Мудрый Юрист

Генезис "менеджерской модели" государственной службы (на примере великобритании)

Кузьмин В.В., аспирант Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения.

Значимый этап в деле внедрения рыночных начал в деятельность государственного аппарата в странах Запада (прежде всего в Великобритании и США) пришелся на два последних десятилетия XX в., когда они столкнулись с проблемой повышения эффективности национальной экономики в условиях нарастающего динамизма общественной жизни.

Главными лозунгами реформ, проводимых в западных демократиях, стали: "отделение политики от обслуживания"; "служба, ориентированная на клиента"; "проверка на рынке"; "приватизация и децентрализация", которые предполагали разделение функций "заказчика" и "поставщика", когда реализация правительственных программ и оказание услуг населению на конкурсно-договорной основе передаются частным фирмам или специальным агентствам (в Великобритании, например, такие частные организации получили название "Кванго" ("Quango")); перенесение контроля с исполнения на качество результата; подчеркнутое внимание к бухгалтерии и аудиту; расширение контрактной системы найма и "оплаты по результатам"; переход от "конвейерного" труда к наукоемкому, от индивидуального труда к работе в команде; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности "руководителю" к подотчетности "клиентам" (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации внутри команд <1>.

<1> Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // ПОЛИС. 1995. N 6. С. 68.

В Великобритании реформа государственной службы проводилась под воздействием экономических теорий монетаризма и политических взглядов "новых правых" во главе с М. Тэтчер. Хронологически этот период пришелся на вторую половину 80-х годов прошлого века. Именно тогда была предпринята попытка ввести принципы рыночной экономики в деятельность государственных учреждений, предоставив им возможность конкурировать с частными организациями <2>. Суть преобразований государственного аппарата, именуемых политикой "нового менеджеризма", сводилась к использованию в системе государственной службы Великобритании подходов и методов работы, принятых в бизнесе.

<2> Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития // Новая правовая культура. 2004.

Исходная идея, воплощенная в жизнь в ходе реформ М. Тэтчер, составляющая сущность "англосаксонской" модели гражданской службы, состояла в том, чтобы заменить традиционную бюрократию и власть на рыночные стимулы и механизмы, сделав при этом цели и результаты деятельности гражданских служащих максимально прозрачными для общества, взамен предоставив им максимум свободы в определении способов достижения заданных целей, включая принятие решений о том, кто должен выполнять ту или иную функцию или работу - государственные структуры или же их выгоднее дать на откуп частному бизнесу. В результате реформ М. Тэтчер были, в частности, достигнуты следующие результаты, предопределяющие черты действующей в настоящее время "англосаксонской" модели гражданской службы (как эмпирической открытой системы, сформировавшейся на основе положений концепции "менеджерской модели" государственной службы): во-первых, в отличие от прежних времен вакансии на государственной службе стали предметом открытой конкуренции для всех желающих, предполагающей найм лучшего из кандидатов - таким образом достигаются увеличение мобильности персонала и создание более благоприятных условий для выдвижения не узких специалистов, а так называемых дженералистов, т.е. работников широкого профиля, обладающих высокой квалификацией в области менеджмента, и потому, как предполагается, способных принести успех в самых разных областях; во-вторых, контрактная система позволила значительно более гибко подходить к оплате труда сотрудников, приближая ее к стандартам частного сектора, - таким образом были созданы условия для оплаты не за стаж или процесс, а за работу "по труду", т.е. обеспечена зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы гражданского служащего, определяемых в подлежащих верификации терминах и показателях; в-третьих, обеспечена возможность принятия административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм: следует признать, что одно из традиционно называемых преимуществ общественного сектора над частным - способность к долговременному "стратегическому" планированию - на поверку во многом оказалось фикцией - деятельность подавляющего большинства государственных органов слишком политизирована, подвержена влиянию переменчивой политической конъюнктуры, чтобы они на самом деле могли быть стратегическими штабами, - эффективный стратегический менеджмент более присущ частному сектору <3>.

<3> Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002.

Разумеется, нельзя сказать, что государственная служба Великобритании превратилась в подобие рынка. Однако рыночные стимулы стали обычными для гражданских служащих, а руководители органов управления получили возможности для маневра, сходные с возможностями менеджеров в бизнесе. Заработали механизмы конкуренции. В результате была достигнута основная задача реформ - функциональная эффективность работы традиционных государственных ведомств стала повышаться, начала сокращаться стоимость выполнения тех или иных государственных функций и оказания услуг.

Однако реформы системы государственного управления в Великобритании выявили существенные негативные последствия политики "нового менеджеризма", к которым можно отнести: нанесение ущерба репутации государства как идеального работодателя, в частности, по причине упразднения прежней единой тарифной сетки и пенсионной схемы; размывание стандартов этического кодекса поведения гражданских служащих, вызванное коммерциализацией и дифференциацией условий трудовых отношений служащих с нанимателем <4>; значительное сокращение аппарата гражданской службы Великобритании, что породило в целом ряд негативных последствий: во-первых, падение престижа карьеры государственного гражданского служащего как устойчивого и видимого символа успеха, во-вторых, возникновение отнюдь не способствующего продуктивной работе "синдрома выживания" у избегнувших сокращения, но не уверенных в стабильности своего служебного положения сотрудников государственного аппарата, вызывающего и у работников, и у "клиентов" государственного аппарата определенный психологический шок <5>; формирование в ходе проводимых реформ "анонимной", "закрытой" системы гражданской службы и др.; возникновение достаточно серьезной общественной обеспокоенности в связи с развитием института специальных советников ("Special advisers") в структурах исполнительной власти, особенно в аппарате премьера, которые хотя формально являются гражданскими служащими, однако политически ангажированы, выполняя роль "политического голоса" своей партии внутри министерства.

<4> Dunsire A. Bureaucratic Morality in the United Kingdom // International Political Science Review. 1988. N 3. Vol. 9. P. 179 - 192.
<5> Dunford R., et. al. Gain and Pain. The Effects of Australian Public Sector Restructuring // Public Productivity and Management Review. 1998. Vol. 21. N 4. P. 386 - 402.