отличается от имевшегося в ранее действовавших положениях законодательства. Реализация ряда его норм требует разработки подзаконных актов. В налоговом законодательстве есть пробелы, неточности, противоречия, которые позволяют неоднозначно толковать отдельные положения. Поэтому пришлось принимать специальные законы о внесении дополнений и изменений во вторую часть НК и некоторые другие законодательные акты о налогах. Налоговая реформа должна реально обеспечить существенное снижение налогового бремени. Налоговое бремя нужно перераспределять. Следует отменять неэффективные и недействующие налоги. Конечно, частые изменения в налоговой сфере серьезно осложняют жизнь, причем как налогоплательщикам, так и налоговым органам. Однако стройная система налогового законодательства должна сформироваться. Очевидно также, что налоговые вычеты, которые в соответствии с нормами Налогового кодекса предоставляются физическим лицам в случае приобретения недвижимости при уплате подоходного налога, должны быть существенно увеличены.

Практика реализации Жилищного кодекса выявила определенное количество проблем, непосредственно связанных с организацией управления многоквартирными домами. Некоторые из этих проблем могут быть решены посредством изменения действующих законодательных актов федерального уровня, другие - с помощью нормативных правовых актов, принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Ниже предлагается анализ действующих правовых норм и вносятся предложения по их изменению.

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме. В общее имущество входят межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, иные объекты, предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом. Но ряд вспомогательных помещений общего пользования (дворницкие, консьержные и т.п.) в соответствующий перечень ни нормами ЖК Российской Федерации, ни нормами Гражданского кодекса Российской Федерации не включены. Кроме того, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, называя в качестве субъектов права собственников квартир, сужают круг лиц, которым на праве общей долевой собственности принадлежит общее имущество в многоквартирном доме по сравнению с положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (в котором речь идет о собственниках помещений). В связи с этим представляется целесообразным внести соответствующие изменения и в нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, и в нормы Жилищного кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 109-ФЗ "О внесении изменения в статью 181 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" был сокращен с десяти до трех лет срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки. В результате в жилищной сфере возникла правовая проблема, связанная с тем, что собственники помещений многоквартирного дома не могут защитить свое право собственности на объекты, отнесенные законодательством к общему имуществу в случае, если они не являются стороной в сделке. Эти объекты в результате могут незаконно отчуждаться, сдаваться в аренду и т.п. Следовательно, нормы Гражданского кодекса должны быть скорректированы в плане определения даты начала его исчисления. Целесообразно внести изменения в нормы Гражданского кодекса, закрепив положение о том, что трехлетний срок исковой давности для лиц, не являющихся стороной сделки (т.е. для третьих лиц), начинает течение со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права в связи с данной сделкой.

Правовой проблемой Жилищного кодекса является отсутствие регламентации процедур взаимодействия жильцов многоквартирного дома. Вполне очевидно, что при проведении общих собраний в большом количестве случаев в них должны будут участвовать представители органов местного самоуправления, в частности органов по управлению имуществом. Причем вполне возможна ситуация, при которой соответствующий орган делегирует право принятия решений ЖЭКу. В результате ЖЭК сможет навязать собственникам решение, ущемляющее их права.

Таким образом, нормы Жилищного кодекса и соответствующие подзаконные акты должны четко урегулировать вопросы участия представителей органов государственной власти и местного самоуправления в собраниях собственников многоквартирного дома, закрепить их полномочия. Более детальной регламентации требуют вопросы содержания общего имущества, в частности осуществления капитального и текущего ремонта в многоквартирных домах.

Правовой проблемой Жилищного кодекса РФ является отсутствие требований собственника жилья к уставу товарищества собственников жилья (ТСЖ). Отдельно следует указать на отсутствие законодательного регулирования порядка вступления в ТСЖ, выхода собственников жилых помещений из ТСЖ, исключения из ТСЖ. Между тем нельзя не отметить, что ч. 3 ст. 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях" относит эти сведения к обязательным положениям некоммерческой организации, имеющей членство. А так как по закону ТСЖ является некоммерческой организацией, то указанные вопросы должны быть в обязательном порядке законодательно урегулированы.

Урегулирование данных вопросов должно осуществляться в соответствии с теми правовым позициями, которые выработала судебная практика, в частности, речь идет о решении Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 Федерального закона от 15 июня 1996 г. "О товариществах собственников жилья" в связи с запросом Советского районного суда города Омска". Указанным решением нормы российского законодательства, устанавливающего обязательность членства в товариществе собственников жилья без добровольного волеизъявления домовладельца, были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Следовательно, в многоквартирном доме отдельные собственники помещений могут не участвовать в управлении, осуществляемом ТСЖ (а этим, в свою очередь, может быть нанесен ущерб другим сособственникам). Решением этой проблемы в нормах Жилищного кодекса стало введение посредством ст. 44 - 48 нового органа управления многоквартирным домом - общего собрания собственников помещений. Но вопросы взаимодействия ТСЖ (как юридического лица) и общего собрания собственников помещений никак не регламентированы. Представляется, что данные вопросы нуждаются в первоочередном разрешении.

Серьезной правовой проблемой является и вопрос о передаче земельного участка собственникам многоквартирного дома. Причиной этого является опять-таки отсутствие четкой правовой регламентации. До сих пор органы власти находятся в стадии "приступания к разработке программ по формированию земельного кадастра", тем самым игнорируются законные интересы товариществ собственников жилья. Более того, подобный подход делает невозможным формирование общего имущества многоквартирного дома в качестве единого комплекса недвижимости. Указанная правовая проблема также требует скорейшего разрешения.

Решение вопросов управления многоквартирными домами, установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах требует проведения большой работы по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Прежде всего необходимы разработка и принятие комплексного нормативного правового акта об организации управления многоквартирными домами, целью которого станет создание условий для осуществления управления многоквартирными домами в соответствии с положениями нового Жилищного кодекса Российской Федерации, а также обеспечение прав граждан на участие в управлении многоквартирными домами. Кроме того, должны быть урегулированы вопросы учета жилой площади, вопросы, связанные с предоставлением и распределением жилищных субсидий, должен быть разработан и утвержден порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг. Следует отметить, что серьезный шаг в этом направлении уже был сделан Правительством Российской Федерации - Постановлением от 13 августа 2006 г. N 491 утверждены Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правила изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Но ряд проблем до сих пор не решен. Прежде всего требуется создать специальный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственное регулирование, контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов. Необходимо разработать и принять в качестве правового акта Правительства Российской Федерации обязательные правила, которые должны выполняться при заключении и исполнении договора участия в долевом строительстве. Необходимо определить порядок выплаты компенсации за счет казны Российской Федерации за утрату права собственности на жилое помещение. Следует ввести правила регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, а также надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам для потребителей. Правительство должно утвердить правила, которыми следует руководствоваться при заключении и исполнении публичных договоров, заключаемых при подключении к системам коммунальной инфраструктуры. Должны быть определены условия деятельности организаций коммунального комплекса, изменение которых влияет на стоимость товаров и услуг этих организаций.

Нормативная база, направленная на решение названных проблем, должна создаваться и на уровне субъектов Российской Федерации, и на уровне муниципальных образований. Необходимо решить и законодательно урегулировать вопросы, касающиеся возможностей переустройства помещений, т.е. проведения строительных работ, в том числе работ по реконструкции, перепланировке, переоборудованию в целях изменения эксплуатационных свойств помещений. Следует разработать и принять нормативные акты, регулирующие процедуру предоставления управляющим организациям бюджетных средств на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирных домах. Для этого также должны быть введены стандарты оплаты содержания и ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Должны быть утверждены в форме нормативного акта критерии оценки деятельности управляющих организаций.

Муниципальным образованиям следует рекомендовать ведение реестров управляющих организаций (на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления может быть оказана методическая помощь в данном вопросе - может быть разработан модельный муниципальный правовой акт о реестре управляющих организаций муниципального образования). Актуальным и связанным с проводимой реформой является вопрос о порядке передачи органам управления многоквартирными домами технической, бухгалтерской и иной документации на дом; это становится особенно актуальным при смене управляющей организации.

Целесообразно законодательно закрепить обязанности собственников помещений многоквартирных жилых домов использовать жилое помещение в соответствии с его назначением, не нарушать права и законные интересы иных лиц, бережно относиться к общей собственности, обеспечивать ее сохранность, соблюдать правила пользования и содержания многоквартирного дома и прилегающей к нему территории, выполнять установленные законодательством санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-градостроительные, противопожарные и эксплуатационные требования, нести расходы по содержанию и ремонту жилища, своевременно оплачивать фактически предоставляемые коммунальные услуги. Невыполнение данных обязанностей должно вести к применению мер административной и других видов юридической ответственности.

Совершенно необходимым на данном этапе является оказание методической помощи собственникам многоквартирных домов. В частности, такая помощь может быть оказана органами государственной власти и местного самоуправления при разработке типового устава товарищества собственников жилья, рекомендаций по проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, примерного договора управления многоквартирным домом.

Конституция Российской Федерации относит вопросы административного законодательства к сфере вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, регулирование вопросов создания и совершенствования правовой базы, связанной с административной ответственностью собственников помещений за содержание индивидуальных жилых домов и общего имущества в многоквартирных домах, должно осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

В связи с принятием нового Жилищного кодекса Российской Федерации стала вполне очевидной необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), поскольку соответствующие нормы главы 7 Кодекса об административных правонарушениях в области охраны собственности разрабатывались на основе норм Жилищного кодекса РСФСР. Основными вопросами, которые должны быть включены в нормы Федерального закона о внесении изменений и дополнений в КоАП Российской Федерации, должны стать следующие.

Установление единства терминологии. Например, Жилищный кодекс содержит видовое понятие "жилое помещение", к которым относит все другие виды жилья, например жилые дома. Вместе с тем ЖК четко разделяет понятия "многоквартирный дом" и "жилой дом". Однако согласно КоАП жилые помещения, жилые дома, жилые помещения в многоквартирных домах - различные объекты правонарушений. Другой пример: КоАП предусматривает ответственность за "переоборудование" жилых домов или жилых помещений, тогда как в Жилищном кодексе Российской Федерации вместо "переоборудование" используются понятия "переустройство" и "перепланировка" жилых помещений.

Расширение круга субъектов административной ответственности, нарушающих порядок содержания индивидуальных жилых домов и общего имущества в многоквартирных домах. Например, действующие нормы КоАП устанавливают ответственность за нарушение правил пользования жилыми помещениями только применительно к гражданам. Но жилые помещения могут принадлежать также и юридическим лицам, которых также целесообразно сделать субъектами данного вида ответственности. Другой пример: ответственность за нарушение правил ремонта жилых домов и жилых помещений могут нести только должностные лица или юридические лица, ответственные за содержание жилых домов и жилых помещений. Но ремонт как жилых помещений, так и многоквартирных домов может проводиться и другими субъектами, которым также следует придать статус субъектов данного вида ответственности.

Изменение размеров административных штрафов. В ряде случаев нижний предел штрафа может быть уменьшен: например, минимальный размер штрафа за нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений в настоящее время составляет 40 МРОТ. Очевидно, что эта сумма может намного превысить размер реальной опасности, созданной нарушением, поэтому данный минимум может быть снижен. С другой стороны, в ряде случаев административная ответственность может быть усилена по сравнению с действующими нормами. Например, достаточно очевидна необходимость увеличения размера штрафных санкций за нарушение требований нормативных актов в области строительства, за нарушение установленного порядка строительства объектов, их приемки и ввода в эксплуатацию. Предусмотренные размеры штрафов в нормах действующей редакции КоАП несопоставимо малы по сравнению с тем возможным вредом, который может быть причинен в результате указанных правонарушений.

Введение новых оснований привлечения к административной ответственности. Например, представляется целесообразным введение ответственности за нарушение правил предоставления коммунальных услуг, порядка перерасчета жилищно-коммунальных платежей, предоставление коммунальных услуг ненадлежащего качества или с перерывами, превышающими установленную продолжительность, оказание услуг и выполнение работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества или с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Субъектам Российской Федерации следует рекомендовать принять собственные законы, устанавливающие административную ответственность за содержание индивидуальных жилых домов и общего имущества в многоквартирных домах. В частности, целесообразно установить административную ответственность за производство строительных и ремонтных работ в воскресные и праздничные нерабочие дни, в ранние утренние и поздние вечерние часы, за применение оборудования и инструментов, вызывающих превышение нормативно допустимого уровня шума и вибрации, установленных ГОСТ 12.1.036-81. Административная ответственность должна наступать в случае загромождения и загрязнения материалами или отходами мест общего пользования, складирования и хранения строительных материалов, специальной техники, механизмов в помещениях общего пользования в многоквартирном доме. Необходимо ввести нормы об ответственности за ненадлежащее состояние фасадов многоквартирных домов, выразившееся в отсутствии необходимого текущего и капитального ремонта, предусмотренных проектом остекления и ограждений, неокрашенном и/или неисправном состоянии окон и входных дверей, экранов балконов и лоджий, водосточных труб, иных архитектурных элементов, за отсутствие фонарей дворового и иного наружного освещения (при условии, что земельный участок оформлен в состав единого комплекса недвижимости многоквартирного дома), а также неисправное или загрязненное состояние их и иных информационных и осветительных приборов, за ненадлежащее содержание придомовой территории, создание помех для вывоза мусора и уборки территории.

Необходимо в ближайшее время урегулировать основные процедуры, необходимые для привлечения виновных лиц к административной ответственности: законодательство должно определять, каким образом устанавливаются факты совершения соответствующих правонарушений, какие органы рассматривают дела об административных правонарушениях, какие решения они выносят и т.д.

Представляется целесообразным принятие специальных норм, позволяющих реализовать систему контрольных и надзорных мероприятий со стороны органов государственной и муниципальной власти в многоквартирных домах. В частности, должны быть законодательно решены вопросы проведения проверок наличия разрешительной и проектной документации, контроля за соблюдением предусмотренных требований, установленных сроков и режимов, обеспечения доступа в помещения при проведении проверок, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, принятия необходимых мер для поддержания нормальных условий проживания и предупреждения ущерба жилым домам.

Необходимо также решить вопросы распределения сумм административных штрафов между бюджетами соответствующих территорий (субъектов Федерации и муниципальных образований). Представляется разумным введение в законодательство принципа, согласно которому 50% суммы штрафа будет зачисляться в бюджет субъекта Федерации, а 50% - в бюджет муниципального образования по месту нахождения должностного лица, принявшего решение о наложении административного штрафа. Это создаст дополнительные стимулы работы соответствующих муниципальных структур.