Мудрый Юрист

К вопросу о системных проблемах российского гражданского законодательства

Родионова О.М., кандидат социологических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева.

Действующее гражданское законодательство России имеет немало недостатков, проблем, противоречий. Некоторые из них имеют не просто ситуативный, конъюнктурный, а системный характер, в силу чего способны быть основаниями возникновения других ошибок и противоречий в гражданско-правовом регулировании. В качестве одной из таких системных проблем для гражданского законодательства современной России выступает возрастание его комплексности.

Базовая идея права со времен Ульпиана сводится к тому, что оно подразделяется на публичное и частное. Однако следует отметить, что современный российский законодатель ориентируется на комплексное регулирование экономических отношений, не делая различий между способами частноправового и публично-правового регулирования. На это указывает В.П. Мозолин, который пишет: "В настоящее же время комплексное законодательство, регулирующее экономические отношения, практически становится господствующим и, как правило, единственным в законодательной деятельности государства" <1>. Безусловно, комплексные законы и даже целые отрасли законодательства и ранее имели место, однако эта тенденция не носила такого устойчивого характера. С нашей точки зрения, это имеет ряд отрицательных последствий для юриспруденции в целом и для цивилистики в частности.

<1> Мозолин В.П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) // Журнал российского права. 2005. N 7. С. 36.

Прежде всего в комплексных законах сложно учесть деление права на право частное и публичное, поскольку они различаются по своей юридической конструкции. Это, в свою очередь, создает проблемы в применении комплексных законов. Невозможность определения характера такого акта не дает возможности однозначного толкования его норм. Так, если в гражданском праве действует правило - разрешено все, что не запрещено, то в публичном - наоборот: запрещено все то, что не разрешено. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (с изм. от 31 декабря 2005 г.) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не установлено, какие именно государственные контракты могут быть заключены государственными заказчиками. С одной стороны, уже из названия Закона можно сделать вывод о том, что это могут быть только соответствующие договоры подряда, поставки и возмездного оказания услуг. Однако в соответствии со ст. 2 указанного Закона отношения в сфере размещения государственного заказа регулируются ГК РФ и Бюджетным кодексом РФ. Если ориентироваться на ГК РФ (ст. 421 ГК РФ), то возможно заключение любого контракта, если он не противоречит императивным нормам закона. Таким образом, комплексная природа этого Закона не дает возможности сделать однозначный и юридически верный вывод для разрешения подобной ситуации.

Сказанное не означает, что комплексные законы не должны существовать. Без них невозможно обойтись. Но они должны быть исключениями, лишь подтверждающими правило о разделении законов на частные и публичные. И если это исключение существует, то для него должны быть установлены специальные правила. Так, законодатель в данной ситуации должен четко определить, какие именно государственные контракты могут заключаться, или установить, какие правила должны быть применимы в данном случае. Однако это непосильная для нашего права задача, поскольку романо-германская система права, традиции которой поддерживаются в России, ориентирована на создание не исключительных правил, а общих, которые, в свою очередь, помещены в кодифицированные законы - кодексы. Поэтому И.А. Покровский, отмечая, что "жизнь заставляет во многих случаях прибегать к известному комбинированию обоих указанных приемов", все же указывал: "И если мы разделяем области публичного и частного права одну от другой, то мы руководствуемся при этом лишь тем основным принципом, на котором каждая из них построена" <2>. То есть даже комплексный закон должен быть позиционирован как частный или публичный. Это возможно сделать, установив приоритет публичных и частных актов правового регулирования аспекта общественных отношений, входящих в предмет закона.

<2> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. 4-е изд., испр. М.: Статут, 2003. С. 46.

При этом отметим, что ни один закон, даже кодифицированный, не может содержать нормы, исчерпывающе регулирующие даже строго определенный круг общественных отношений. Например, всем известно, что на имущественные отношения правовое воздействие оказывается не только нормами частного права, но и публичного - административного, налогового и даже уголовного. Это не означает, что публичные и частные законы могут быть объединены вокруг единого предмета регулирования. Различие в методах регулирования создает принципиально несходные юридические конструкции, начиная с построения правовой нормы и заканчивая механизмом ее применения. Наличие таких специально-юридических особенностей и создает невозможность равноправного объединения частных и публичных законов.

Очевидно, что, стремясь к достижению эффективного правового регулирования определенных сфер общественных отношений, не следует игнорировать юридическую догматику. С нашей точки зрения, следует четко разграничивать регулирование как управленческий процесс и как правовое воздействие. В рамках первого можно ставить задачи комплексного упорядочения отношений, второй должен быть дифференцирован.

Соответственно другая системная проблема современного отечественного гражданского законодательства состоит в том, что законы принимаются без учета цивилистической теории. Отсутствие концептуальной проработки регулирования ведет к произвольному правотворчеству и его неэффективности (например, в отношении ценных бумаг - появление большого количества законов <3> и при этом нерешенность множества практических проблем).

<3> Так, установленные в ст. 143 ГК РФ законы о ценных бумагах не приняты, но действуют: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"; Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"; Федеральный закон от 12 июля 1999 г. N 162-ФЗ "О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации"; Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"; Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах"; Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 174-ФЗ "О государственной регистрации выпусков акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона "О рынке ценных бумаг" без государственной регистрации".

В настоящее время законодатель буквально пренебрегает догматической юриспруденцией при разработке новых законодательных актов. Проекты законов создаются в этом смысле практически "на пустом месте". Яркий пример - принятие Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах", который был подписан Президентом РФ 11 ноября 2003 г. Данный законопроект был подготовлен на основании и в соответствии с Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования РФ, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 28. В ее основе - идея ипотечного кредитования, которая была заимствована из США и начала реализовываться уже в 1997 г., когда Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1996 г. было создано Агентство по ипотечному жилищному кредитованию в виде открытого акционерного общества со 100-процентным государственным участием. Однако в дореволюционном гражданском праве России существовала конструкция закладных листов, которые, по терминологии действующего законодательства, В.С. Ем и Е.С. Рогова обозначили как облигации с купонным доходом. Существовало и обоснованное правовое регулирование отношений с использованием данного вида ценных бумаг, которое могло быть доработано и перенесено в действующее законодательство, на что указывали цивилисты <4>. Однако разработчики Закона предпочли использовать конструкции американского права. И это несмотря на то, что, судя по результатам работы Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, последние не "заработали"! В настоящее время исследователи констатируют, что "системный анализ норм Закона (имеется в виду Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах". - Р.О.) приводит к печальному выводу: права владельцев облигаций с ипотечным покрытием, равно как и владельцев ипотечных сертификатов участия, защищены не будут... Создаваемая конструкция сильнее всего тяготеет к финансовой пирамиде" <5>. Также указывается на некорректность "введения нового термина, обозначающего ценную бумагу, уже существующую и применяемую на практике" <6>, а также иные недостатки Закона.

<4> Правовые проблемы организации рынка ипотечного кредитования в России / Под ред. В.С. Ема. М., 1999. С. 66.
<5> Плешанова О. Ипотека станет еще сложнее // ЭЖ-Юрист. 2003. N 40.
<6> Харин А. Производные ипотечные ценные бумаги // Хозяйство и право. 2004. N 3. С. 29 - 39.

Возможность появления такого рода законодательных актов связана с тем, что отечественные законодатели в силу, как правило, отсутствия специальный познаний в юриспруденции сами не в состоянии сделать вывод о догматической проработанности Закона. Безусловно, правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе РФ существует. "Заключение Правового управления на законопроект является обязательным документом, который ответственный комитет в числе других документов должен представить вместе с законопроектом в Совет Государственной Думы для внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы в первом, во втором и в третьем чтениях (ст. 114, 122, 125 Регламента Государственной Думы)" <7>. Однако согласно ст. 112 Регламента Государственной Думы правовая экспертиза законопроекта заключается: в оценке соответствия законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам (имеются в виду акты, принятые в форме кодексов, основ законодательства и т.п.); в выявлении возможных нарушений внутренней логики законопроекта и противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта; в проверке полноты представленного субъектом права законодательной инициативы при внесении законопроекта в Государственную Думу перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

<7> Комментарий к отдельным статьям Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2003; http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/koment_regl/glava12.html.

Из вышесказанного следует ограниченный характер правовой экспертизы, сводящийся к установлению формального соответствия текста законопроекта текстам действующих нормативных правовых актов без учета системного их аспекта. Именно поэтому законопроект "Об ипотечных ценных бумагах", противоречащий догме российского гражданского права, а именно: конструкциям залога и ценной бумаги, получил в конечном итоге одобрение со стороны правового управления Государственной Думы РФ <8>.

<8> Заключение Правового управления Государственной Думы по проекту Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" (3-е чтение) N 3.24/13-36/855 от 14 октября 2003 г.

Такая позиция основывается на том, что закон, не противоречащий законодательству и Конституции РФ, юридически верен. Однако любому юристу известно, что закон - это не только один из множества нормативных правовых актов, но и "верхушка айсберга" юриспруденции. И если он противоречит всей устоявшейся системе правовых знаний (даже при отсутствии противоречий с другими законами!), то возникают большие сомнения в эффективности его действия, что и произошло с Законом "Об ипотечных ценных бумагах".

Названные проблемы гражданского законодательства вытекают из более глубокого вопроса соотношения права и общества. Почему законодатель довольствуется лишь формальной экспертизой законов, не принимает во внимание цивилистическую теорию и во все большем количестве принимает комплексные законы? У этого вопроса есть исторический и мировоззренческий аспекты.

Исторические причины существования описанных проблем гражданского законодательства, с нашей точки зрения, состоят в следующем. Возникновение системного цивилистического знания в России можно отнести только к середине XIX в. Доктрина советского гражданского права, безусловно, имела свое значение, однако ее развитие было крайне ограниченным в силу того, что само гражданское право не имело своего подлинного предмета - свободного имущественного оборота. Таким образом, отечественная гражданско-правовая теория имеет незначительный (особенно по сравнению с западной) срок развития. Этот период явно недостаточен для того, чтобы в общественном правосознании прочно укоренилась мысль о значимости и специфике гражданско-правового регулирования. Если репрессивные цели уголовного и административного права очевидны, то назначение права гражданского, особенно в условиях его недолгой истории существования, ясны только специалистам.

Кроме того, Россия с конца XIX в. находится в ситуации беспрестанного социального, политического и экономического реформирования. Посредством нормативных правовых актов власть пыталась и пытается создавать новые общественные отношения и регулировать их (причем по-новому), не прибегая к использованию уже известных способов гражданско-правового регулирования. В ряде случаев подобные проекты позволяли достигнуть поставленной цели. Так, например, эффективным оказался Закон "О защите прав потребителей", принятый еще 7 февраля 1992 г. <9> Очевидно, на этой почве сложился стереотип о том, что посредством принятия законодательных норм можно решить большинство социальных, политических и экономических проблем. Вопрос только в том, чтобы сделать эти нормы как можно более подробными и четкими.

<9> Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766.

По нашему мнению, в первую очередь по указанным причинам законодатель с такой недопустимой легкостью путает публичное и частное право, оправдывая это удобством для правоприменительной практики. С другой стороны, и современная отечественная цивилистика не слишком богата на концептуальные идеи в сфере гражданского законотворчества. В современной научной литературе преобладают публикации, содержащие в себе результаты исследований действующего законодательства, но концепции - единичны <10>. Очевидно, даже догмы гражданского права требуют беспрестанного уточнения, переподтверждения, конкретизации и актуализации.

<10> К настоящему времени уже опубликована и активно обсуждается юридической общественностью Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. См.: Плешанова О. Совет начал работу // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.